Правовой режим земель для обеспечения космической деятельности

УДК 349.4 

Страницы в журнале: 47-54

Ю.А. УМЕРЕНКО,

кандидат юридических наук, заместитель начальника отдела по реализации федеральных целевых программ, национальных и приоритетных проектов Управления земельного фонда Федерального агентства по управлению государственным имуществом Umerenko_Y_A@rosim.ru

Рассматривается вопрос о правовом режиме земель для обеспечения космической деятельности, в том числе пробелы в правовом регулировании режима данных земель, а также вопрос использования смежных земельных участков при осуществлении космической деятельности.

Ключевые слова: земли для обеспечения космической деятельности, правовой режим, категория земель, космическая инфраструктура.

The legal regime of land for space activity

Umerenko Ju.

This article is about legal regime of the ground areas for maintenance of space activity, including blanks in legal regulation a mode of the given ground areas, and also a question of use of the adjacent ground areas is considered at realization of space activity.

Keywords: the ground areas for maintenance of space activity, a legal regime, a category of the ground areas, a space infrastructure.

Российская Федерация является ведущей мировой державой в космической сфере, что обусловлено правопреемством СССР, добившегося значимых и показательных результатов в данной области.

Согласно распоряжению Правительства РФ от 28.12.2011 № 2424-р «О переводе земель лесного фонда в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения»[1] и распоряжению Федерального космического агентства от 28.12.2009 № АП-272 «О резервировании земель в Амурской области для государственных нужд в целях создания космодрома “Восточный”»[2] в ближайшее время на территории Амурской области планируется создание нового космодрома «Восточный», для размещения которого необходимы весьма значительные земельные участки (площадью более 103 546 га). В настоящее время проводится работа по созданию данного объекта, в том числе связанная с оформлением земельных правоотношений.

Одновременно осуществляется строительство и реконструкция существующих объектов космической инфраструктуры в силу того, что космическая отрасль является одной из приоритетных на современном этапе развития. Объекты, относящиеся к космической инфраструктуре, располагаются по всей территории Российской Федерации и необходимы для обеспечения функционирования данной отрасли.

Размещение объектов космической инфраструктуры осуществляется на земельных участках, правовому режиму которых в силу размещаемых на них объектов присущи свои особенности. В этой связи вопрос о правовом режиме земель для обеспечения космической деятельности приобретает актуальность и нуждается в самостоятельном рассмотрении.

Согласно п. «и» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится деятельность в космосе.

Осуществлению деятельности в космосе предшествует теоретическая и практическая работа на земле, предполагающая согласно ст. 18 Закона РФ от 20.08.1993 № 5663-1 «О космической деятельности»[3] (далее — Закон о космической деятельности) строительство космической инфраструктуры, включающей в себя: космодромы; стартовые комплексы и пусковые установки; командно-измерительные комплексы; центры и пункты управления полетами космических объектов; пункты приема, хранения и обработки информации; базы хранения космической техники; районы падения отделяющихся частей космических объектов; полигоны посадки космических объектов и взлетно-посадочные полосы; объекты экспериментальной базы для отработки космической техники; центры и оборудование для подготовки космонавтов; другие наземные сооружения и технику, используемые при осуществлении космической деятельности. Таким образом, перечень объектов космической инфраструктуры является открытым.

Согласно п. 3 ст. 18 Закона о космической деятельности выделение земельных участков и использование их под объекты космической инфраструктуры и прилегающие к ним зоны отчуждения осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Следовательно, регулирование земельных отношений, связанных с предоставлением земельных участков для размещения и эксплуатации объектов космической инфраструктуры, не является предметом регулирования Закона о космической деятельности.

Основным нормативным правовым актом, определяющим статус и правовой режим земель для обеспечения космической деятельности, является Земельный кодекс РФ (далее — ЗК РФ).

Согласно п. 1 ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, одной из которых являются земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

Пунктом 1 ст. 87 ЗК РФ установлено, что «землями промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землями для обеспечения космической деятельности, землями обороны, безопасности и землями иного специального назначения признаются земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее — земли промышленности и иного специального назначения)».

Одновременно в данной норме подчеркивается, что эти земли в соответствии со ст. 7 ЗК РФ составляют самостоятельную категорию земель Российской Федерации.

Терминологически такая формулировка нормы является неудачной, так как Российская Федерации наряду с иными публично-правовыми образованиями (субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями) является собственником земельных участков, и если воспринимать эту норму буквально, то можно сделать вывод о том, что данное положение применимо только в отношении земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации. Необходимо подчеркнуть, что в ст. 7 ЗК РФ говорится именно о делении земель на категории. По нашему мнению, абзац второй п. 1 ст. 87 ЗК РФ надлежало бы изложить в следующей редакции: «Земли промышленности и иного специального назначения в соответствии со статьей 7 настоящего Кодекса составляют самостоятельную категорию земель в Российской Федерации».

Пункт 2 ст. 87 ЗК РФ определяет, что земли промышленности и иного специального назначения в зависимости от характера специальных задач, для решения которых они используются или предназначены, подразделяются на:

1) земли промышленности;

2) земли энергетики;

3) земли транспорта;

4) земли связи, радиовещания, телевидения, информатики;

5) земли для обеспечения космической деятельности;

6) земли обороны и безопасности;

7) земли иного специального назначения.

Землям промышленности и иного специального назначения присущи такие признаки, как:

— расположение за чертой населенных пунктов;

— использование или предназначение для обеспечения деятельности определенного рода организаций или эксплуатации определенного рода объектов.

Особенности правового режима этих земель устанавливаются статьями 88—93 ЗК РФ и учитываются при проведении зонирования территорий.

Таким образом, в основу дифференциации земель промышленности и иного специального назначения положен такой критерий, как характер специальных задач, для решения которых используются или предназначены конкретные земельные участки.

Эти земли имеют разное по своему характеру целевое назначение. Однако общим признаком, который позволяет объединить их в рамках одной категории, является то, что они используются или предназначены для специальных целей и для размещения и эксплуатации хозяйственных и иных объектов недвижимости. Земли промышленности и иного специального назначения используются главным образом для несельскохозяйственных целей, т. е. как пространственный территориальный базис. Другим критерием, с помощью которого определяются данные земли, является их нахождение за пределами границы населенных пунктов[4].

Данное деление условно можно назвать подкатегориями земель промышленности и иного специального назначения, которые в совокупности и образуют данную категорию. При этом ЗК РФ закрепляет наличие определенных особенностей правового режима применительно к каждой подкатегории, в том числе применительно к землям для обеспечения космической деятельности.

Особые цели использования земель промышленности и иного специального назначения предполагают необходимость существования норм, непосредственно касающихся обеспечения безопасности населения и окружающей среды.

В соответствии с п. 3 ст. 87 ЗК РФ в состав земель промышленности и иного специального назначения в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо радиационно опасных и ядерно-опасных объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и иных объектов могут включаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель.

Земельные участки, которые включены в состав таких зон, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установленных зон.

Таким образом, использование земель промышленности и иного специального назначения в силу специфики осуществляемой на них деятельности может в определенных случаях ограничивать права третьих лиц, являющихся правообладателями смежных земельных участков.

О.И. Крассов по этому поводу отметил, что отличительной чертой правового регулирования использования данной категории земель является то, что правовой режим этих земель, а также смежных с ними земельных участков, включенных в состав зон с особыми условиями использования земель, подчинен режиму эксплуатации хозяйственных и иных объектов[5]. Правомерность данного утверждения не вызывает сомнений.

Согласно п. 4 ст. 87 ЗК РФ земли промышленности и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и

безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы РФ, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции РФ, являются федеральной собственностью. Исходя из этого, земельные участки, на которых расположены объекты, обеспечивающие космическую деятельность, могут находиться исключительно в федеральной собственности.

В соответствии с п. 5 ст. 87 ЗК РФ порядок использования отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения, а также установления зон с особыми условиями использования земель данной категории определяется:

1) Правительством РФ в отношении земель, находящихся в федеральной собственности;

2) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

3) органами местного самоуправления в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности.

Применительно к землям для обеспечения космической деятельности, в силу того что они находятся только в федеральной собственности, особенности порядка их использования определяются исключительно Правительством РФ.

Пункт 5 ст. 87 ЗК РФ предполагает возможность предоставления земель промышленности и иного специального назначения в соответствии со ст. 24 ЗК РФ в безвозмездное срочное пользование для сельскохозяйственного производства и иного использования.

Данную норму можно толковать по-разному: с одной стороны, она разрешает предоставлять земли промышленности и иного специального назначения в безвозмездное срочное пользование для сельскохозяйственного производства и иного использования во всех случаях в порядке и по основаниям, установленным ст. 24 ЗК РФ, с другой — она предполагает возможность предоставления земель, отнесенных к данной категории, для сельскохозяйственного производства и иного использования, если это предусмотрено нормативным правовым актом, устанавливающим особенности использования каждой подкатегории земель промышленности и земель иного специального назначения.

Представляется, что диспозитивность и возможность различного толкования данной нормы должна быть устранена законодателем, во-первых, для недопущения нарушения в процессе правоприменительной практики прав и законных интересов третьих лиц, во-вторых, для обеспечения сохранения жизни и здоровья населения.

В силу специфики осуществляемой деятельности на землях промышленности и иного специального назначения данную норму необходимо толковать как предполагающую возможность предоставления земель, отнесенных к данной категории для сельскохозяйственного производства и иного использования, в случае если это прямо предусмотрено соответствующим нормативным правовым актом.

Пунктом 1 ст. 92 ЗК РФ установлено, что землями для обеспечения космической деятельности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) объектов космической деятельности и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, к землям для обеспечения космической деятельности относятся земельные участки, на которых уже расположены объекты космической инфраструктуры либо на которых планируется размещение данной инфраструктуры.

ЗК РФ однозначно относит земельные участки, на которых расположены объекты космической инфраструктуры, к федеральной собственности. Таким образом, право собственности Российской Федерации на данные земельные участки возникает в силу прямого указания закона.

Как уже отмечалось, космическая деятельность относится к исключительному ведению Российской Федерации.

В этой связи остается неясным вопрос: каким образом и в каких случаях по основаниям, установленным законами субъектов Российской Федерации, будут возникать права на земельные участки, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) объектов космической деятельности? Представляется, что такое положение не соответствует иным нормам ЗК РФ и нуждается в уточнении и конкретизации.

Согласно п. 2 ст. 92 ЗК РФ в целях обеспечения космической деятельности могут предоставляться земельные участки для размещения наземных объектов космической инфраструктуры, включая космодромы, стартовые комплексы и пусковые установки, командно-измерительные комплексы, центры и пункты управления полетами космических объектов, пункты приема, хранения и переработки информации, базы хранения космической техники, районы падения отделяющихся частей ракет, полигоны приземления космических объектов и взлетно-посадочные полосы, объекты экспериментальной базы для отработки космической техники, центры и оборудование для подготовки космонавтов, другие наземные сооружения и технику, используемые при осуществлении космической деятельности.

Представляется несколько неудачной формулировка «могут предоставляться земельные участки для размещения наземных объектов космической инфраструктуры», так как она по своей природе является диспозитивной и предполагает усмотрение, т. е. такие земельные участки могут предоставляться, а могут и не предоставляться.

Вместе с тем, учитывая огромную важность космической отрасли в экономике и поддержании обороноспособности государства, земельные участки должны в обязательном порядке предоставляться для размещения и обеспечения деятельности космической инфраструктуры по основаниям и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации.

Кроме того, в п. 2 ст. 92 ЗК РФ говорится только о наземной космической инфраструктуре, вместе с тем строительство и размещение такой инфраструктуры предполагает необходимость использования подземного пространства, что является существенным недостатком данной нормы, который может быть устранен путем внесения соответствующих изменений.

СТАТЬЯ БОЛЬШАЯ, ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ