Правовой мониторинг в области охраны здоровья

УДК 342.951

Страницы в журнале: 37-40 

З.И. МИРЗЕМЕТОВА,

соискатель кафедры конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета kafedratrud@yandex.ru

Рассматривается проблема правового мониторинга в области охраны здоровья. Отмечается наличие ряда правовых пробелов в сфере охраны здоровья граждан, которые в дальнейшем могут негативно сказаться на правоприменительной деятельности. Делаются выводы о необходимости создания единой системы правового мониторинга в области охраны здоровья в Российской Федерации.

Ключевые слова: мониторинг, законодательство, государство, правовой, единство, пространство.

Legal observation in the sphere of healf care

Mirzemetova Z.

The problem of legal monitoring in the field of health protection is considered. Presence of some legal blanks in sphere of health protection of citizens which can affect further negatively on the law enforcement activity is marked. Conclusions about necessity of creation of uniform system of legal monitoring in the sphere of healf care for the Russian Federation become.

Keywords: observation, legislation, state, legal, unity, space.

Одним из развивающихся перспективных инструментов государственной политики, которые следует применять для решения множества задач, стоящих перед государством, признан правовой мониторинг[1]. Его особенностями являются анализ и прогноз собственного качества законодательства и подлинный анализ общественных отношений и реальной жизни людей.

Единство правовой системы государственной власти в Российской Федерации обеспечивается тем, что Конституция РФ и федеральные законы как акты государственной власти обязательны к исполнению на всей территории России. Таким образом, законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в субъектах Российской Федерации, не должны противоречить федеральным законам.

Охрана здоровья — задача нашего века, проблема, ставшая общесоциальной, так как от состояния здоровья человека зависит не только качество его жизни, но и благополучие всего общества. Для того чтобы улучшить положение и решить основные задачи в области охраны здоровья, как представляется, понадобятся целенаправленные и продуманные действия.

На сегодняшний день правовой мониторинг в области охраны здоровья является важнейшей частью работы Минздравсоцразвития России, которая приобретает особое значение в связи:

— с необходимостью достижения единства правового пространства Российской Федерации;

— с выявлением противоречий между нормативными правовыми актами федерального и регионального законодательства, а также с разработкой предложений по приведению их в соответствие Конституции РФ;

— с увеличением количества принимаемых законов, не согласованных друг с другом и не скоординированных с нормами международного права; с невысоким качеством подготовки нормативных правовых актов; с выявлением противоречий и дублированием федерального законодательства и положений о территориальном фонде обязательного медицинского страхования;

— с необходимостью получения информации, как для анализа этой системы законодательства, так и для совершенствования и систематизации всего правотворческого процесса.

Во многих субъектах Российской Федерации правовой мониторинг стал неотъемлемой частью государственного управления, механизмом, обеспечивающим как действия органов исполнительной власти на основе и во исполнение закона, так и своевременную корректировку регионального законодательства. При этом практика институализации правового мониторинга в субъектах Российской Федерации различна[2]. Следует отметить, что невысокое качество правотворчества в стране не только дестабилизирует экономическую и политическую обстановку, но и актуализирует проблему мониторинга нормативных правовых актов как на стадии разработки и принятия, так и после вступления их в силу[3]. При проведении правового мониторинга необходимо использовать основные методы оценок: анализ, сравнение, эксперимент и апробацию полученных результатов. По мнению Ю.А. Тихомирова, мониторинг необходим как способ оценки задач и средство анализа государственных органов. Это — динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования, проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права[4].

Несмотря на то что на сегодняшний день многие теоретические положения, связанные с правовым мониторингом в области охраны здоровья, остаются спорными, отмечается наличие правовых пробелов в данной области, а в ряде случаев и явных нормативных противоречий и коллизий, которые в дальнейшем крайне негативно сказываются на процессе их реализации, т. е. на правоприменительной деятельности. В данной статье попытаемся восполнить эти пробелы.

Надо сказать, что в современной юридической науке правовой мониторинг сводится в

основном к мониторингу законодательства и правоприменительной практики[5]. Поэтому наличие правовых пробелов в области охраны здоровья главным образом связано с отсутствием системы обратной связи между результатом правотворческой деятельности — нормативными правовыми актами — и принимаемыми на их основе решениями.

Презентуя новый закон, законодатель говорит о внутреннем и внешнем отличии от других нормативных правовых актов разного уровня, забывая, что акцент необходимо делать на качественном соответствии нового документа базовым гарантиям прав и свобод человека[6]. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Закон № 323-ФЗ)[7].

По мнению экспертов, Закон № 323-ФЗ имеет существенные недоработки, а ряд его положений может привести к серьезным последствиям, опасным для российского общества, особенно для института семьи в России[8]. Продолжаются дискуссии о несоответствии некоторых норм Закона № 323-ФЗ положениям Конституции РФ, и предлагается внести ряд поправок. Все это говорит о качестве конкретных норм Закона № 323-ФЗ.

Также следует отметить, что при реализации приоритетного национального проекта «Здоровье», проводимого Правительством РФ, повсеместно фиксируются факты принятия руководителями медицинских учреждений правовых актов, утверждающих тарифы на оказание платных медицинских услуг; неисполнения норм закона в сфере использования родовых сертификатов и средств, выделенных на услуги по оказанию медицинской помощи женщинам в период беременности и наблюдению за ребенком в течение первого года жизни. Все это является грубым нарушением закона.

В некоторых субъектах Российской Федерации проводится мониторинг отдельных законов сферы здравоохранения (например, постановление Мособлдумы от 13.01.2011 № 8/141-П «Об итогах мониторинга практики применения Закона Московской области № 240/2005-ОЗ “О здравоохранении в Московской области” и Закона Московской области № 27/2006-ОЗ “О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Московской области государственными полномочиями Московской области по обеспечению полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет”».

Следует отметить, что проводимые территориальными органами Минюста России мониторинги нормативных правовых актов охватывают наиболее значимые сферы правового регулирования, в том числе законодательство в области здравоохранения и охраны здоровья материнства и детства.

Предпринимаются также другие меры по организации мониторинга нарушений законодательства в области охраны здоровья. Так, Методическими рекомендациями «О формировании и деятельности общественных советов при управлениях Росздравнадзора по субъектам Российской Федерации» (письмо Росздравнадзора от 12.02.2008 № 01И-47/08) предусматривается, что общественные советы при управлении Росздравнадзора по субъекту Российской Федерации совместно с этим управлением должны проводить конкурсы по размещению заказов на мониторинг и анкетирование в области нарушений законодательства при реализации прав граждан на охрану здоровья и при защите прав пациентов. Таким образом, многие элементы правового мониторинга активно внедряются в практику деятельности органов государственной власти в сфере здравоохранения[9].

 Как правомерно отмечает А.Ю. Гулягин, «необходимо признать, что добиться безусловного единства правового пространства не удалось в настоящее время ни одному государству, однако более или менее стабильное государство должно обладать такими механизмами его обеспечения, при которых возникающие правовые противоречия должны разрешаться внутри самой обеспечивающей системы»[10]. Н.И. Матузов по этому поводу сказал: «...абсолютно совершенного, идеального законодательства нигде в мире нет. Право каждой страны неизбежно содержит в себе определенные коллизии, пробелы, противоречия»[11].

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что для устранения неудовлетворительного качества законотворческой деятельности в области охраны здоровья понадобится ответственная и действенная политика, которая будет возможна лишь при формировании Минздравсоцразвития России единой системы правового мониторинга законодательства в области охраны здоровья. Таким образом, для создания эффективно действующей нормативно-правовой базы сферы здравоохранения необходимо:

— во-первых, развивать систему постоянной и периодически проводимой инвентаризации (актуализации) существующей нормативно-правовой базы здравоохранения с выделением нормативных правовых документов, утративших силу, требующих внесения изменений и дополнений. В силу того что правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, необходимо устранение несоответствия или противоречия нормативных актов, их отдельных норм друг другу, дублирования нормативных положений; устранение неточных, т. е. двусмысленных, понятий, что в целом способствует упорядоченности нормотворческого процесса;

— во-вторых, обеспечивать системное использование показателей тематического и правового мониторинга, позволяющих совмещать соответствующие правовые нормы. Эти нормы служат легальной основой решения задач и применения санкций в случае их неисполнения;

— в-третьих, обязать информировать общественность о результатах правового мониторинга законодательства о здравоохранении и тенденциях его развития путем опубликования информации в СМИ, а также посредством размещения соответствующей информации на официальных сайтах в Интернете (в том числе с целью публичного обсуждения возможных мер реагирования);

— в-четвертых, направлять полученные результаты и выработанные предложения органам (должностным лицам), полномочным принять требуемые меры реагирования (в том числе по разработке проектов нормативных правовых актов).

Следует согласиться с мнением Н.В. Путило, что «только серьезная систематизация законодательства об охране здоровья граждан способна решить задачу существенной модернизации системы здравоохранения, а также придать этой отрасли более сплоченный характер, единообразие регулирования, обезопасить от постоянных “притязаний” на тот или иной фрагмент предмета правового регулирования со стороны норм и институтов смежных отраслей, прежде всего финансового, гражданского, административного законодательства»[12].

Думается, что рассмотрение указанных проблем и способов их разрешения будет способствовать деятельности по приведению законодательства в области охраны здоровья Российской Федерации в соответствие с общественными потребностями, повышению качества нормативных правовых актов и правоприменения.

Библиография

1 См.: Горохов Д.Б. Правовой мониторинг как приоритетное направление науки и государственной политики // Адвокат. 2008. № 11. С. 16.

2 См.: Чеснокова М.Д. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: опыт субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2010. № 8.

3 Там же.

4 См.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. — М., 2007. С. 385.

5 См.: Невеселов А.А. Правовой мониторинг и государственная политика: теоретико-правовые основы взаимодействия: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Ростов н/Д, 2009. С. 23.

6 См.: Анализ нормативно-правового обеспечения современной системы здравоохранения // Медицинское право. 2011. № 1.

7 Российская газета. URL: http://www.rg.ru/2011/11/23/zdorovie-dok.html

8 См.: Положения закона в этой редакции являются источником угрозы для национальной безопасности России. URL: http://www.narodsobor.ru/events/law/5867-lpolozheniya-zakona-v-etoj-redakczii-yavlyayutsya-istochnikom-ugrozy-dlya-naczionalnoj-bezopasnosti-rossiir

9 См.: Чеснокова М.Д. Правовой мониторинг в социальной сфере // Российское право. 2009. № 4.

10 Гулягин А.Ю. Актуальные вопросы о компетенции органов юстиции: моногр. — М., 2009.

11 Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. — Саратов, 2003. С. 208.

12 Путило Н.В. Законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан // Российское право. 2010. № 10. С. 6.