Правовой механизм социальной защиты участников общественных объединений в сфере охраны общественного порядка в Российской Федерации

А.И. ЯСТРЕБОВА,

соискатель кафедры конституционного и административного права РГСУ

В статье исследуются формы и способы обеспечения социальной защиты лиц, участвующих в охране общественного порядка в Российской Федерации. Выявлены меры социальной защиты для компетентных государственных правоохранительных органов, осуществляющих охрану общественного порядка, в частности, для органов милиции. Проанализированы правовые акты, регулирующие вопросы предоставления социальных гарантий участникам общественных объединений, осуществляющих деятельность в сфере охраны общественного порядка. Отмечены отдельные достоинства и недостатки действующего российского законодательства в данной области.  C учетом зарубежного и советского опыта в этой сфере, обозначены основные направления совершенствования законодательства Российской Федерации.

Ключевые слова: меры социальной защиты, гарантии социальной защиты, общественный порядок, правоохранительные органы, общественные объединения, общественные организации.

Legal mechanics of social protection of members of public associations operating

in the field of public order maintenance in the Russian Federation

The article examines the forms and means of social protection of persons participating in the maintenance of public order in the Russian Federation. It identifies the measures of social protection applicable to the competent public law enforcement authorities, charged of the maintenance of public order, to the Police, in particular. It analyzes the legal instruments, ruling the matters of provision of social protection to the members of public associations, operating in the field of public order maintenance. The work discusses some strong and weak points of Russian applicable law in this field. The article defines the main guidelines for the improvement of Russian law, taking into consideration the international and soviet expertise in this field.

Keywords: mans of social protection, guarantees of social protection, public order, law enforcement authorities, public associations, public organizations.

Анализ опыта законодательного регулирования деятельности компетентных органов и организаций по охране общественного порядка в нашей стране, а также в некоторых зарубежных государствах, позволяет сделать вывод о необходимости предоставления социальных гарантий таким лицам. К органам, непосредственно осуществляющих охрану общественного порядка, можно отнести , прежде всего, органы милиции, в частности подразделения патрульно-постовой службы милиции, участковых уполномоченных милиции. Среди организаций, содействующих в выполнении компетентными органами функций по охране общественного порядка, можно выделить различные общественные организации, участвующие в правоохранительной деятельности.

Нормы Конституции РФ направлены на повышение уровня социальной защищенности своих граждан. Так, ч. 1 ст. 7 Конституции РФ закрепляет, что «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Конституционными нормами «каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности» и в иных случаях, установленных законом ( ч. 1 ст. 39 Конституции РФ) и «каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь» (ч. 1 ст. 41 Конституции РФ).

Кроме того, в Российской Федерации могут устанавливаться «иные гарантии социальной защиты» (ч. 2 ст. 7 Конституции РФ) и поощряется добровольное социальное страхование и создание дополнительных форм социального обеспечения (ч. 3 ст. 39 Конституции РФ). Конституция РФ  предусматривает такие положения, согласно которым права потерпевших от преступлений охраняются законом, и государство обеспечивает компенсацию причиненного ущерба (ст. 52 Конституции РФ).  Вышеперечисленные конституционные нормы являются основой для правового регулирования социальных гарантий лиц, участвующих в охране общественного порядка. Так, Законом РФ  от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции»  предоставлено право для сотрудников милиции и членов их семей на охрану здоровья и медицинскую помощь, государственное страхование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья сотрудника милиции, обеспечение сотрудников милиции жилой площадью, телефоном и предоставление детям сотрудников милиции мест в детских дошкольных учреждениях и др. (см. статьи 28.1, 29—31 Закона РФ «О милиции»).

Меры государственного личного страхования обеспечивают возмещение ущерба, причиненного их здоровью и жизни путем выплаты единовременных пособий в связи с выполнением ими служебной деятельности. Размер такого пособия в случае гибели сотрудника милиции равен сумме его 10-летнего денежного содержания, а в случае получения сотрудником милиции (при осуществлении им служебной деятельности) телесных повреждений, исключающих возможность дальнейшего прохождения службы — единовременное пособие в размере 5-летнего денежного содержания. В силу своей важности, аналогичные нормы содержатся и в рассматриваемом Государственной Думой ФС РФ проекте федерального закона «О полиции», уточняющие размер единовременных пособий: в случае гибели сотрудника полиции (при осуществлении им служебной деятельности) в размере, равном 120-кратному размеру окладу денежного содержания сотрудника полиции, в случае получения увечья или иного повреждения здоровья либо вследствие заболевания (при осуществлении им служебной деятельности), исключивших возможность дальнейшего прохождения службы в полиции в размере, равном 60-кратному размеру окладу денежного содержания, установленного на день выплаты пособия[1] .

Одна из мер социальной защиты — охрана здоровья является широким понятием и представляет собой совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-эпидемиологического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья, поддержание его активной долголетней жизни, предоставления ему медицинской помощи в случае утраты здоровья[2]. Общие принципы охраны здоровья граждан закреплены в общепризнанных принципах и нормах международного права, Конституции РФ, Основах законодательства об охране здоровья граждан и других законодательных актах. Гарантии социальной защиты для сотрудников милиции предусматривают право предоставления им бесплатной медицинской помощи, в том числе на изготовление и ремонт зубных протезов, бесплатное обеспечение их лекарствами, медицинским имуществом по рецептам врачей в медицинских учреждениях системы Министерства внутренних дел РФ  или в иных медицинских учреждениях государственных или муниципальных систем здравоохранения (ст. 28.1 Закона РФ  «О милиции») Правила оказания медицинской помощи таким лицам утверждены Постановлением Правительства РФ  «О порядке оказания медицинской помощи, санаторно-курортного обеспечения и осуществления отдельных выплат некоторым категориям военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и членам их семей»[3].

Вместе с тем, в Российской Федерации для каждого предусматривается гарантированный объем бесплатной медицинской помощи в соответствии с программами обязательного медицинского страхования. Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи предоставляются бесплатно следующие виды медицинской помощи: первичная медико-санитарная помощь, неотложная медицинская помощь, скорая медицинская помощь, специализированная медицинская помощь [4]. Медицинская помощь для сотрудников милиции предусматривает меры профилактической, диагностической, лечебной, реабилитационной и иные виды помощи.

Другие социальные гарантии для сотрудников милиции: обеспечение их жилой площадью, телефоном,  предоставление детям сотрудников милиции мест в детских дошкольных учреждениях и т. д. призваны сохранить достойный уровень жизни для таких лиц и членов их семей. Данные меры предусмотрены как действующим законодательством (статьи 30, 31 Закона РФ  «О милиции»), так и проектом федерального закона «О полиции»[5].

Вместе с тем действующие нормы федерального законодательства, в частности Федеральный закон РФ «Об общественных объединениях», не содержат норм, регулирующих меры социальной защиты членов общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка. Это связано с тем, что предметом регулирования данного федерального закона являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений  и такие правовые нормы не предусматривают специфических особенностей для деятельности общественных объединений в данной сфере. Этот недостаток восполняется правовыми актами субъектов Российской Федерации, регулирующими данные правоотношения. В связи с этим, необходимо выявить, содержатся ли в законодательных актах субъектов Российской Федерации нормы, позволяющие утверждать о достаточном правовом регулировании правовых гарантий членов общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка.

В ст. 8 Закона города Москвы «Об участии жителей Москвы в охране общественного порядка» закрепляется, что «жителям Москвы, участвующим в охране общественного порядка, законодательством города Москвы могут устанавливаться дополнительные гарантии социальной защиты», и «активно участвующим в охране общественного порядка, органы власти города Москвы, районные Управы, органы внутренних дел в пределах своих полномочий могут применять различные формы морального и материального стимулирования».  За особые заслуги жители могут быть представлены к государственным наградам. Одной из форм участия жителей Москвы в охране общественного порядка является деятельность в составе народных дружин, которая осуществляется на основании Закона города Москвы «О Московской городской народной дружине». Данный закон устанавливает, что гарантии социальной защиты дружинников устанавливаются Правительством Москвы[6]. Необходимость предоставления гарантий социальной защиты является одним из условий осуществления такой деятельности. Формулировка, что жителям Москвы могут «устанавливаться дополнительные гарантии социальной защиты», а также «меры морального и материального стимулирования»[7] носит общий характер.

Анализ гарантий социальной защиты для дружинников показывает, что они сформулированы наиболее обобщенно, формулировка «в соответствии с законодательством Российской Федерации», «устанавливаются Правительством Москвы» отсылает к неопределенному кругу других нормативно-правовых актов, не закрепляя четкий правовой механизм предоставлении гарантий социальной защиты народных дружинников.

Законом другого субъекта Российской Федерации — Законом г. Санкт-Петербурга «Об участии граждан в обеспечении правопорядка в Санкт-Петербурге» — закреплены меры государственной поддержки граждан, которые могут осуществляться в следующих формах:

—выделение субсидий и субвенций;

—информационно-методическое и организационное обеспечение их деятельности;

—правовое консультирование;

—финансирование программ, направленных на поддержку граждан и общественных объединений, участвующих в такой деятельности[8].

Условия и порядок осуществления государственной поддержки определяются администрацией этого субъекта Российской Федерации, что закрепляется ч. 2 ст. 11 указанного закона. Но, несмотря на наличие в данном законодательном акте различных мер поддержки, в нем не регламентировано в каких именно случаях такие меры должны предоставляться и в каком объеме.

Одним из решений данного вопроса могли бы стать нормы о «страховании жизни и здоровья дружинника за счёт средств региональных, местных бюджетных, специальных внебюджетных фондов»[9]. Такие нормы предусмотрены законодательными актами Алтайского края, где гарантии социальной защиты сформулированы более конкретно, четко и развернуто. Так, органы местного самоуправления края при утверждении местных бюджетов, а также коммерческие и некоммерческие организации по решению собственника имущества либо иных органов, уполномоченных учредительными документами организаций, могут предусматривать расходы на:

—возмещение ущерба, причиненного имуществу дружинника или его близких в связи с выполняемыми им обязанностями по охране общественного порядка;

—выплату семье погибшего дружинника единовременного пособия с последующим взысканием этой суммы с виновных лиц;

—обязательное личное страхование жизни и здоровья дружинника в связи с выполнением им обязанностей по охране общественного порядка;

—компенсацию организациям пассажирского и городского электрического транспорта затрат по предоставлению льгот дружинникам в виде бесплатного проезда в связи с выполнением обязанностей по охране общественного порядка;

—предоставление иных социальных гарантий[10].

Кроме того, также в ст. 18 закона Алтайского края «Об участии населения в охране общественного порядка на территории Алтайского края» предусмотрены меры морального и материального стимулирования дружинников, когда дружинники, активно участвующие в борьбе с правонарушениями, могут поощряться органами местного самоуправления, органами внутренних дел, коммерческими и некоммерческими организациями в пределах их компетенции. Такое поощрение может осуществляться путем:

—объявления благодарности;

—выдачи денежной премии;

—награждения ценным подарком;

—обеспечения бесплатным топливом (дрова, каменный уголь и другие виды топлива);

—предоставления дополнительно оплачиваемого отпуска сроком до пяти дней, при условии наличия данной нормы в коллективном договоре;

—предоставления путевки на льготных условиях в санаторий или дом отдыха;

—предоставления им иных льгот и преимуществ.

За особые заслуги в выполнении своего общественного долга и проявленные при этом мужество и героизм граждане могут представляться к награждению наградами Российской Федерации[11]. Не менее целесообразным положением, закрепленным указанным законом края, является такое, согласно которому определены источники финансирования обеспечения таких социальных гарантий. Так, согласно этим нормам, финансирование может осуществляться за счет местных бюджетов, специальных фондов, добровольных пожертвований физических и юридических лиц[12]. 

Советский период деятельности общественных организаций в правоохранительной сфере показал, что предусматривавшиеся ранее меры социальной защиты были более существенными.  Например, выплаты в случае временной нетрудоспособности в связи с выполнением обязанностей по охране общественного порядка в размере 100 процентов заработка; в случае длительной потери трудоспособности в связи с выполнением этих обязанностей пенсия в повышенном размере; в случае смерти такого лица членам семьи дружинника назначалась пенсия по случаю потери кормильца в повышенном размере, возмещение причиненного ущерба вреда жизни и здоровью дружинника, а также уголовная ответственность за посягательство на жизнь и здоровье дружинников; ответственность за сопротивление представителю общественности, выполняющему обязанности по охране общественного порядка[13]. Предусматривались также меры поощрения: выдача подарка или денежной премии, награждение нагрудным знаком «Отличный дружинник», предоставление дополнительного оплачиваемого отпуска сроком до 3 дней, предоставления преимущественного права на получение жилой площади, предоставление льготной путевки в санаторий или дом отдыха[14], право бесплатного проезда на городском пассажирском транспорте (за исключением такси)[15].

Недостаточный учет опыта законодательного регулирования деятельности данных организаций, в частности, в вопросах обеспечения надлежащей социальной защищенности участвующих в таких организациях лиц, не способствует эффективной деятельности данных организаций. 

Помимо советского опыта правового регулирования социальной защищенности лиц, участвующих в охране общественного порядка, можно выделить меры, эффективно реализующиеся в отношении сотрудников правоохранительных органов, осуществляющих охрану общественного порядка и членов общественных организаций в данной сфере в зарубежных странах (например, денежные компенсации в случае получения травмы в период выполнения своих функций по охране общественного порядка членам добровольных полицейских организаций, а в случае  полной потери трудоспособности — пенсионное содержание[16]). В данный период недостаточно учитывается опыт правового регулирования социальных гарантий зарубежных государств1. Кроме того, по утверждению Б.С. Ибраевой, «социальным функциям уделяется недостаточное внимание, принимаются нередко решения, не соответствующие природе социального государства», и что в настоящее время «отсутствуют развитые конституционно-правовые механизмы социальной защиты тех категорий граждан, которые действительно нуждаются в такой поддержке»[17].

В юридической литературе также отсутствуют единые подходы к проблеме социальной защищенности лиц, участвующих в охране общественного порядка, что подтверждается многими авторами[18].

Безусловно, указанные правовые акты нуждаются в совершенствовании с учетом зарубежного и советского опыта в данной сфере; необходима также разработка  единой концепции правового регулирования социальной защищенности сотрудников компетентных органов, осуществляющих охрану общественного порядка, включающие, в частности, нормы, предусматривающие страхование жизни и здоровья членов общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка, а также нормы о выплате им единовременного материального содержания в случае наступления таких событий; нормы морального и материального стимулирования (например, право бесплатного проезда на общественном городском транспорте). 

На основе результатов анализа законодательства субъектов Российской Федерации о деятельности общественных объединений в правоохранительной сфере можно сделать вывод об отсутствии единых подходов в правовом регулировании социальных гарантий членов данных объединений. В связи с этим появляется необходимость в координации такой деятельности и регулировании социальных гарантий на федеральном уровне, принятии на федеральном уровне норм, регулирующих гарантии социальной защиты для членов общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка.

Библиография

1 См.: Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации www.duma.gov.ru

2 См.: Головистикова А.Н., Грудцына Л.Ю. Толковый словарь юридических терминов / Сост.: А.Н. Головистикова, Л.Ю. Грудцына. — М.: Эксмо, 2007. С. 244.

3 См.: Постановлением Правительства РФ  от 31.12.2004  № 911 «О порядке оказания медицинской помощи, санаторно-курортного обеспечения и осуществления отдельных выплат некоторым категориям военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и членам их семей»

4 См.: Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к  Закону РФ  «О милиции».  6-е изд., перераб. и доп. — М.: Проспект, 2009. С. 399-400.

5  См.: Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: www.duma.gov.ru

6 См.:  ст. 13 Закона города Москвы «О Московской городской народной дружине» от 26.06.2002 г. № 36.

7 См.: Шкуркин С.И.  Административно-правовой статус общественных объединений правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2003. С. 112, 123.

8 См.: статья 11 Закона Санкт-Петербурга от 08.11.2001   № 760-95 «Об участии граждан в обеспечении правопорядка в Санкт-Петербурге».

9 Белорусов В.Б.  Административно-правовой статус негосударственных субъектов правоохранительной деятельности в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук.— М., 2005. С. 248.

10  См.:  статья 17 Закона Алтайского края  от 06.03.2000  № 12-ЗС «Об участии населения в охране общественного порядка на территории Алтайского края».

11 См.: статья 18 Закона Алтайского края «Об участии населения в охране общественного порядка на территории Алтайского края».

12  Там же.

13  См.: Подпункты «а», «б», «в», «ж» п. 21 Постановления Совета Министров РСФСР от 19.07.1974  №42 «О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин РСФСР по охране общественного порядка»;  статьи 102, 103 Уголовного кодекса РСФСР 1960 года; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15.02.1962 «Об усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и народных дружинников».

14 Пункт 30 Постановления Совета Министров РСФСР от 19.07.1974 №423 «О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин РСФСР по охране общественного порядка».

15  Подпункты «а», «б», «в», «ж» п. 21 Постановления Совета Министров РСФСР от 19.07.1974 №423 «О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин РСФСР по охране общественного порядка».

16 См.: Васильев Д.В.  Концепции организации деятельности полиции и возможности их использования в отечественной практике (по материалам США и некоторых стран Западной Европы): Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2005. С. 140.

17  См.: Быков А.В. Теоретические и прикладные проблемы функционирования национальных полицейских систем: Дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2008. С. 18-19.

18  См.: Ибраева Б.С. Конституционно-правовые основы организации и функционирования системы управления социальной защитой населения в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2008. С. 3, 4.

19 См., например: Козловский А.Б. Участие общественности в борьбе с правонарушениями: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1998; Кваша Л.Ф. Негосударственные субъекты правоохранительной деятельности в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1996; Шкуркин С.И.  Административно-правовой статус общественных объединений правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2003; Белорусов В.Б.  Административно-правовой статус негосударственных субъектов правоохранительной деятельности в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2005.