Правовой режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации как уникальный многоотраслевой институт

А.В. СЕРГЕЕВ,
подполковник юстиции, адъюнкт Московского пограничного института ФСБ России
 
Жизнь современного россиянина проходит в обстановке достаточно динамичных изменений во внутренней и внешней политике государства. На памяти одного поколения этапы развития демократии и социальных гарантий: от закрытой во всех смыслах этого слова страны советского периода до страны, где нормой стал процесс взаимовыгодных отношений с ближними и отдаленными государствами, международными организациями, иностранными гражданами. Большое влияние на создание обстановки открытости и сотрудничества оказывает организованный соответствующим образом режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации (далее — режим въезда-выезда). 
 
С древнейших времен правители государств стремились контролировать процесс пересечения границ, поскольку безопасность и спокойствие внутреннего уклада жизни страны всегда во многом зависит от того, кто и с чем въезжает и выезжает через границу.
Постепенно в каждом суверенном государстве сложился определенный порядок пересечения государственной границы, который, как правило, закреплялся нормативно, путем принятия внутренних законодательных актов и подписания международных договоров с сопредельными странами. По нашему мнению, во многом благодаря четко и однозначно обозначенным границам, строгому порядку въезда и выезда государства и народы смогли в полной мере осознать свою независимость и суверенитет.
Представляется интересным проанализировать правовой режим въезда-выезда с точки зрения его уникального политико-правового содержания, юридических средств и правовых отраслей, его устанавливающих, а также значение данного режима для различных субъектов права.
Появление категории «правовой режим» в науке, на наш взгляд, было обусловлено назревшей необходимостью более глубокого исследования и познания специфики его юридического воздействия на общественные отношения.
Так, С.С. Алексеев отмечал, что понятие «режим» несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности[1].
Правовой режим представляет собой сложное многогранное правовое явление, специфический комплекс приемов и средств правового регулирования. Он закреплен нормативно и тесно связан с соответствующей группой общественных отношений — предметом правового регулирования.
С этим понятием тесно связано и понятие отрасли права, поскольку именно по критерию предмета регулирования — группе однородных общественных отношений принято выделять правовые отрасли. В каждой из отраслей можно выделить достаточно большое количество правовых режимов. Например, в гражданском праве это режим собственности на имущество, в земельном праве — режим земель общего пользования, в финансовом праве — режим бюджетных отношений.
Многие авторы обращали внимание также на практическую сторону правового режима, на то, что в нем действует особый юридический порядок, характерный для каждой отрасли права. Так, «правовой режим отрасли права представляет собой совокупность юридических средств регулирования — отраслевой юридический инструментарий, — опосредованных отраслевым методом правового воздействия и базирующихся на принципах, специфичных для данной отрасли»[2].
Что касается отраслевой принадлежности, в российской правовой науке сложилось мнение, что правовой режим въезда-выезда в Российской Федерации относится исключительно к отрасли административного права и к категории административно-правовых режимов[3].
Действительно, в данном режиме проявляются такие черты административно-правовых отношений, как, например, сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком и императивным методом юридического воздействия, которое выражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически не равные позиции, т. е. методом правового воздействия является управление, основанное на юридическом неравенстве сторон[4].
Другие критерии отнесения режима въезда-выезда к административно-правовым — это его направленность на обеспечение безопасности и охраны общественного порядка на данном участке государственного управления, а также то, что поддерживается он в основном органами исполнительной власти.
Несомненно, режим въезда-выезда при условии его поддержания на высоком организационном уровне является эффективным инструментом обеспечения государственной безопасности. Вклад данного режима в обеспечение безопасности — это, кроме всего прочего, и противодействие незаконным действиям по проникновению в нашу страну нежелательных физических лиц и опасных предметов и материалов, а также выезду лиц и вывозу материалов, перемещение которых за рубеж может нанести ущерб безопасности государства.
Однако, по нашему мнению, отнесение данного правового режима исключительно к административно-правовым и определение его только как инструмента государственного управления в сфере безопасности существенно обедняет и ограничивает как возможности его научного анализа, так и сферу практического применения.
Если основываться на постулате о том, что важнейшими характеристиками любого правового режима одновременно являются совокупность правил и перечень специфических инструментов для их реализации, то эти составляющие можно выявить в режиме въезда-выезда.
Значительное место среди установлений, на которых основан режим въезда-выезда, действительно занимают административно-правовые нормы. Это, например, порядок оформления документов, необходимых для пересечения государственной границы, правила режима в пункте пропуска через границу. Они требуют соблюдения в императивном порядке, характерном для административного права. При этом и система контроля, и порядок ответственности за нарушения в данной сфере также административно-правовые.
Однако известно, что в процессе регулирования многих общественных отношений нормы нескольких отраслей взаимодействуют и, «переплетаясь», дополняют и усиливают одна другую.
На втором месте по объему влияния на режим въезда-выезда, по нашему мнению, находится отрасль международного права. Действительно, при подготовке к пересечению государственной границы и непосредственно в процессе ее пересечения физические и юридические лица становятся субъектами международного права. Их статус с точки зрения составляющих его прав, обязанностей и ответственности устанавливается в результате заключения международных договоров, как двусторонних[5], так и многосторонних[6]. Правила, в соответствии с которыми лица пересекают границу, создаются государствами (и частично другими субъектами международного права) путем согласования их волеизъявлений. В процессе установления и реализации правового режима въезда-выезда в полной мере должны соблюдаться важнейшие принципы международного права, содержащиеся в Декларации, принятой в 1970 году Генеральной Ассамблеей ООН.
Кроме международно-публичных правил в ситуациях, связанных с пересечением государственной границы, важное значение имеют нормы, которые могут быть отнесены к отрасли международного частного права. У физических лиц всегда есть индивидуальный набор личных прав, свобод, обязанностей, так же как и в случаях, когда въезд (выезд) осуществляется ими в интересах юридических лиц.
Еще одним значимым аспектом, по нашему мнению, является присутствие среди установлений режима въезда-выезда норм военного права.
Это объясняется тем, что установление и обеспечение данного правового режима относится к полномочиям пограничных органов ФСБ России — государственной военной организации. Правовое положение должностных лиц — командиров подразделений в пунктах пропуска и личного состава наряда, контролирующего процесс въезда-выезда; порядок взаимоотношений между ними, статус военнослужащих, если они пересекают границу в составе воинских подразделений или индивидуально, определены именно военно-правовой отраслью.
Законные въезд и выезд невозможны без соблюдения норм такой самостоятельной отрасли российской правовой системы, как таможенное право. Именно нормы таможенного законодательства являются составной частью режима въезда-выезда, так как определяют порядок пересечения таможенной границы с имуществом и (или) на транспортном средстве. Если не выполнить эти правила, то гражданин или представитель юридического лица не будет допущен на территорию или выпущен из страны, при этом по отношению к нему будет действовать административная или уголовная санкция.
В сфере организации режима въезда-выезда имеет большое значение порядок урегулирования вопросов, связанных с деятельностью нескольких государственных контрольно-надзорных органов, обеспечивающих законный пропуск лиц через государственную границу. Кроме вышеуказанных пограничных и таможенных подразделений, в данной сфере действуют и осуществляют свои проверочные мероприятия органы санитарного, ветеринарного, фитосанитарного, экологического, транспортного и миграционного контроля.
Пытаясь определить отрасли права, регулирующие деятельность столь разных органов, можно вспомнить относительно новые (экологическое, миграционное право), однако традиционная практика предлагает свести их к административно-правовой сфере, исходя из принципа принадлежности соответствующих ведомств к исполнительной ветви власти.
При решении вопросов пересечения государственной границы несовершеннолетними гражданами и иностранцами, а также при совершении ими правонарушений возникает необходимость применения норм семейного права.
Организация режима въезда-выезда предполагает проведение режимных мероприятий несколькими должностными лицами, а для этого требуются служебные помещения, территории, т. е. необходимо применить правовые нормы гражданского права. Именно значительные недоработки в сфере имущественных отношений обусловили ситуацию, когда помещения и территории многих пунктов пропуска через государственную границу оказались в частной собственности. Данное ненормальное положение дел было подвергнуто критике со стороны Президента РФ В.В. Путина. Ситуацию разрешил Указ Президента РФ от 11.10.2007 № 1359 «О Федеральном агентстве по обустройству государственной границы Российской Федерации». Другие решения
способствовали улучшению взаимодействия, уменьшению количества государственных контрольных органов на пограничных пунктах пропуска.
Так или иначе, усилия государственных органов направлены на улучшение организации режима въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации. Большую помощь в этой деятельности могут оказать как практикующие юристы, так и ученые-правоведы, профессиональный и научный интерес которых лежит в разных отраслях российского права.
Полагаем, только в процессе настоящего взаимодействия и взаимопонимания такой важный для суверенного государства и по-настоящему многоотраслевой правовой режим будет эффективным инструментом внутренней и внешней политики государства.
 
Библиография
1 См.: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. — М., 1989. С. 185.
2 Бахрах Д.Н. Административное право. — М., 1996. С. 203.
3 См., например: Ласточкин В.В. Административно-правовые режимы и охрана Государственной границы. — М., 1999; Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. — М., 2000; Саклаков П.Н. Административно-правовые режимы, используемые в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации. — М., 2000.
4 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 202.
5 См., например: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины от 16.01.1997 (с изм. от 30.10.2004) // Бюллетень международных договоров. 1999. № 2; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о пунктах пропуска на российско-китайской государственной границе (Пекин, 27.01.1994) // Бюллетень международных договоров. 1996. № 4. С. 8.
6 См., например: Конвенция Международной организации труда от 29.04.1958 № 108 о национальных удостоверениях личности моряков.