Правовое регулирование экологической миграции: первоисточники и пути развития

УДК 342.732
 
В.И. ЕВТУШЕНКО,
кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права и государствоведения Белгородского государственного университета
 
Закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» стал первым нормативным актом, где предусмотрен правовой механизм регулирования миграции по экологическим причинам — экологической миграции. В статье говорится о необходимости принятия единого нормативного акта, который регулировал бы механизм принудительной и добровольной экологической миграции.
Ключевые слова: экологическая миграция, экологическая катастрофа, техногенная и природная катастрофа, принудительная и добровольная миграция.
 
The law of the Russian Federation «About social protection of the citizens, undergone to influence of radiation owing to accident on the Chernobyl atomic power station» became the first statutory act where the legal mechanism of regulation of migration for the ecological reasons — ecological migration is stipulated. Necessity of acceptance of the uniform statutory act which would adjust the mechanism of compulsory and voluntary ecological migration is shown.
 
В   настоящее время одним из непроработанных разделов права в нормотворческой системе Российской Федерации остается законодательство, посвященное преодолению последствий природных и техногенных катастроф, созданию механизма правовой и социальной защиты жертв экологических бедствий. Единственным нормативным правовым актом, в котором названы конкретные меры социальной защиты населения после экологических катаклизмов, является Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (последняя редакция от 07.05.2009). В нем отражены преимущественно различные виды социального обеспечения пострадавшего населения, например:
— право на медицинское обслуживание, компенсации, льготы за проживание и работу в зонах чрезвычайных ситуаций;
— получение компенсаций и льгот за ущерб, причиненный здоровью при выполнении обязанностей в ходе ликвидации чрезвычайных ситуаций;
— право на пенсионное обеспечение в случае потери трудоспособности в связи с увечьем или заболеванием, полученным при выполнении обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
— право на пенсионное обеспечение по случаю потери кормильца, погибшего или умершего при выполнении обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Чаще всего законодатель ограничивается лишь общими фразами, как, например, в ст. 2 Закона РФ от 05.03.1992 № 2446-1 «О безопасности», где говорится, что государство обеспечивает правовую и социальную защиту граждан.
На сегодняшний день разностороннее регулирование мер по социальной защите граждан, пострадавших в результате экологической катастрофы, предусмотрено только нормативными актами, связанными с законодательным регулированием преодоления неблагоприятных экологических последствий адресных чрезвычайных ситуаций, вызванных радиационным воздействием. К ним относятся:
— Закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (далее — Закон № 1244-1);
— Федеральный закон от 19.08.1995 № 149-ФЗ «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»[1];
— Федеральный закон от 26.11.1998 № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении “Маяк” и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча».
Основу данных нормативных актов составляет Закон № 1244-1 в силу того, что, во-первых, был принят ранее двух других нормативных актов, а во-вторых, масштабы аварии и
общественная огласка последствий радиационного заражения местности гораздо значительнее, нежели в случае с Семипалатинским ядерным полигоном и производственным объединением «Маяк» в Челябинской области.
Помимо норм социального обеспечения пострадавшего населения, Закон № 1244-1 в
ст. 7 «Зоны радиоактивного загрязнения» раздела II «Режим и экологическое оздоровление территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» устанавливает следующие зоны, разделенные по степени радиационной зараженности, и вытекающую из этого возможность проживания на данной территории:
— зона отчуждения;
— зона отселения;
— зона проживания с правом на отселение;
— зона проживания с льготным социально-экономическим статусом.
Первые три зоны предусматривают либо принудительное переселение населения с территорий, где запрещено постоянное проживание, либо предоставление жителям возможности добровольного переселения с сохранением права на возмещение вреда и мер социальной поддержки. Данные нормы, во-первых, узаконили положение дел (в первые же дни после аварии на Чернобыльской АЭС из наиболее опасной 30-километровой зоны было эвакуировано 24,7 тыс. человек[2]), а во-вторых, создали механизм последующей миграции с опасных для жизни территорий. Такого рода перемещения в зоне аварии на электростанции могут быть рассмотрены в рамках понятия «экологическая миграция», поскольку были вызваны внезапным изменением окружающей среды, посеявшим страх в связи с радиационной опасностью. Они могут быть квалифицированы следующим образом:
1) организованная государственными органами эвакуация населения из особо опасных зон — как принудительная экологическая миграция;
2) последующее переселение населения в соответствии с предоставленными Законом № 1244-1 возможностями — как добровольная экологическая миграция.
Таким образом, Закон № 1244-1 стал первым нормативным актом в российском законодательстве и, по всей видимости, в международном праве и законодательных системах зарубежных стран, где предусмотрен правовой механизм регулирования миграции по экологическим причинам — экологической миграции. Правда, такой термин в данном нормативном акте не упомянут ни разу.
Необходимо отметить, что Закон № 1244-1 является основой всей законодательной базы, посвященной защите пострадавших от радиационных катастроф, не только в силу масштабности чернобыльской аварии и ее последствий, но в первую очередь в силу проработанности положений, посвященных экологической миграции. Остальные два упомянутых выше нормативных акта являются, по сути, отсылочными.
Во время, когда процессы кодификации охватывают все новые отрасли права, представляется совершенно неоправданной практика принятия по поводу каждой природной или техногенной катастрофы отдельного законодательного акта. Более рациональным было бы принятие единого кодифицированного нормативного акта, который регулировал бы общее направление преодоления последствий различного рода природных и техногенных катастроф, нормы радиационной, химической, биологической или санитарно-эпидемиологической зараженности территории, процесс социальной защиты жителей пострадавших районов, а также механизм принудительной и добровольной экологической миграции.
 
Библиография
1 Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 10.01.2002 № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» (в ред. от 28.04.2009). — Ред.
2 См.: Шахотько Л.П., Русецкая В.И. Вокруг Чернобыля // Миграция. 1997. № 4. С. 9.