Правовой режим отработавшего ядерного топлива

А.Н. ГРИШИН,

аспирант Института государства и права РАН

Атомная энергетика является самым эффективным видом энергии открытым и используемым людьми для обеспечения собственных нужд.  Хранение и утилизация отработавшего ядерного топлива является одной из наиболее актуальных экологических проблем. 

Ключевые слова: ядерное топливо, энергетика, атомная электростанция, ядерные отходы, государственный контроль, радиация, недра.

LEGAL REGIME THE FULFILLED NUCLEAR FUEL

A.N. Grishin.

The atomic engineering is the most effective kind of energy opened and used by people for maintenance of own needs. Storage and recycling of the fulfilled nuclear fuel is one of the most actual environmental problems. 

Keywords: nuclear fuel, power, an atomic power station, a nuclear waste, the state control, radiation, bowels.

Необходимость в повышении в России качества жизни и здоровья ее населения, а так же обеспечения национальная безопасности могут быть обеспечены при эффективном правовом регулировании атомной отрасли, которое включает в себя разработку правового механизма  обращения с  отработанным ядерным топливом.  В соответствии с Преамбулой Экологической доктрины Российской Федерации для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества[1].

Использование радиоактивных материалов, их получение и обработка неизбежно приводит к образованию и накоплению отработанного ядерного топлива, освоение которого внешней средой  является длительным процессом, который накладывает обязательство государств по охране побочных продуктов ядерной отрасли.  Наибольшая часть атомных отходов образуется в сфере атомной энергетики при эксплуатации АЭС. Наиболее распространенным способом хранения отработанного ядерного топлива является оборудование на АЭС собственных хранилищ, однако проектный срок эксплуатации АЭС не превышает 30 лет, а период полураспада радиоактивного материала составляет десятки тысяч лет[2].

Правовое регулирование обращения с радиоактивным материалом и прежде всего с отработанным ядерным топливом преследует цель защиты от  вредного воздействия на здоровье человека и окружающей природной среды, обеспечение рационального использования природных и материальных ресурсов[3]. Правовое регулирование в атомной отрасли в Российской Федерации принадлежит государству. Основными отраслевыми нормативно-правовыми актами, которые затрагивают понятие «отработанные ядерные отходы» являются:

1. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», который регулирует обращение ядерных отходов при хранении, транспортировке и утилизации:

— запрещает ввоз в целях хранения, захоронения или обезвреживания отработанного ядерного топлива из иностранных государств, а также их затопление, отправку в целях захоронения в космическое пространство;

—  запрещает сброс отходов производства и потребления, в том числе отработанного ядерного топлива, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву;

—  запрещает размещение отработанного ядерного топлива  на определенных территориях, где может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека.

2. Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами». Данная конвенция регулирует  обращения с радиоактивными отходами в рамках международного права.

В соответствии с данным нормативно-правовым актом «радиоактивные отходы» — это радиоактивный материал в газообразном, жидком или твердом состоянии, дальнейшее использование которого не предусматривается Договаривающейся Стороной или физическим или юридическим лицом, чье решение признает Договаривающаяся Сторона, и который контролируется в качестве радиоактивных отходов регулирующим органом в рамках законодательной и регулирующей основы Договаривающейся Стороны;

—  «обращение с радиоактивными отходами» означает все виды деятельности, включая деятельность, связанную со снятием с эксплуатации, которые имеют отношение к физическому манипулированию, предварительной обработке, обработке, кондиционированию, хранению или захоронению радиоактивных отходов, за исключением перевозки за пределами площадки. Оно может также быть связано со сбросами;

— «установка для обращения с радиоактивными отходами» означает любую установку или объект, основным назначением которых является обращение с радиоактивными отходами, включая ядерную установку в процессе снятия с эксплуатации лишь в том случае, если она определена Договаривающейся Стороной в качестве установки для обращения с радиоактивными отходами[4];

—  Федеральный закон от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» в п. 7 ст. 10 устанавливает, что правовым основанием получения права пользования недрами для целей захоронения ядерного топлива в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов, может быть решение Правительства Российской Федерации, согласованное с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Принимаемые государством правовые нормы создают каркас правового регулирования обращения отработанными ядерными отходами, который включает в себя:

— государственный контроль в части обеспечиваемых им гарантий по безопасности населения и окружающей среды.

Федеральные законы и нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти — являются необходимой правовой основой для целенаправленной деятельности по организации и контролю за состоянием окружающей среды при обращении с ядерными отходами.

Например, на Украине требования по обороту с продуктами атомной энергетики закреплены в нормах, правилах и стандартах по ядерной и радиационной безопасности, таких как «Общие положения обеспечения безопасности атомных станций»; «Обращение с радиоактивными отходами; «Требования к обращению с радиоактивными отходами до их захоронения. Общие положения»; «Обращение с радиоактивными отходами. Захоронения радиоактивных отходов в приповерхностных хранилищах. Общие требования радиационной безопасности». В Российской Федерации отраслевая стандартизация не может быть приравнено к норме федерального закона, что изначально означает необходимость использования опыта стран СНГ для регулирования обращения и переработки ядерного топлива [5]. 

При этом ключевым требованием соблюдения безопасности эксплуатации ядерных установок и объектов, предназначенных для обращения с радиоактивными отходами, является безопасность при их использовании. Однако в силу различных правоотношений возникающих при работе атомных станций,  правовое регулирование в ядерной энергетике затрагивает вопросы конституционного, экологического, гражданского и предпринимательского права.

Статьи 71, 72 Конституции РФ затрагивают вопросы атомной энергетики, отдавая приоритет в государственному правовому регулированию атомной энергии . В ведении Российской Федерации находятся: принятие и изменение федеральных законов, и контроль за их соблюдением, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития РФ, оборона и безопасность, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральная собственность и управление ею. Вопросы  обращения с радиоактивными отходами и топливом находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации в соответствии со ст. 3 ФЗ от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии».

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, к которым относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство о недрах и об охране окружающей среды, осуществление мер по борьбе с катастрофическими, стихийными бедствиями и ликвидация их последствий, издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Фе-дерации[6].

В России продолжается развитие атомной энергетики, несмотря на проблемы как технического, так и правового характера ведется работа по переработке иностранного отработанного ядерного топлива, которая в основном заключается в захоронении топлива на территории Российской Федерации. Именно это стимулирует дальнейшее развитие работы по совершенствованию законодательства об обращении с отработанным ядерным топливом для создания правового режима и экономической заинтересованности и целесообразности в его переработки и вторичном использовании.

Постановлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19 октября 2004 г. в развитие положений ст. 48 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» были утверждены Федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии «Захоронение радиоактивных отходов. Принципы, критерии и основные требования безопасности» (НП-055-04), СанПиН 2.6.1.07-03 «Гигиенические требования к проектированию предприятий и установок атомной промышленности (СПП ПУАП-03)»[7] .

Данный документ, устанавливает требования к захоронению и классификации отходов атомной энергетики. Однако механизм привлечения к ответственности за их нарушение законодательно не проработан[8].

Ядерное топливо —  вещество, которое используется в ядерных реакторах для осуществления ядерной цепной реакции  деления[9].

Отработавшее ядерное топливо —  это тепловыделяющие сборки от ядерных реакторов атомных электростанций и иных установок.

Облученное ядерное топливо — отработавшие тепловыделяющие элементы ядерных реакторов атомных электростанций[10].В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» радиоактивные отходы — это ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается.  В указанном законе отработанное ядерное топливо определяется как часть общего понятия радиоактивных отходов, которое изначально не предполагает их дальнейшего использования. Отходы делятся по видовому признаку на опасные, радиоактивные, биологические, бытовые, строительные и др. Обращение с отходами делиться на утилизацию, переработку и дальнейшее использование.

Опыт законодательства зарубежных стран в сфере регулирования обращения с отходами атомной деятельности реализуется в рамках международных конвенций. Порядок обращения с ядерными отходами отмечен в Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов  1972 г.[11]

Правовому регулированию отработанного ядерного топлива, посвящена «Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами 1997 г . Перевозке и хранению опасных отходов посвящена Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 г.[12]

Однако только в  Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами отсутствует понятие отработанное ядерное топливо, которое заменяется двумя терминами: «радиоактивные отходы» и «переработка» «Радиоактивные отходы» означают радиоактивный материал в газообразном, жидком или твердом состоянии, дальнейшее использование которого не предусматривается.

«Переработка» означает процесс или операцию, цель которой состоит в извлечении радиоактивных изотопов из отработавшего топлива для дальнейшего использования.

Несмотря на экологическую опасность переработки, отработавшего ядерного топлива, которая побуждает многие страны отказаться от этого производства процесс вторичного использования ядерного топлива позволяет  увеличить экономическую эффективность от заведомо опасного сырья требующего особого порядка утилизации. Переработка может реализовываться в повторном использовании, прежде всего в радиоизотопных термоэлектрических генераторов, которые используют тепло, выделяющиеся из отработанного ядерного топлива в течении всего периода распада.

В данный момент вторичное использование ядерного топлива затруднительно вследствие отсутствия правовой основы в Российской федерации, так и на Международном уровне.  Отработанное ядерное топливо складируются в специальных хранилищах, однако эксплуатация ядерных реакторов, год от года увеличивает количество радиоактивных отходов и без налаживания эффективного механизма их переработки и дальнейшего использования возникает реальная угроза экологического загрязнения на земле в целом.

Как отмечает А.А. Талевлин, готовность принять и перерабатывать отработанное ядерное топливо имеется у таких стран, как США, Япония, Швейцария, Южная Корея и других в немалой степени означает решение проблемы утилизации радиоактивных отходов[13] . Однако крайняя опасность ядерных отходов в процессе транспортировки, переработки и хранения ставит под вопрос возможность их дальнейшего использования.

В части использования радиоактивных материалов при работе ядерных установок, необходимо отметить, режим права собственности. Ядерные установки могут находиться в федеральной собственности или в собственности российских юридических лиц, перечень которых утверждается Президентом Российской Федерации.

Пункты хранения могут находиться в федеральной собственности или в собственности российских юридических лиц, если федеральным законом не предусмотрено иное.

Радиационные источники, радиоактивные вещества могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности или в собственности юридических лиц. Право собственности на указанные объекты приобретается и прекращается по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, с учетом особенностей, установленных законом.

Сделки российских юридических лиц по передаче права собственности на ядерные материалы иностранному государству или иностранному юридическому лицу совершаются по согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке и на условиях, которые установлены Правительством Российской Федерации.

Сделки по передаче ядерных материалов, ядерных установок в собственность российских юридических лиц, не включенных в перечни, предусмотренные частями третьей и пятой настоящей статьи, а также сделки по передаче права собственности на ядерные материалы иностранному государству или иностранному юридическому лицу, которые совершены российскими юридическими лицами с нарушением требований части девятой настоящей статьи, ничтожны.

Обращение с ядерными материалами, находящимися в федеральной собственности, собственности иностранных государств, российских юридических лиц, иностранных юридических лиц, и эксплуатацию ядерных установок и пунктов хранения, находящихся в федеральной собственности, собственности российских юридических лиц, осуществляют российские организации, имеющие соответствующие разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии.

Обращение с радиоактивными веществами и эксплуатацию радиационных источников, которые находятся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, собственности юридических лиц, осуществляют организации, имеющие соответствующие разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии  .

В качестве характеристики ядерных материалов, которыми является ядерное топливо исходя из положений Федерального закона   от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»  стоит выделить:

1.            Особый режим права собственности, который ограничивается законодательством РФ;

2.            Сделки российских юридических лиц по передаче права собственности на ядерные материалы иностранному государству или иностранному юридическому лицу носят гражданско-правовой характер;

3.            Право на обращение с радиоактивными веществами, а том числе отработанными атомными отходами  определяется наличием специальной лицензии.

Исходя из анализа основных правовых понятий отработанного ядерного топлива, возможно, выделить обобщающий термин, который содержал основные характеристики.

Отработанное ядерное топливо — это тепловыделяющие сборки от ядерных реакторов: радиоактивный материал в газообразном, жидком или твердом состоянии от атомных электростанций, переработка, перевозка, а также иное использование, которого регулируется и ограничивается законодательством РФ.

Предпринимательская деятельность в соответствии с п. 1 ст. 2 ГК РФ — это осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Основными признаками предпринимательской деятельности выступают систематичность, самостоятельность, рисковой характер, направленность на систематическое получение прибыли.

Признак систематичности относится сразу к двум компонентам понятия предпринимательской деятельности. Во-первых, сама предпринимательская деятельность должна осуществляться постоянно и систематически, во-вторых, систематическим должно быть получение прибыли. Признак систематичности означает также, что данная деятельность осуществляется в течение определенного, скорее всего длительного, или даже неопределенного времени с известной повторяемостью выполняемых действий[14].

В соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» сделки российских юридических лиц по передаче права собственности на ядерные материалы иностранному государству или иностранному юридическому лицу носят гражданско-правовой характер;

Как уже отмечалось, «переработка» означает процесс или операцию, цель которой состоит в извлечении радиоактивных изотопов из отработавшего топлива для дальнейшего использования. Переработка ядерного топлива позволяет использовать его для пользы и извлечения прибыли в процессе такого использования.

Необходимо отметить, что в большинстве современных реакторов ядерное топливо представляет собой тонкостенную трубку из различных сплавов циркония, в которой находятся «таблетки» соединения урана (чаще всего диоксида урана) различной степени обогащения, длиной 3 м (для ВВЭР) и  диаметром около 1—3 см, снабженную на концах заглушками, обеспечивающими герметичность ТВЭЛа и его крепление в ТВС.

Облучённое ядерное топливо, в отличие от свежего, имеет значительную радиоактивность за счёт содержания большого количества продуктов деления (для реакторов ВВЭР примерно 300 000 Ки в каждом ТВЭЛе) и имеет свойство саморазогреваться на воздухе до больших температур (только что извлечённое примерно до 300 °C) и после извлечения из активной зоны реактора выдерживается 2-5 лет в бассейне выдержки (ВВЭР) или на периферии активной зоны реактора (реактор БН-600). После уменьшения остаточного энерговыделения топлива его отправляют на хранение, захоронение или переработку[15].

Облученное ядерное топливо, которое является побочным продуктом ядерной энергетики, представляет из себя не только вредное для природы и человека вещество, но позволяет получать из него тепло при реакции с кислородом.  Следовательно, сочетает в себе пользование, с целью извлечения потребительских свойств и прибыли. Закономерно сделать вывод о возможном использовании отработанного ядерного топлива в предпринимательской деятельности по переработке, хранению, захоронению и дальнейшему полезному использованию под непосредственным контролем государства. 

Договорной характер использования, наличие полезных свойств выделяют отработанное ядерное топливо не только как объект государственной охраны, но и как вещество пригодное к дальнейшему использованию до его полной непригодности и необходимости к захоронению. 

Для вторичного использования отработанного ядерного топлива, необходимо выработать механизм возмещения вреда, причиненного ядерным инцидентом при его хранении, утилизации или переработке.

Как отмечает А.А. Талевлин, обращение с отходами атомной энергетики нуждается в особом регулировании. С использованием атомной энергии связана потенциальная опасность причинения огромного по своему размеру ядерного ущерба, возмещение которого не может быть обеспечено в рамках традиционных норм гражданского права, созданных в целях покрытия рисков обычного рода.

Однако в нашей стране до сих пор этот вид деликтной ответственности не регламентирован должным образом. Правда, с принятием Федерального закона «Об использовании атомной энергии» сделана первая попытка урегулировать его как самостоятельный вид ответственности. Не распространяется на Российскую Федерацию и существующий международно-правовой режим гражданской ответственности за ядерный ущерб[16].

В качестве характеристики ядерных материалов, которым является ядерное топливо, исходя из положений Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» стоит выделить:

1.            Особый режим права собственности, который ограничивается законодательством Российской Федерации;

2.            Сделки российских юридических лиц по передаче права собственности на ядерные материалы иностранному государству или иностранному юридическому лицу носят гражданско-правовой характер;

3.            Право на обращение с радиоактивными веществами, а том числе отработанными атомными отходами  определяется наличием специальной лицензии.

Исходя из анализа основных правовых понятий отработанного ядерного топлива можно выделить обобщающий термин, который содержал основные характеристики.

Отработанное ядерное топливо — это тепловыделяющие сборки от ядерных реакторов: радиоактивный материал в газообразном, жидком или твердом состоянии от атомных электростанций, переработка, перевозка, а также иное использование, которого регулируется и ограничивается законодательством Российской Федерации.

Литература

1.            Беляева О.А. Предпринимательское право: Учебное пособие / Под ред. В.Б. Ляндреса. 2-е изд., испр. и доп. — М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2009. 352 с.

2.            Большая советская энциклопедия. Гл. ред. О.Ю. Шмидт. Т. 1-65 . — М.: Сов. энциклопедия, 1926-1947.  С. 359.

3.            Дементьев Б.А. Кинетика и регулирование ядерных реакторов. — М: Энергоатомиздат, 1986. С. 493.

4.            Крылова И.А. Проблема безопасности в контексте глобалистики. — М., 2001. С. 42.

5.            Плачкова С.Г. Правовое регулирование экологических проблем в ядерной энергетике // Энергетическое право. 2008. № 2.  С.6.

6.            Степаненко В.С. Правовое регулирование обращения с отходами: Сравнительный анализ европейского, германского и польского законодательства / Под ред. О.Л. Дубовик. —М.: НИА-Природа, 2008. С. 9 — 13.

7.            Талевлин А.А. Юридическая ответственность за ядерный ущерб // Журнал российского права. 2002. № 6.  С. 38.

8.            Титова Т.А. Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами // Энергетическое право. 2006. № 1.

Библиография

1 См.: Преамбула Экологической доктрины Российской Федерации. Одобренная распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р // СЗ РФ. 2002. № 3. Ст. 3510.

2  См.:  Крылова И.А. Проблема безопасности в контексте глобалистики. — М., 2001. С. 42.

3  См.: Титова Т.А. Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами // Энергетическое право.  2006. № 1.

4 См.: Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами// СЗ РФ.  2006 . № 18. Ст. 1908.

5 См.: Плачкова С.Г. Правовое регулирование экологических проблем в ядерной энергетике // Энергетическое право. 2008. № 2.  С. 6.

6 См.: Титова Т.А. Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами // Энергетическое право. 2006. № 1.

7 См.: Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 04.02.2003 № 6 «О введении в действие Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.6.1.07-03 «Гигиенические требования к проектированию предприятий и установок атомной промышленности»// Бюллетень нормативных актов федеральных органов ис-полнительной власти. 2003. № 25.

8  См.:  Титова Т.А. Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами // Энергетическое право. 2006. № 1. С. 39.

9  См.: Большая советская энциклопедия. Гл. ред. О.Ю. Шмидт. Т. 1-65 . — М., «Сов. энциклопедия», 1926—1947.  С. 359.

10 См.: Дементьев Б.А. Кинетика и регулирование ядерных реакторов. — М: Энергоатомиздат, 1986. С. 493.

11  См.: Степаненко В.С. Правовое регулирование обращения с отходами: Сравнительный анализ европейского, германского и польского законодательства / Под ред. О.Л. Дубовик. — М.: НИА-Природа, 2008. С. 9 — 13.

12 См.: Федеральный закон от 25 ноября 1994 г. № 49-ФЗ «О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением» // СЗ РФ. 1994. № 31. Ст. 3200.

13 См.: Талевлин А.А. Юридическая ответственность за ядерный ущерб // Журнал российского права.  2002.  № 6. С. 38.

14 См.: Беляева О.А. Предпринимательское право: Учебное пособие / Под ред. В.Б. Ляндреса. 2-е изд., испр. и доп.— М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2009. 352 с.

15 См. http://ru.wikipedia.org/wiki/Отработанное_ядерное_топливо // 03 мая 2011 г.

16 См. : Талевлин А.А. Юридическая ответственность за ядерный ущерб // «Журнал российского права», № 6, 2002.  С. 38.