Правовой статус Федеральной службы по финансовым рынкам: характеристика отдельных полномочий

УДК 342.922 

Страницы в журнале: 59-61

М.Г. ЦУЦКОВА,

соискатель кафедры административного и финансового права  Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации tta70@mail.ru

Рассматриваются особенности  правового статуса Федеральной службы по финансовым рынкам, обусловленные их специальной компетенцией в сфере финансового рынка Российской Федерации. Автором проанализированы основные полномочия Федеральной службы по финансовым рынкам в сфере контроля и надзора за субъектами финансового рынка.

Ключевые слова: Федеральная служба по финансовым рынкам, эмитенты, страховое дело, финансовый рынок, ценные бумаги, контроль.

Legal Status of the Federal Service for Financial Markets: Characteristic of Separate Powers

Tsutskova M.

The article is devoted to the peculiarities of the legal status of the Federal Service for Financial Markets, due to their special competence in the field of financial market of the Russian Federation. The author analyzes the main powers of the Federal Service for Financial Markets in the control and supervision of financial market actors.

Keywords: Federal Service on Financial Markets, issuers, insurance, financial markets, securities, control.

В  основу функционирования Федеральной службы по финансовым рынкам (далее — ФСФР России) положены два документа: Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и постановление Правительства РФ от 09.04.2004 № 206 «Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам». В соответствии с указанными нормативными правовыми актами рассматриваемый орган исполнительной власти осуществляет регулирование рынка ценных бумаг, унаследовав функции и полномочия от Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. Особенностью правового положения ФСФР России в системе органов государственной власти является то, что, в отличие от других федеральных служб, ФСФР России находится в прямом подчинении Правительству РФ, что обусловлено особой значимостью объекта ее деятельности — финансового рынка страны (за исключением банковской и аудиторской деятельности).

Однако, несмотря на это, ФСФР России все же остается федеральной службой, а следовательно, не обладает таким важным свойством органа государственной власти, как способность издавать в пределах своей компетенции нормативные акты, что, по мнению экспертов, «способно привести к снижению результативности государственного регулирования финансового рынка и — как следствие — к снижению степени эффективности функционирования самого рынка»[1]. Но вместе с тем нельзя говорить о том, что ФСФР России полностью отстранена от нормотворческой деятельности: служба имеет право разрабатывать проекты правовых актов и воплощать их в жизнь через постановления Правительства РФ, а также через собственные приказы. Например, Правительство РФ одобрило законопроект ФСФР России, предусматривающий уголовную ответственность за нарушение правил учета прав на ценные бумаги, воспрепятствование осуществлению или незаконное ограничение прав владельцев ценных бумаг, манипулирование ценами на рынке ценных бумаг[2].

Основными задачами ФСФР России являются обеспечение стабильности работы российского финансового рынка, повышение его эффективности и привлекательности для инвестиций, в том числе повышение прозрачности рынка и снижение инвестиционных рисков. Эти задачи решаются путем контроля деятельности участников финансовых рынков и создания нормативно-правовой базы, определяющей условия выпуска и обращения ценных бумаг, работы профессиональных участников, а также системы отчетности[3].

ФСФР России выполняет следующие основные функции:

— проводит государственную регистрацию выпусков ценных бумаг и отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, а также регистрацию проспектов ценных бумаг;

— гарантирует информационную открытость на рынке ценных бумаг;

— является контролирующим (надзирающим) субъектом по отношению к эмитентам, инвестиционным фондам, негосударственным пенсионным фондам, специализированным депозитариям, ипотечным агентам, товарным биржам и т. д.

Причем необходимо заметить, что полномочия по надзору за формированием и инвестированием пенсионных накоплений перешли к ФСФР России от Министерства финансов Российской Федерации; функции контроля деятельности бирж — от Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, негосударственных пенсионных фондов — от Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации.

Контроль профессиональных участников рынка ценных бумаг, эмитентов, негосударственных пенсионных фондов, инвестиционных фондов, соблюдения требований законодательства о финансовых рынках осуществляется на основании Приказа ФСФР России от 13.11.2007 № 07-108/пз-н «Об утверждении положения о проведении проверок организаций, осуществление контроля и надзора за которыми возложено на Федеральную службу по финансовым рынкам»[4]. Следует отметить, что указанный нормативный правовой акт доказал свою эффективность, однако при этом в практике применения данного приказа имеются определенные недостатки, что выражается в отличии конкретной практики одного регионального отделения от другого.

В полномочия ФСФР России входит также утверждение единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами, требований к порядку ведения реестра владельцев именных ценных бумаг. Помимо этого рассматриваемый орган исполнительной власти утверждает нормы допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, квотированию; определяет порядок доступа к первичному размещению и обращению вне территории Российской Федерации ценных бумаг; регистрирует правила негосударственных пенсионных фондов. ФСФР России может осуществлять лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, деятельности негосударственных пенсионных фондов; приостанавливать эмиссию ценных бумаг и т. д.

ФСФР России вправе обращаться в правоохранительные и судебные органы в случае, если в ходе квалификации ценных бумаг обнаружены нарушения законодательства Российской Федерации, которые влекут уголовную или гражданскую ответственность. Причем квалификация ценных бумаг проводится службой в результате проверки юридических лиц, осуществляющих деятельность на рынке ценных бумаг.

ФСФР России и ее региональные отделения могут принимать участие в судебных процессах в качестве и ответчиков, и третьих лиц. Наиболее распространенной категорией споров является обжалование решений органов управления акционерных обществ, общих собраний акционеров, советов директоров. Судебная практика свидетельствует о том, что именно этой категории споров посвящено большое количество судебных разбирательств.

Однако и сама деятельность ФСФР России поставлена под строгий судебный контроль, в частности в сфере защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг. Так, согласно ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 05.03.1999 № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»3 предписания ФСФР России могут быть изменены или отменены в связи с вступившим в законную силу решением суда.

Вместе с тем ФСФР России наделена полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг, в том числе возбужденных органами прокуратуры и внутренних дел. Так, Региональным отделением ФСФР России в Юго-Восточном регионе по состоянию на 31 декабря 2012 года было возбуждено 512 дел об административных правонарушениях, из них:

— рассмотрено Региональным отделением и принято решение о наложении административного штрафа — в 298 случаях;

— передано на рассмотрение мировому судье — в 70 случаях;

— вынесено 20 определений об отказе в возбуждении административных дел[6].

Практика деятельности Регионального отделения ФСФР России в Юго-Западном регионе показывает, что наиболее распространенным правонарушением на рынке ценных бумаг в настоящее время является несоблюдение эмитентами ценных бумаг требований законодательства Российской Федерации, касающихся раскрытия информации, в том числе в форме сообщений о существенных фактах. Именно указанные правонарушения представляют наибольшую опасность для прав и законных интересов акционеров и потенциальных инвесторов, а также способны привести к негативным последствиям для развития российского фондового рынка в целом. А в соответствии с п. 9 ст. 30 Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»  определение требований к раскрытию информации в ежеквартальном отчете относится к компетенции ФСФР России.

Поскольку полное раскрытие информации участниками рынка ценных бумаг является одним из основополагающих принципов функционирования современных рынков ценных бумаг, несоблюдение эмитентами порядка раскрытия информации позиционируется как наиболее грубое нарушение законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, за совершение которого предусматривается как административная, так и уголовная ответственность.

Сравнительно недавно в перечень полномочий ФСФР России было включено осуществление функций по контролю и надзору в сфере страховой деятельности. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.04.2011 № 326 «О некоторых вопросах деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере финансовых рынков»[8] ФСФР России:

— принимает решения о выдаче или отказе в выдаче лицензий (аннулировании, ограничении, приостановлении, возобновлении действия и отзыве лицензий) субъектам страхового дела, за исключением страховых актуариев;

— проводит аттестации страховых актуариев;

— выдает предварительные разрешения субъектам страхового дела на открытие представительств и филиалов в период ограничения или приостановления действия лицензии;

— выдает предварительные разрешения на изменение наименования (фирменного наименования), места нахождения и почтового адреса субъекта страхового дела, а также на реорганизацию субъекта страхового дела в период ограничения или приостановления действия лицензии и пр.

Таковы в общих чертах основные полномочия ФСФР России, составляющие его правовой статус. Следует признать, что практика деятельности ФСФР России по осуществлению контроля и надзора в сфере финансовых рынков свидетельствует о необходимости и важности существования такого органа государственной власти, как ФСФР России. И представляется, что именно ФСФР России должна стать тем мегарегулятором, который будет контролировать всю сферу финансового рынка Российской Федерации.

Библиография

1 См.:  Государственное регулирование экономики: учеб. пособие / под ред. И.Н. Мысляевой, Н.П. Кононковой. — М., 2010. С. 218.

2 См.: Федеральный закон от 30.10.2009 № 241-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 44. Ст. 5170.

3 См.: Афонина А. Регулирование фондового рынка в России и за рубежом // Государственное управление. Электронный вестник. 2007. № 10. С. 4.

4 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 4; 2009. № 15.

5 СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1163; 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7607.

6 См.: Годовой отчет о деятельности Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Юго-Восточном регионе за 2012 год. URL: http://www.samara.ffms.ru/doc_ty/shtraf12.doc

7 СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1918; 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7607.

8 СЗ РФ. 2011. № 18. Ст. 2652.