Правовой статус и законотворческая деятельность Президента Российской Федерации

Рецензия на:  Скуратов Д.Ю. Отдельные проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе. — М.: Юрист, 2007
 
УДК 342.511
И. ВЫДРИН,
доктор юридических наук, профессор
 
Учреждение в Российской Федерации института президентской власти вызвало большой исследовательский интерес. Это вполне закономерно, поскольку особый статус главы государства содержал много нового, ранее неизвестного, и  необходимость серьезного научного осмысления данного феномена общественно-политической жизни очевидна. 
 
В 90-х годах XX века уже выходили труды, посвященные изучению конституционно-правового положения Президента РФ, его взаимодействию с различными органами государственной власти, анализу правовых актов главы государства. Все эти работы в совокупности составили, если так можно выразиться, первичный исследовательский ряд, позволивший удовлетворить начальный интерес к многогранной президентской проблематике. В настоящее время настала очередь более углубленных исследований, касающихся отдельных немаловажных аспектов института президентства. Этому есть все основания: достаточная практика его функционирования, накопившийся опыт, изменившиеся социально-политические условия российской действительности и т. д. В этой «второй волне» исследований как раз и находится монография Д.Ю. Скуратова «Отдельные проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе».
Автор посвятил свою работу изучению целого ряда существенных проблем науки конституционного права, связанных в первую очередь с выяснением правотворческой деятельности Президента РФ, с анализом его законотворческих функций, которые, по мнению автора, играют неоднозначную роль в процессе формирования права. Оправданна ли эта цель? Безусловно, если принять во внимание особый, «усиленный» статус главы государства в структуре российской власти, его не вполне определенное положение в конституционной системе разделения властей, не всегда четкий и ясно выраженный характер отдельных полномочий. Эти факторы, справедливо замечает Д.Ю. Скуратов, порождают немало вопросов относительно правотворческой компетенции Президента РФ. Автор аргументированно обосновывает зависимость между правовым статусом главы государства и его широкомасштабной деятельностью в правотворческой сфере.
Исследование этой зависимости прослеживается от первой до последней страницы книги. Так, Д.Ю. Скуратов обращается к трактовке категории «глава государства», высказывает свое мнение о положении Президента РФ в системе отраслей государственной власти, о конструкции «Президент — гарант Конституции». Автор убежден в том, что точное уяснение смысла данных категорий напрямую сказывается на определении параметров правотворческой деятельности руководителя государства. Свой вывод автор подкрепляет тщательным сопоставлением статуса президента по Конституции РСФСР 1978 года (высшее должностное лицо и глава исполнительной власти) и статуса президента по Конституции РФ 1993 года (глава государства), которые поразному повлияли на характер компетенции Президента России в правотворческой сфере. Например, Конституция РФ не предусматривает положения, аналогичного норме ч. 2 ст. 121(8) Конституции РСФСР, в соответствии с которой в случае противоречия акта Президента Конституции РФ действует конституционная (законодательная) норма. Кроме того, Президент РФ, формально не являющийся главой исполнительной власти, приобрел право непосредственной отмены актов федерального правительства, которым не обладал до 1993 года. Замечу, что автор снабжает свое исследование и другими убедительными примерами, иллюстрирующими объективную связь президентского статуса с его нормотворческой деятельностью.
В контексте рассуждений Д.Ю. Скуратова просматривается мысль о том, что за пятнадцатилетнюю историю российского президентства (с момента принятия Конституции 1993 года) юридическая наука не продвинулась далее самого общего объяснения понятия «глава государства», которое ставит его носителя вне иных органов государственной власти и одновременно — над ними. В этой связи автор предлагает положить конец неопределенности, установить, что Президент РФ не входит ни в одну из ветвей власти, а, будучи главой государства, осуществляет общее руководство страной в рамках своих конституционных полномочий, координируя работу всех трех ветвей власти. Либо, пишет Д.Ю. Скуратов, следует вообще отказаться от классической теории разделения властей и указать, что в Российской Федерации государственную власть осуществляют не три, а четыре ветви: законодательная, президентская, исполнительная и судебная. Аналогично автор предлагает «расшифровать» конструкцию «Президент — гарант Конституции», расплывчатость которой не раз в 1990-х годах приводила к вмешательству Президента РФ в деятельность практически любых институтов власти. Во избежание многозначности интерпретаций данной категории, в целях устранения возможных негативных последствий в процессе практической деятельности следует, по мнению Д.Ю. Скуратова, указать на функции, присущие статусу гаранта.
Естественно, подобные предложения заставили автора задуматься о способах внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации. Допустимы, разумеется, отдельные правки Конституции РФ. Вместе с тем возможно принятие самостоятельного закона о Президенте Российской Федерации, который позволил бы восполнить существующий дефицит правового регулирования положения главы государства. В этом законодательном акте могли бы найти решение многие вопросы, связанные с фиксацией предметов регулирования, по которым Президент РФ непосредственно осуществляет правотворчество, с установлением положения о реализации главой государства правового регулирования исключительно в рамках собственных конституционных полномочий. Автор, безусловно, прав, когда утверждает, что восполнение соответствующего предписания необходимо хотя бы в силу элементарных требований юридической техники, не говоря уже о более существенных и вовсе не надуманных моментах. Действительно, Конституция РФ весьма категорична по отношению к органам государственной власти и органам местного самоуправления, словом, ко всем, но не к Президенту РФ. Это упущение, что называется, бьет в глаза, на него не раз обращалось внимание в юридической литературе, но ничего не меняется.
Предполагаемый закон о Президенте Российской Федерации в состоянии дополнить перечень актов главы государства за счет указания на те, которые не названы в Конституции РФ 1993 года Д.Ю. Скуратов, опираясь на Федеральный закон «Об обороне», на некоторые ведомственные документы, называет эти акты. Это приказы и директивы главы государства как Верховного Главнокомандующего Вооруженными силами России, обязательные для исполнения Вооруженными силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами. Указанный закон помог бы решить извечную проблему о соотношении юридической природы президентских указов и распоряжений, что совершенно точно способствовало бы упорядочению правотворчества главы государства.
В книге Д.Ю. Скуратова приводится достаточно примеров того, как указы Президента РФ, обладающие признаками нормативного акта, регламентируют отдельные, частные вопросы. И напротив, распоряжения, не имеющие нормативной силы, посвящены важным общественно-политическим вопросам.
Следует признать, что работа Д.Ю. Скуратова изобилует постановкой проблем, решение которых уже давно назрело. Так, например, автор квалифицированно подходит к анализу ситуации вокруг так называемых восполняющих указов Президента РФ, издаваемых главой государства в случаях законодательного вакуума с уже привычной формулировкой «впредь до принятия федерального закона». Автор, вовсе не исключая целесообразности подобных указов, справедливо предлагает выносить их на рассмотрение парламента страны сразу после подписания Президентом РФ. Либо, заключает автор, такие полномочия могут быть делегированы парламентом в каждом конкретном случае.
Подготовленная Д.Ю. Скуратовым книга хорошо структурирована. Двигаясь от общего к частному, автор с большим знанием дела рассматривает теоретические вопросы правотворчества, включающие его понятие, признаки, принципы, формы, субъектный состав. Понятной и хорошо обоснованной предстает в его изложении классификация форм участия главы государства в правотворческом процессе: непосредственная («указотворческая», по выражению самого Д.Ю. Скуратова) и опосредованная, предполагающая участие Президента РФ в законодательной деятельности, в правотворчестве Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Нельзя не отметить хороший литературный язык книги. Она лишена ненужной наукообразности, нагромождения терминов, нелепой вычурности выражений, которые у некоторых авторов подменяют умение четко и логично излагать собственные мысли. Без преувеличения, Д.Ю. Скуратов сумел сказать о действительно сложных вещах доступно и достойно. В этом смысле его книга будет пользоваться популярностью у студентов-юристов, у всех, кто интересуется юридической проблематикой. Читатели найдут в рецензируемой монографии много интересных фактов, нормативных источников, ссылок на уже опубликованные труды как маститых, так и молодых ученых-правоведов. Хочется надеяться, что сформулированные автором предложения найдут отклик и у специалистов-практиков, депутатов органов государственной власти, у всех, от кого зависит совершенствование российского законодательства.
Рецензенту известно, что «Отдельные проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе» — первая книга Дмитрия Юрьевича Скуратова. Определенно, дебют состоялся. С почином! В качестве пожелания следует только рекомендовать автору продолжить научные изыскания, не оставлять начатое дело.