Правовой режим ограничений права собственности граждан на земельный участок: общие положения

УДК 349.412:347.234

Страницы в журнале: 109-116

Н.Н. Бочаров,

соискатель кафедры гражданского права и процесса Рязанского государственного университета имени С.А. Есенина Россия, Рязань n.n.bocharov@mail.ru

А.И. Зырянов,

кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры гражданского права и процесса Московского государственного областного социально-гуманитарного института, заслуженный юрист РФ Россия, Москва zirjanof@rambler.ru

Ю.Д. Полатов,

кандидат юридических наук, заместитель начальника отдела Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ Россия, Москва polatov@ya.ru

Дается анализ правового режима ограничений права собственности граждан на земельный участок, общего и специального режимов ограничений, имеющих межотраслевой характер, на указанный объект недвижимости; формулируется понятие правового режима ограничений.

Ключевые слова: правовой режим, ограничение права собственности, общий и специальный правовые режимы, категория земельного участка, целевое назначение земельного участка.

В современных экономических условиях принципиальные изменения претерпел подход законодателя к построению правового режима объектов права собственности. Это касается и режима ограничений прав, относящегося к статике отношений собственности на земельные участки, в соответствии с которым определяется круг объектов земельной недвижимости, допускаемый к нахождению в собственности граждан. Поскольку речь идет о правовом режиме земельного участка как объекта права собственности, указанный режим требует уточнения, так как в него не включаются обязательственные вопросы и оборот участков земель, т. е. динамика отношений собственности.

В действующем гражданском законодательстве относительно круга объектов гражданских прав, собственниками которых могут быть граждане, закреплены следующие положения:

1) в собственности граждан может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которые в соответствии с законом не могут им принадлежать;

2) количество и стоимость имущества, которое может находиться в собственности граждан, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом. Они определяются в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституции РФ) [10] и абз. 2 п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 года (далее — ГК РФ) [2].

Указанные ограничения могут быть установлены исключительно федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Начиная с законов о собственности, принятых на общесоюзном, а затем и на республиканском уровне, нормотворчество пошло по пути снятия или смягчения существовавших ограничений на предметы потребления и их количество, допустив их использование с привлечением наемного труда как для собственных нужд, так и в целях производства на рынок. Однако в настоящее время отдельные виды имущества гражданам принадлежать не могут. В то же время есть виды имущества, которые хоть и могут быть в собственности граждан, но с ограничениями по их количеству и стоимости. Определение должного круга имущества является прерогативой закона. В иных нормативных правовых актах эти вопросы решаться не должны, что является для собственника гарантией, направленной на обеспечение устойчивости его имущественного положения и беспрепятственного осуществления его прав.

Собственность граждан на земельные участки по субъектному составу образует, в соответствии с законодательством РФ, самостоятельный вид частной формы собственности, подразделяясь на два подвида, имеющих свою специфику, связанную с режимом ограничений (собственность граждан-предпринимателей и собственность граждан). Только обладание земельным участком на праве собственности устанавливает возможность в наиболее полном объеме и по своему усмотрению осуществлять права владения, пользования и распоряжения земельным участком, а любые иные права на землю предполагают некоторые ограничения в их осуществлении по сравнению с правом собственности. Право собственности гражданина на земельный участок устанавливает определенную свободу хозяйствования на земле, но законодательно допускаемыми путями, поэтому его нельзя понимать как произвольное.

В настоящее время гражданское законодательство ставит своей целью обеспечение гражданам гарантии свободного удовлетворения возникающих потребностей за счет принадлежащих им земельных участков на праве:

1) частной предпринимательской собственности, используемой в товарных и иных производственных целях;

2) личной собственности, используемой в целях удовлетворения индивидуальных по-требностей. В соответствии с земельным законодательством граждане вправе иметь земельные участки в частной собственности для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, дачного и индивидуального жилищного строительства (см. ст. 33 Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года (далее — ЗК РФ) [7]).

В юридической литературе справедливо отмечается, что объекты гражданских прав могут подпадать под общий и специальный правовые режимы. Если в законах и подзаконных нормативных правовых актах, изданных соответствующими органами в пределах их компетенции, для объектов, находящихся в собственности граждан, не установлен специальный правовой режим, то они подпадают под действие общего правового режима. Это значит, что в отношении указанных объектов нет каких-либо специальных правил, которые граждане должны соблюдать, и что при осуществлении своих прав они не должны лишь выходить за общие пределы, установленные п. 1 ст. 10 ГК РФ (см.: [3, с. 457]) (запрет на злоупотребление правом).

Земельные участки являются имуществом, в отношении которого установлен специальный правовой режим, вводящий целый ряд особенных правил в изъятие из общих положений, поскольку они относятся к особому роду недвижимости. Вещные права на указанное имущество, равно как и сделки с ним, подлежат государственной регистрации. Особые дополнительные правила также установлены для приобретения прав на земельные участки, состоящие в том, что регистрации права собственности на земельный участок предшествует его отвод. Для использования земельного участка в соответствии с его назначением требуется утверждение проекта постройки дома, получение разрешения на строительство, соблюдение целого ряда землеустроительных, противопожарных, санитарных, экологических, строительных и иных норм и правил.

Заметное влияние на режим ограничений прав на земельные участки, принадлежащие гражданам, оказывает категория земельного фонда, в котором находится земельный участок гражданина. В частности, на землях сельскохозяйственного назначения участки предоставляются для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства, огородничества и т. д.; на землях поселений — под индивидуальную застройку, деятельность на земельном участке, не противоречащую этому, и т. д.

В понятие земельного участка как объекта права собственности включаются только те ограничения права и другие его элементы (приобретение, прекращение, обременение), в отношении которых федеральным законом установлен определенный правовой режим. Если свойства земельных участков не определены в качестве имеющих юридическое значение, то они не могут быть включены в правовой режим ограничений.

Так, в силу закона земельный участок как объект права обладает свойством оборотоспособности. Объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте (п. 4 и 5 ст. 27 ЗК РФ). Оборот земель сельскохозяйственного назначения урегулирован в специальном законе.

О.И. Крассов не без оснований выделяет такое понятие, как территория земельного участка, под которым понимается пространственная сфера деятельности земельного собственника, где он может возводить здания, строения и различные сооружения. Территория земельного участка может использоваться и как средство производства [12, с. 128]. При этом отмечается, что границы земельного участка определяют территориальную и пространственную сферу осуществления прав и исполнения обязанностей их собственников [13].

Правовой режим земельного участка с различным целевым назначением и разрешенным использованием определяется как с учетом особых признаков земельной недвижимости как объекта гражданских прав, так и с учетом правообладателей таких земельных участков.

Земельный участок как объект гражданского права относится к категории незаменимых вещей и не может быть заменен иными схожими вещами, т.к. земельные участки не способны к неразличимому смешению. До отделения урожая от земельного участка первый является его составной частью. Гибель земельного участка как индивидуально-определенной вещи приводит к невозможности исполнения обязательства в натуре. Земельный участок способен неограниченно долго использоваться во времени, поскольку он не является потребляемым, но только в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием.

Земельный участок невозможно передать путем вручения, т. е. фактического переноса вещи во владение. Данное обстоятельство требует контроля за установлением, ограничением, прекращением и передачей прав на недвижимое имущество. Учитывая указанную особенность недвижимого имущества, законодатель определил специальную процедуру учета прав на недвижимость — государственную регистрацию (ст. 131 ГК РФ).

Поскольку земельный участок является ценным природным объектом и природным ресурсом, связанным с другими охраняемыми объектами, его нельзя использовать в хозяйственных целях, которые причиняют вред указанным характеристикам, в силу действующего законодательства.

Так, в соответствии с законодательством собственник обладает естественными правами на природные объекты, находящиеся на земельном участке. Собственник может осуществлять естественные права путем добычи и использования интересующих его объектов в соответствии с актами законодательства, устанавливающими виды полезных ископаемых и природных объектов, допускаемых к добыче и использованию, порядок и условия, на которых это осуществляется.

Отдельные правомочия собственника земельного участка могут также конкретизироваться в статьях ГК РФ. Так, согласно п. 3 ст. 261 ГК РФ собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц.

Статья 263 ГК РФ предусматривает, что собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, перестраивать их или сносить, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

На основании ст. 262 ГК РФ собственнику предоставлено право контролировать доступ на свой земельный участок. Пункт 2 ст. 261 ГК РФ гласит, что, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся на нем растения.

Согласно п. 2 ст. 226 ГК РФ лицо, в собственности которого находится земельный участок, где имеется брошенная вещь, стоимость которой явно ниже суммы, соответствующей пятикратному минимальному размеру оплаты труда, либо брошенные лом металлов, бракованная продукция, топляк от сплава, отвалы и сливы, образуемые при добыче полезных ископаемых, отходы производства и другие отходы, имеет право обратить эти вещи в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении вещи в собственность.

В соответствии со ст. 233 ГК РФ собственник земельного участка может приобрести право собственности на клад.

В соответствии со статьями 40 и 42 ЗК РФ определяются права и обязанности собственников земельных участков, следующие непосредственно из закона, которые устанавливают, что осуществление собственником своего права на земельный участок сопряжено одновременно с обязанностями.

Имеются объекты, на которые собственник земельного участка не может приобрести право собственности, например в случае обнаружения при пользовании недрами редких геологических и минералогических образований, метеоритов и других объектов, диких животных, птиц и т. д. (ст. 33 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 О недрах» [6], ст. 4 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» [22]).

Земельные участки имеют также земельно-правовые ограничения по максимальным и минимальным (предельным) размерам, которые могут принадлежать на праве частной собственности. Указанное исключение основано на том правиле, что оно может быть установлено федеральным законом в отношении отдельных видов имущества (ст. 33 ЗК РФ, п. 2 ст. 213 ГК РФ).

Особое значение для предупреждения неудобств и предотвращения споров между гражданами — собственниками земельных участков, охраны источников воды, пожарной безопасности, правильного проектирования и расположения конструкций, содержания домашнего скота и птицы и т. д. имеет соблюдение требований СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» (утв. Постановлением Госстроя СССР от 16.05.1989 № 78) [20]; СНиП 30-02-97 «Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения» (приняты и введены в действие Постановлением Госстроя РФ от 10.09.1997 № 18-51) [21]; Правила противопожарного режима в Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 № 390) [18]; СанПиН 2.1.4.1175-02 «Гигиенические требования к качеству воды нецентрализованного водоснабжения. Санитарная охрана источников» (утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.11.2002 № 40) [17]. Кроме того, в случаях, когда собственник земельного участка не имеет доступа на свой участок (подход, проезд или подъезд), то указанный вопрос решается путем установления сервитута.

Ограничение права собственности на земельный участок относят к элементам правового режима права собственности, поэтому точки зрения авторов в отношении понимания правового режима касаются и указанного понятия. В современной юридической литературе сформировалось несколько подходов к раскрытию правового режима земельного участка. Ряд ученых указывает на его комплексный характер. При этом обращается внимание, что гражданско-правовой режим оказывается под влиянием публичных аспектов правового режима, которые установлены актами публичного законодательства, в частности нормами ЗК РФ.

Так, А.П. Анисимов и А.И. Мелихов считают, что «правовой режим земельных участков определяется межотраслевыми институтами, включающими нормы различной отраслевой принадлежности» [1, с. 5].

Подобное понимание имеет под собой законодательные основания, так как согласно статьям 1 и 3 ЗК РФ, ст. 8 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» [23] имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками регулируются гражданским законодательством. Однако оно применяется лишь в случае, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

При совершении сделок с земельными участками между гражданами изменение их целевого назначения и разрешенного использования не допускается. Запрещаются сделки с земельными участками, если они приводят к нарушениям градостроительных, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных установленных требований или к невозможности соблюдать целевое назначение земельных участков, условия их разрешенного использования.

В п. 3.6.2 Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) [11] указано, что право собственности на земельные участки должно быть ограничено его целевым назначением, а также предъявляемыми к собственнику экологическими, природоохранными требованиями. Кроме того, следует сформулировать в ГК РФ правила, касающиеся ограничений права собственности на земельные участки в публичных интересах (с изъятием из ЗК РФ норм «о публичном сервитуте») и в интересах соседей (соседских правах).

В.Г. Левахин отмечает, что формирование гражданско-правового режима осуществляется под воздействием отраслевых режимов, представляющих собой совокупность правил, определяющих место земельного участка сельскохозяйственного назначения в сфере гражданско-правового регулирования, обусловленное фактом принадлежности земельного участка определенному субъекту, его целевым назначением и возможностью нахождения в гражданском обороте. Автор указал на такие особенности гражданско-правового режима земельного участка, как:

— порядок приобретения и распоряжения им;

— установление ограничений в обороте и изъятии из оборота;

— целевое назначение земельных участков;

— установление иных запретов и ограничений, связанных с рассмотрением земли в триедином понимании: как природного объекта, природного ресурса и объекта недвижимости, не предусмотренных для иной недвижимости [14, с. 14].

Д.Ч. Ким различает правовой режим земельного участка как объекта земельных и гражданских правоотношений. Так, в первом случае режим земельного участка должен включать: принятие органом публичной власти решения о предоставлении земельного участка; кадастровые работы; определение категории земельного участка и вида разрешенного использования; определение оборотоспособности земельного участка и иные административные вопросы. Во втором случае режим земельного участка включает в себя право собственности и другие вещные права на земельный участок; обязательственные права по поводу земельного участка [8].

К.С. Митягин под гражданско-правовым режимом земельного участка понимает совокупность норм гражданского законодательства, определяющих содержание вещных и обязательственных прав по поводу земельного участка как индивидуально-определенного объекта, сформированного в соответствии с нормами земельного законодательства [15]. А.Ю. Чикильдина под гражданско-правовым режимом земельного участка предлагает понимать установленный законодательством порядок приобретения, осуществления и защиты вещных и обязательственных прав в отношении земельного участка с учетом его оборотоспособности, целевого назначения и разрешенного использования [24].

По нашему мнению, правовой режим земельного участка как объекта права собственности носит комплексный межотраслевой характер, и его целесообразно рассматривать совместно с целевым назначением, разрешенным использованием и другими публично-правовыми аспектами, имеющими правовое значение для понимания режима ограничений земельных участков определенного вида.

В соответствии с законодательством РФ гражданин как частный собственник земельного участка, получивший его от государства, не вправе менять его целевое назначение. Произвольное изменение целевого назначения земельного участка недопустимо. Анализ законодательства и практики его применения показывает, что целевое назначение, определенное законом, устанавливает порядок и условия использования земельных участков для конкретных целей в соответствии с категорией земель. Разрешенное использование определяет условия и порядок использования земельного участка с учетом целевого назначения, а также установленных ограничений и обременений.

Правовой режим земельных участков граждан зависит от результатов зонирования территорий и содержания градостроительных регламентов, закрепляющих виды разрешенного использования земельных участков и находящихся на них объектах недвижимости. При этом разрешенное использование — это конкретизированное целевое назначение для отдельно взятого земельного участка, являющееся правовой основой для возведения лицом, использующим земельный участок, жилых, производственных и тому подобных зданий и сооружений, а также для проведения оросительных, осушительных и других работ (подп. 2 и 3 п. 1 ст. 40 ЗК РФ). Разрешенное использование применительно к земельным участкам связано с реализацией соответствующих правовых возможностей, предоставленных ЗК РФ, другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В науке гражданского права обосновано, что правовой режим земельных участков влияет на правовой режим возводимых на них объектов недвижимости (см.: [4, 5, 9]), на установление особых стимулов и ограничений в отношении граждан как собственников (см.: [16, с. 11; 19, с. 9]. Пределы осуществления права собственности субъектов зависят от целевого назначения и разрешенного использования земельного участка. Правовой режим определяется также в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Таким образом, правовой режим ограничений права собственности граждан на земельный участок имеет сложный комплексный характер, поскольку установление и прекращение ограничений основано на нормах федеральных законов различной отраслевой принадлежности и только в той мере, в какой это необходимо для обеспечения целей, защищаемых Конституцией РФ.

Ограничения права собственности раскрываются с учетом категории земель и зонирования, их целевого назначения и разрешенного использования. Они касаются различных аспектов правового режима земельных участков, которые обусловлены их экологической, потребительской ценностью, а также характеристикой рассматриваемых объектов права собственности как недвижимого имущества. 

Список литературы

1. Анисимов А.П., Мелихов А.И. Правовой режим земельных участков: новый межотраслевой подход к соотношению норм гражданского и земельного права // Право и экономика. 2008. № 12. С. 5.

2. Гражданский кодекс Российской Феде-рации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 05.05.2014, с изм. от 23.06.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3. Гражданское право: учебник: в 3 т. —7-е изд., перераб. и доп. / под ред. Ю.К. Толстого. — М., 2001. — Т. 1. — С. 457.

4. Ельникова Е.В. Проблемы реализации принципа единой судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов // Бюллетень нотариальной практики. 2005. № 4.

5. Емелькина И.А. Значение «юридической и фактической связи строения с землей» при определении признаков недвижимости // Хозяйство и право. 2004. № 8.

6. Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 (ред. от 28.12.2013, с изм. от 23.06.2014) «О недрах» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

7. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 28.12.2013) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

8. Ким Д.Ч. Ограниченные вещные права на не-движимое имущество: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2009.

9. Киселев С.В. Земля и строение как единый объект недвижимости: на примере европейских стран // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2001. № 1.

10. Конституция Российской Федерации [принята всенародным голосованием 12.12.1993] (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

11. Концепция развития гражданского законодательства РФ. Раздел IV. Законодательство о вещных правах. Глава 3. Право собственности // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11.

12. Крассов О.И. Земельное право. — М., 2000.  С. 128.

13. Крассов О.И. Юридическое понятие «земельный участок» // Экологическое право. 2004. № 2.

14. Левахин В.Г. Гражданско-правовой режим земельных участков сельскохозяйственного назначения: дис. … канд. юрид. наук. — Волгоград, 2008.  С. 14.

15. Митягин К.С. Гражданско-правовой режим земельных участков: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2009.

16. Морозова И.С. Теория правовых льгот: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2007. С. 11.

17. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25.11.2002 № 40 «О введении в действие санитарных правил “Гигиенические требования к качеству воды нецентрализованного водоснабжения. Санитарная охрана источников. СанПиН 2.1.4.1175-02» // Российская газета. 2002. 28 декабря.

18. Постановление Правительства РФ от 25.04.2012 № 390 (ред. от 17.02.2014) «О противопожарном режиме» (вместе с «Правилами противопожарного режима в Российской Федерации»). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

19. Родионов О.С. Механизм установления правовых режимов российским законодательством: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2001. С. 9.

20. СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» (утв. Постановлением Госстроя СССР от 16.05.1989 № 78) (ред. от 25.08.1993). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

21. СНиП 30-02-97 «Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения» (приняты и введены в действие Постановлением Госстроя РФ от 10.09.1997 № 18-51) (ред. от 12.03.2001). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

22. Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О животном мире». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

23. Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ (ред. от 23.06.2014) «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

24. Чикильдина А.Ю. Гражданско-правовой режим дачных, садовых и огородных земельных участков: дис. … канд. юрид. наук. — Волгоград, 2010.