Правовой статус выборного должностного лица местного самоуправления в Сибирском федеральном округе

УДК 342.25
 
В.И. КОВАЛЕВСКИЙ,
 главный специалист-эксперт отдела экспертизы и изучения законодательства Управления Минюста России по Сибирскому федеральному округу
 
Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, устанавливает принцип его самостоятельности (ст. 12), закрепляет право граждан быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32).
В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. 
 
Согласно ст. 133 Конституции РФ, местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.
Статус выборного должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации характеризуется рядом особенностей, отличающих его от правового статуса иных должностных лиц, как в нашей стране, так и за рубежом.
Прежде всего следует отметить, что действующее федеральное законодательство содержит только отдельные положения, касающиеся правового статуса указанного лица.
Правовой статус включает в себя права и обязанности выборного должностного лица местного самоуправления, а также гарантии, ответственность и ограничения в связи с осуществлением принадлежащих ему полномочий.
К числу выборных должностных лиц местного самоуправления относятся главы муниципальных образований, депутаты представительного органа местного самоуправления, члены иных выборных органов местного самоуправления (например, контрольных органов), иные выборные должностные лица местного самоуправления.
Обратимся к Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о МСУ). В данном законе содержится определение выборного должностного лица местного самоуправления как должностного лица местного самоуправления, избираемого на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах (ч. 1 ст. 2). Далее ст. 40 Закона о МСУ содержит некоторые общие положения о сроке полномочий, ограничениях и запретах для выборных должностных лиц местного самоуправления. При этом Закон о МСУ не закрепляет ни гарантий осуществления полномочий, ни социальных гарантий выборных должностных лиц местного самоуправления. В ч. 5.1 ст. 40 указано, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Действительно, специфика деятельности выборных должностных лиц (например, председателя Совета депутатов муниципального образования, главы муниципального образования) требует установления определенных гарантий для данных лиц.
Однако до настоящего времени на федеральном уровне не принят закон об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации. Проект указанного федерального закона длительное время находился на рассмотрении в Государственной думе, был отклонен Президентом РФ и снят с рассмотрения.
В федеральном законодательстве вопросы установления гарантий выборным должностным лицам местного самоуправления как необходимой составляющей их правового статуса практически никак не урегулированы.
Возникает вопрос, следует ли понимать указание ч. 5.1 ст. 40 Закона о МСУ в том смысле, что до принятия соответствующего федерального закона ни субъекты Российской Федерации, ни муниципальные образования в своих уставах не могут осуществлять правовое регулирование в данной сфере и предусматривать гарантии для выборных должностных лиц?
При этом следует иметь в виду, что федеральное законодательство никак не регламентирует вопросы социального страхования, социальных гарантий, гарантий в области пенсионного обеспечения, обеспечения организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей, отдыха, денежного содержания выборных должностных лиц местного самоуправления.
Представляется, что эффективное и беспрепятственное осуществление выборным должностным лицом местного самоуправления своих полномочий без установления необходимых организационно-правовых, материально-финансовых и социальных гарантий будет либо невозможным, либо затруднительным.
В связи с этим из-за отсутствия соответствующих федеральных законов и правового регулирования на уровне субъекта Федерации муниципальные образования осуществляют собственное правовое регулирование и устанавливают в уставах муниципальных образований необходимые гарантии для выборных должностных лиц местного самоуправления.
Следует отметить, что данный процесс активизировался в Сибирском федеральном округе в 2008 году. Так, с начала года соответствующие нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления были приняты в муниципальных образованиях Омской, Иркутской, Кемеровской областей.
В уставах и иных нормативных актах представительных органов местного самоуправления муниципальных образований устанавливаются дополнительные гарантии для депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (председателя Советов депутатов муниципального образования, главы муниципального образования и др.). В уставах муниципальные образования устанавливают социальные гарантии и компенсации в случае увечья или повреждения здоровья данных лиц, размеры и порядок выплаты им денежного вознаграждения, назначения пенсий, оплаты командировочных расходов; организационные гарантии; гарантии их неприкосновенности.
Представляется, что правовой основой для такого регулирования отдельных сторон статуса выборных должностных лиц местного самоуправления может быть следующее.
Указание в ч. 5.1 ст. 40 Закона о МСУ на то, что гарантии осуществления полномочий устанавливаются в соответствии с федеральными и региональными законами, не исключает права муниципального образования установить дополнительные социальные и организационные гарантии за счет средств местного бюджета.
Кроме того, указанная часть статьи содержит лишь положения о гарантиях осуществления полномочий, при этом ни данная статья, ни другие нормы Закона о МСУ не содержат каких-либо положений относительно установления социальных гарантий выборным лицам местного самоуправления в Российской Федерации. Также ни указанный федеральный закон, ни другие нормативные правовые акты Российской Федерации не содержат запретов на установление в уставах или иных нормативных актах представительного органа муниципального образования дополнительных социальных гарантий для выборных лиц местного самоуправления в России.
В соответствии с абзацем вторым п. 5 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением субсидий, субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).
Исходя из изложенного представляется, что в уставе муниципального образования, а также в иных нормативных актах представительного органа муниципального образования могут быть установлены социальные и организационные гарантии выборным должностным лицам местного самоуправления за счет средств местного бюджета, что не является превышением полномочий представительного органа местного самоуправления и вторжением в компетенцию федерального и регионального законодателей.
Также требования ч. 5.1 ст. 40 Закона о МСУ не распространяются на лиц, прекративших осуществление полномочий.
Гарантии для выборных должностных лиц местного самоуправления, прекративших осуществление полномочий, не установлены на федеральном уровне. Действующее законодательство не содержит каких-либо запретов на установление таких дополнительных гарантий в уставе муниципального образования или в иных нормативных актах представительного органа муниципального образования.
В то же время распространение действия гарантий, предусмотренных законодательством о муниципальной службе, а также прав муниципального служащего в области пенсионного обеспечения на выборных должностных лиц местного самоуправления, имеющее место в уставах отдельных муниципальных образований, противоречит федеральному законодательству.
Частью 2 ст. 1 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, поскольку указанные лица не являются муниципальными служащими.
Действующее федеральное законодательство проводит четкое разграничение между
выборными должностными лицами местного самоуправления и муниципальными служащими. Можно отметить, что, в отличие от муниципальных служащих, выборные должностные лица местного самоуправления выбираются гражданами на срок полномочий, установленный законом или уставом муниципального образования, могут представлять различные политические партии и другие общественные объединения, а основным содержанием их деятельности является определение общественных целей, стратегии развития муниципальных образований.
Таким образом, на выборных должностных лиц местного самоуправления не могут распространяться социальные гарантии и права в области пенсионного обеспечения, которые установлены для муниципальных служащих.
Кроме того, необходимо иметь в виду, что согласно ч. 8 ст. 40 Закона о МСУ гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении них иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются исключительно федеральными законами; они не могут быть предусмотрены в уставах муниципальных образований, иных актах представительного органа местного самоуправления.
В некоторых субъектах Российской Федерации Сибирского федерального округа разрабатываются проекты региональных законов о гарантиях осуществления полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления (например, в Кемеровской области).
При этом финансовое обеспечение гарантий, установленных законами субъектов Российской Федерации, субъекты зачастую стремятся возложить на органы местного самоуправления. Представляется, что финансовое обеспечение гарантий выборным должностным лицам местного самоуправления, установленных в законодательстве субъектов Российской Федерации, должно производиться за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
В пользу этого говорит, в частности, ч. 3 ст. 18 Закона о МСУ, которая определяет, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
Согласно ч. 2 ст. 53 Закона о МСУ органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного
самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
Пунктом 1 ст. 85 Бюджетного кодекса РФ установлено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов субъекта Российской Федерации при осуществлении его полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Эти расходные обязательства устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 85 БК РФ).
В ряде субъектов Российской Федерации в Сибирском федеральном округе приняты региональные законы о гарантиях осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления, которые урегулировали вопросы, относящиеся к статусу данных лиц, устранили правовые пробелы в законодательстве.
Так, в Республике Тыва соответствующим законом (принят в 2008 году) урегулированы вопросы условий осуществления выборным должностным лицом своих полномочий, определены основные формы их деятельности и взаимоотношений с избирателями, конкретизированы полномочия, обязанности и ответственность выборных должностных лиц, определены гарантии их деятельности, самостоятельности, социальные гарантии.
Закон Республики Хакасии, действующий с 2004 года (с изменениями и дополнениями), регламентируя статус выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Хакасии, определяет такие гарантии деятельности выборных должностных лиц, как условия работы, обеспечивающие исполнение должностными лицами своих полномочий; денежное содержание; ежегодный оплачиваемый отпуск; медицинское обслуживание; доплату к пенсии; обеспечение жильем.
В Томской области региональным законом установлена правовая основа деятельности выборного должностного лица, урегулированы вопросы этики взаимоотношений выборных должностных лиц, определены формы и условия осуществления их деятельности, указаны полномочия выборных должностных лиц местного самоуправления при принятии представительным органом местного самоуправления правовых актов, даны гарантии самостоятельности, реализации прав при принятии решения представительным органом, права на рассмотрение обращений, на получение информации и др.
К сожалению, обозначенные в настоящей статье проблемы не имеют достаточной регламентации в федеральном законодательстве, судебной практике и не в полной мере разработаны в теоретическом аспекте.
Представляется необходимым и целесообразным принятие федерального закона об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации. Принятие такого закона позволило бы более четко разграничить полномочия между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в области регулирования статуса выборного должностного лица местного самоуправления. Установление в федеральном законе гарантий осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления позволит решить имеющиеся спорные вопросы, заполнить правовые пробелы и обеспечит единство правового пространства в данной сфере.