Правовой статус Банка России как объект правовой идентификации

УДК 347.44

Страницы в журнале: 66-71

А.А. Штанько,

аспирант кафедры конституционного и муниципального права Белгородского университета кооперации, экономики и права Россия, Белгород shurikaa1988@mail.ru

В финансовой и экономической системе Российской Федерации ключевую роль играет Центральный банк РФ. Полномочия Банка России закреплены в Конституции РФ, федеральных законах от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» и от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности». Однако при этом в законодательстве не определен правовой статус Банка России и его место в системе органов государственной власти.  Автор излагает свои аргументы в пользу позиции, рассматривающей Банк России как орган государственной власти.

Ключевые слова: Банк России, полномочия, правовой статус, орган государственной власти.

В  бaнкoвской сиcтеме Российской Федерации Центральный банк РФ — самый важный банк государства и кредитор последней инстанции (англ. lender of last resort). Банк России является государственной coбственнocтью и тoлькo он выпoлняeт функцию всеобщего регулирования деятельности всех коммерческих банков в условиях функционирования единой денежно-кредитной системы страны. Сам Банк России обязан обеспечивать функционирование коммерческих банков страны в соответствии с принятой экономической программой. Кроме того, Банк России выступает в качестве главного, ведущего элемента государственной денежно-кредитной политики.

Банк России применяет экономические методы управления (налоговые, нормативные и корректирующие) и лишь в отдельных, исключительных случаях — административные (прямые ограничения или запреты в отношении определенных параметров функционирования банков). Основные цели Банка России —    развитие и укрепление банковской системы страны, защита и обеспечение устойчивости национальной валюты, организация эффективного планомерного развития платежной системы государства.

В течение всей истории страны Банк России и банковская система в целом являлись отражением состояния как права, так и экономики. В связи с этим вполне естественно, что  на страницах научных изданий ведутся непрерывные дискуссии ученых-правоведов и юристов-практиков на предмет определения его правового статуса.

Определение правового статуса Банка России имеет важное пpaктичeское знaчeниe: его содержание и четкое закрепление на законодательном уровне повлияет на функционирование банковской системы и на все административные и экономические прeoбрaзoвaния в России.

Правовым фундаментом определения правового статуса Банка России являются положения, закрепленные в Конституции РФ, Федеральном законе  от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Закон о Банке России) и других нормативных правовых актах, косвенно или прямо рeгулирующиx дeятeльноcть Банка России.

Правовой статус Банка России можно определить как его правовое положение, характеризующееся особым порядком наделения определенными полномочиями, а также размером и содержанием данных полномочий. На официальном сайте Банка России вопросу определения его правового статуса посвящен отдельный раздел. Его правовой статус определяется через цели, задачи, функции и свойства.

М.И. Байтин считает, что прaвoвoй cтaтуc Банка России представляет собой многогранный юридический механизм, так как «в него входит большое количество простых механизмов, самостоятельно имеющих свое значение» [4, с. 25, 34].

Правовой cтатуc Банка России определяют:

1) гарантии деятельности;

2) принципы деятельности и функционирования;

3) организационно-правовая форма;

4) полномочия;

5) юридическая ответственность [14, с. 19].

Для понимания правового статуса Банка России важное значение имеет рассмотрение принципов организации его деятельности и его относительной и абсолютной независимости по отношению к другим органам государственной власти.

К основным принципам деятельности Банка  России  можно отнести:

— принцип организации: назначение на должность Председателя Банка России и освобождение от занимаемой должности входит в компетенцию Государственной Думы по представлению кандидатуры Президентом РФ;

— принцип деятельности: признание обеспечения устойчивости и защиты рубля в качестве главной функции Банка России, законодательное закрепление за Банком России исключительного права на осуществление эмиссии.

Эти принципы определены нормами Конституции РФ и одновременно являются фундаментальными для регулирования правового статуса Банка России. Основная цель определения в Конституции РФ принципов организации и деятельности института Банка России, по словам Е.В. Лунгу, заключается в предоставлении ему возможности реализации конституционных полномочий в сложившихся политических и экономических условиях [14, с. 26].

Гарантии деятельности Банка России обозначены в его полномочиях, принципах организации и деятельности, а также юридической ответственности. По своей сущности гарантии деятельности Банка России могут быть экономическими, политическими и юридическими.

Независимость — важнейшая черта правового статуса Банка России. Независимость его проявляется в том, что он выступает в качестве особого публично-правового института, наделенного вышеупомянутыми конституционно установленными исключительными правами. Формально Банк России не является органом государственной власти, однако правовая природа его полномочий позволяет сделать вывод, что он реализует государственные функции, опираясь на силу государственного принуждения.

Главным элементом правового статуса Банка России, как и любого другого субъекта права, выступают его полномочия. Другие элементы правового статуса определяются сущностным содержанием его полномочий.

Стоит отметить, что отдельные авторы в качестве главного атрибута правового статуса называют компетенцию субъекта. Так, О.Е. Кутафин и К.Ф. Шеремет определяют компетенцию как структуру, которая состоит из предметов ведения, прав и обязанностей, а предметы ведения представляют собой область или сферу, в которой реализуется компетенция [12, с. 31].  Данные авторы рассматривают полномочия как совокупность прав и обязанностей, при этом права — это возможность выбора меры и вида поведения, а обязанности — требования ответственного следования должному поведению.

Закон о Банке России дает возможность определить два направления его полномочий в части обеспечения устойчивости национальной валюты и ее защиты, а также в сфере регулирования денежной системы. Выделение полномочий в области защиты и обеспечения устойчивости рубля, а также регулирования денежной системы позволяет определить роль денежной политики государства в реализации социальной и экономической политики. Таким образом, проведение экономической политики государства находится в прямой зависимости от политики, проводимой Банком России в области защиты и обеспечения устойчивости рубля, а также регулирования денежной системы.

Среди полномочий Банка России особая роль отводится нормотворчеству: «Системное толкование статьи 7, пункта 9 ст. 4 Закона о Центральном банке позволяет говорить о выполнении Банком России правотворческой функции» [11, с. 57].  Издание регулирующих нормативных актов — важнейший инструмент реализации  полномочий Банка России в вопросах регулирования банковской деятельности, валютного регулирования и валютного контроля. Для осуществления нормотворческой функции Банк России может издавать нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций. Банк России считается специализированным органом, поскольку может издавать нормативные акты в соответствии со строго определенным кругом вопросов. При этом территориальные подразделения Банка России таких полномочий не имеют.

В соответствии с положениями ч. 1 ст. 7 Закона о Банке России нормативные акты Банка России обязательны для исполнения всеми без исключения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, всеми юридическими и физическими лицами.

С.А. Иванов считает, что «данная правовая норма не соответствует Конституции РФ, поскольку устанавливает приоритет правовых актов Центрального банка Российской Федерации по сравнению с другими нормативными актами иных органов государственной власти» [10, с. 47].

Осуществление полномочий Банка России отнесено к компетенции его органов управления, что способствует организации качественной координации и контроля за деятельностью Банка России. Права Банка России определены его обязанностями и касаются в большей степени методов, способов и инструментов выполнения обязанностей.

На наш взгляд, Банк России должен быть наделен такими правами, которые  позволили бы ему с наивысшей эффективностью выполнять возложенные на него обязанности. В этой связи полномочия Банка России необходимо рассматривать как предусмотренные Основным законом государства, Законом о Банке России и иными правовыми актами права и обязанности, направленные на достижение целей деятельности Банка России [9, с. 92].

B понятие правового статуса Банка России включаются полномочия, которые нужны для организации и управления деятельностью банка в целом, а также отдельных элементов. Например, Банк России имеет право получать прибыль от участия в уставных капиталах кредитных организаций, а также прибыль от операций и сделок, проводимых банками. Однако использовать данные доходы Банк России имеет право только при реализации полномочий в качестве государственного органа с особым статусом.

Банк России не является коммерческой организацией, в связи с чем извлечение прибыли не является его основным видом деятельности. Уставный капитал Банка России и иное имущество признаются собственностью Российской Федерации, в отношении которой Банк России реализует полномочия в области владения, пользования и распоряжения в соответствии с целями и в порядке, которые установлены Законом о Банке России.

Как уже отмечалось, одной из главных составляющих правового статуса Банка России считается его правовая ответственность, причем в  ст. 2 Закона о Банке России сказано, что Банк России не отвечает по обязательствам Российской Федерации и Российская Федерация не несет ответственности по обязательствам Банка России, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.

Анализируя указанные особенности правового статуса Банка России и многочисленные варианты определения этого статуса, можно выделить следующие определения: Банк России — это федеральный орган государственной власти; Банк России является органом государственного управления специальной компетенции; Банк России — это федеральный банк и т.д.

Нельзя не заметить, что в большинстве современных государств центральный государственный банк имеет особый правовой статус — он является юридическим лицом публичнoгo прaвa. Правовой статус Банка России с функцией управления системой банковского сектора имеет признаки юридического лица публичного права, обозначенные Е.А. Сухановым [8]. Но суть в том, что у нас в стране нет статуса юридического лица публичного права, что считается достаточным упущением нашего национального права и, в свою очередь, отражается на проблеме определения правового статуса Банка России.

Поскольку Банк России является правопреемником Государственного банка РСФСР и Государственного банка СССР, при изучении его правового статуса необходимо обратить внимание на работы советских ученых-правоведов о правовом статусе Государственного банка СССР. Так, P.O. Халфина указывала, что «государственный банк — это орган государства, совмещающий функции управления и хозяйствования» [27, с. 3]. М.М. Агарков считал, что Государственный банк Советского Союза «сочетает в себе двойственную природу: во-первых, он являет собой учреждение, которое входит  в систему государственных органов СССР, в то время как представляет предприятие, которое находится на хозяйственном расчете и имеет существенное правовое значение» [2, с. 29].

Близкое к этому определение правового статуса Банка России приводят некоторые современные авторы. Например, определение Банка России как государственного органа дается Я.А. Гейвандовым, который обосновывает свою позицию следующим:

1) конституционные положения о Банке России содержатся в разделе «Федеративное устройство», посвященном государственному устройству страны и разграничению полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;

2) за Банком России закреплены функции и полномочия по вопросам денежной эмиссии, кредитного и валютного регулирования, которые находятся непосредственно в ведении Российской Федерации;

3) Банку России предоставлены полномочия по изданию нормативных актов;

4) Банк России наделен государственно-властными полномочиями по осуществлению банковского и валютного регулирования, надзора и контроля, а также полномочиями по использованию санкционных мер при нарушении кредитными организациями действующего банковского и валютного законодательства [7, с. 14—16].

Подобные выводы делают Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин, которые указывают, что Банк России, являясь органом государственной «денежной» власти, представляет государство как субъект, призванный обеспечивать функцию защиты и обеспечения устойчивости рубля [25, с. 42—50]. Они также указывают, что как орган государственной власти особого рода Банк России действует исключительно при осуществлении строго предопределенных функций — денежной эмиссии и деятельности по защите и обеспечению устойчивости национальной валюты [25, с. 42—50].

Сходное мнение высказывает А.Г. Братко,  который не считает Банк России органом государственной власти и относит его к негосударственным образованиям. Его доводы обусловлены тем, что, согласно Конституции РФ, «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную», при том что Банк России не относится ни к одной из названных ветвей власти. Кроме этого, А.Г. Братко ссылается на положения Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», который не рассматривает служащих Банка России в качестве государственных служащих [6, с. 129].

В научной среде нет однозначной трактовки понятия «орган государственной власти». Но, несмотря на различные подходы к пониманию этого термина, юридическая наука выработала общие признаки, характерные для государственных органов. Их сущностное содержание определяется теоретиками права практически идентично, поэтому считаем целесообразным использовать наработки теории права, которая определяет следующие признаки органа государственной власти [22, с. 99]:

— формируется по воле государства и осуществляет свои функции от имени государства;

— выполняет строго определенные, установленные в законодательном порядке виды и формы деятельности;

— имеет юридически закрепленные организационную структуру, территориальный масштаб деятельности;

— наделен полномочиями государственно-властного характера.

Органы государственной власти создаются и действуют только на правовой основе. Порядок их организации и функционирования определяется Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Данное положение в полной мере относится и к Банку России:  ч. 2 ст. 75 Конституции РФ гласит, что «защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». Статьей 3 Закона о Банке России указанная функция определена как одна из целей его деятельности.

По нашему мнению, главный отличительный признак, позволяющий отграничить орган государственной власти от иного государственного органа, — это наделение органа государственно-властными полномочиями: издание от имени государства юридически обязательных нормативных и индивидуальных актов; наблюдение за строгим выполнением требований, содержащихся в данных актах; обеспечение и защита этих требований от нарушений путем применения мер разъяснения и поощрения, а в отдельных случаях — мер государственного принуждения. Все иные органы, не имеющие предоставленных законодателем государственно-властных полномочий, как считает О.Е. Артемова, необходимо рассматривать в качестве вспомогательных органов, создаваемых при органах государственной власти [3, с. 6].

Банк России наделен целым рядом государственно-властных полномочий и имеет право на использование мер государственного принуждения. Данное положение подтверждается и определением Конституционного Суда РФ от 14.12.2000 № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”», где сказано, что в ст. 75 Конституции РФ определено исключительное право Банка России на осуществление денежной эмиссии и в качестве основной функции указана защита и обеспечение устойчивости рубля. Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения.

Кроме того, важно отметить, что ст. 1 Закона о Банке России содержит положение, что «функции и полномочия Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления». Использование законодателем слова «других» явно свидетельствует о том, что Банк России  входит в систему органов государственной власти.

Исходя из анализа действующего законодательства, к федеральным органам государственной власти, не указанным в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, можно отнести большое число органов. Их можно разделить на две группы: органы государственной власти, не перечисленные в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, но названные в иных статьях Основного закона, и органы государственной власти, не названные в ч. 1 ст. 11 Конституции, но указанные в специальных федеральных законах. К первой группе органов государственной власти, на наш взгляд, можно отнести Банк России, который называется  Конституцией РФ неоднократно (статьи 75, 83, 103).

При определении правового статуса Банка России важно учитывать и обособленный порядок назначения на должность и освобождения от должности Председателя Банка России.

Немаловажное значение имеют и положения п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, где указано, что к ведению Российской Федерации отнесено установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные и экономические службы, включая федеральные банки. А финансовое, валютное, кредитное регулирование, входящее в ведение Российской Федерации, осуществляет Банк России.

Все это характеризует правовой статус Банка России как государственного органа, несмотря на отсутствие законодательного закрепления данного положения.

Обобщая позиции разных авторов относительно определения правового  статуса Банка России, можно сказать, что на этот счет высказываются порой даже полярные мнения: Банк России определяют как орган государственной власти особого рода, орган государственного управления специальной компетенции, орган государственного регулирования и государственный орган, не входящий ни в одну из известных ветвей власти.  Многочисленные трактовки правового статуса Банка России обусловлены различным пониманием положений законодательства о государственной власти и о разделении властей, а также несогласованностью с нормами Конституции РФ иных правовых актов, регламентирующих задачи, функции и правовой статус Банка России.

Анализ специальной литературы и положений законодательства позволяет сделать вывод, что хотя Банк России на законодательном уровне не определен в качестве органа государственной власти,  он сочетает в себе все признаки, характерные для этого органа:

а) обладает властно-государственными полномочиями, что подтверждается положениями ст. 4 Закона о Банке России,  осуществлением функций банковского надзора за проведением расчетов, осуществлением банковских операций и т. д.;

б) создан в установленном порядке после упразднения Государственного банка СССР и передачи всех его активов и пассивов, а также имущества на территории РСФСР в ведение Центрального банка РСФСР (Банка России). Затем банк стал называться Центральным банком РФ (Банком России);

в) наделен государством полномочиями по его указанию осуществлять функции и задачи;

г) действует в строго определенном правовом порядке (данное свойство также закреплено в Законе о Банке России);

д) является элементом механизма государственной власти. Данное положение закреплено в многочисленных правовых актах и проявляется во взаимоотношениях между Банком России и другими органами государственной власти: например, во взаимодействии с Правительством РФ Банк России разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику.

Список литературы

1. Абдуллаев М.И. Теория государства и права. М.: Финансовый контроль, 2004.

2. Агарков М.М. Основы банковского права. М.,  2005. С. 29.

3. Артемова О.Е. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации: государственный орган или орган государственной власти? // Вестник Челябинского государственного университета. 2013. Вып. 35. № 5. С. 6.

4. Байтин М.И., Петров Д.Е. Система права: к продолжению дискуссии // Государство и право. 2003. № 1. С. 25—34.

5. Братко А.Г. Правовое регулирование Банка России // Банковское дело. 2005. № 1. С. 45.

6. Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М.: Спарк, 2001. С. 129.

7. Гейвандов Я.А. Какой Центральный банк нужен Российской Федерации? // Государство и право. 1999. № 8. С. 13—24.

8. Гражданское право: в 4 т. / под ред. Е.А. Суханова. 3-е изд., перераб. и доп.  М., 2008.

9. Добрынин И.Н. Конституционно-правовой статус Центрального банка России и перспективы его совершенствования // Российский юридический журнал. 2008. № 5. С. 91—98.

10. Иванов С.А. Место нормативных актов Центрального банка в правовой системе России // Законодательство и экономика.  2002. № 211. С. 47.

11. Игнатьева С.В. Право законодательной инициативы и Банк России // Законодательство и экономика. 2008. № 9. С. 57.

12. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных советов: учеб. пособие. 2- е изд. М.: Юридическая  литература, 1986. С. 31.

13.  Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права.  4-е изд., перераб и доп. М.: Юрайт, 2011.

14.  Лунгу Е.В. Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук.  Тюмень, 2005. С. 26.

15. Мелехин А.В. Теория государства и права.  М.: Маркет ДС, 2007.

16. Новый юридический словарь.  М., 2004.

17. Права человека: учеб. для вузов / отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2001.

18. Права человека: учеб. для вузов / отв. ред. Е.А. Лукашева.  М.: Норма, 2003.

19. Романова В.В. Понятие органа государственной власти // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. 2009. № 5 (8). С. 97—99.

20. Теория государства и права / под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова.  М.: Норма, 2003.

21. Теория государства и права / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько.  М., 2000.

22. Теория государства и права: курс лекций  / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько.  2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 99.

23. Теория государства и права: учеб.  / под ред. А.С. Пиголкина, Ю.А. Дмитриева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2011.

24. Тосунян  Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы банковской системы. М.: Дело, 2000.

25. Филянина И.М. Система органов государственной власти: учеб. пособие. Хабаровск: Изд-во ДВГУПС, 2012. С. 42—50.

26. Халфина Р.О. Правовое положение государственного банка СССР // Известия Академии Наук СССР. Отделение экономики и права. 1947. № 1.

27. Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С. 3.