Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации

УДК 342.8 

Страницы в журнале: 61-66

Т.Т. АЛИЕВ,

доктор юридических наук, профессор, зав.  кафедрой правосудия и процессуального права Саратовского государственного социально-экономического университета e-mail: tta70@mail.ru

И.М. АНИЧКИН,

соискатель кафедры правосудия и процессуального права Саратовского государственного социально-экономического университета

Рассматривается понятие правового статуса избирательных комиссий, его толкование различными исследователями, а также дается авторское определение правового статуса избирательных комиссий. Приводятся примеры того, как правовые нормы, которые определяют статус избирательных комиссий, нарушаются на практике.

Ключевые слова: избирательная комиссия, правовой статус, компоненты правового статуса.

Legal status of election committees in the Russian Federation

Alijev T., Anichkin I.

In given article the concept of legal status of election committees, approaches to this concept at various researchers is considered, and also resulted own definition of legal status of election committees. Examples from which it is visible are resulted that rules of law which define the status of election committees, can be broken and are broken in practice.

Keywords: election committee, legal status, legal status components.

Правовой статус избирательных комиссий является в последнее время предметом активного обсуждения специалистов по избирательному праву[1]. Можно утверждать, что Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон об основных гарантиях) более четко по сравнению с предыдущим аналогичным законом определил статус некоторых видов избирательных комиссий. И все-таки проблема статуса избирательных комиссий в Российской Федерации далека от разрешения.

Исследователи по-разному трактуют понятие статуса избирательных комиссий. Поэтому, прежде чем обратиться к проблемам статуса избирательных комиссий, рассмотрим содержание этого понятия более подробно.

Энциклопедический словарь по конституционному праву определяет статус органа или организации как «оформленное нормативным актом положение этого органа или организации… Характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия»[2].

Правовой статус избирательных комиссий есть законодательно закрепленная совокупность их взаимоотношений с органами власти, организациями, гражданами, а также совокупность их законодательно установленных полномочий. Таким образом, мы не относим к правовому статусу комиссий порядок их работы и структуру системы избирательных комиссий. Эти характеристики тесно связаны с правовым статусом, но они являются внутренними характеристиками данной системы. Статус — это внешняя характеристика избирательной комиссии или системы избирательных комиссий, которая отражает взаимодействие избирательных комиссий с другими органами и организациями, хотя в конечном счете внешнее проявление определяется внутренними характеристиками (кадровым составом, порядком работы и пр.) в рамках внешних ограничений (полномочий, традиций, имеющихся ресурсов и пр.).

А.В. Иванченко определяет понятие «статус избирательных комиссий» в узком смысле как «совокупность прав и обязанностей (полномочий) по обеспечению надлежащих условий для организации свободного волеизъявления избирателей, порядок образования, способ формирования состава и срок полномочий, подконтрольность и ответственность, гарантии деятельности по осуществлению полномочий»[3]. Статус избирательных комиссий в широком смысле, по А.В. Иванченко, — это «политико-правовое положение комиссий в структуре и механизме функционирования государственных органов, особенности взаимодействия комиссий с органами местного самоуправления, общественными объединениями, иностранными наблюдателями и другими участниками избирательного процесса»[4].

Основные компоненты правового статуса избирательных комиссий (с оговоркой: прежде всего Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее — ЦИК РФ) и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации) следующие:

— природа избирательных комиссий как постоянно действующих органов (за исключением нижестоящих избирательных комиссий), занимающих особое место в системе государственных органов и механизме функционирования принадлежащей народу всей полноты государственной власти;

— характеристики избирательных комиссий как многоуровневых и многофункциональных элементов единой системы избирательных комиссий в Российской Федерации;

— характеристики высшего звена избирательных комиссий как государственных постоянно действующих на профессиональной основе органов, призванных обеспечить волеизъявление избирателей в ходе проведения свободных выборов;

— компетенция избирательных комиссий, их права, обязанности, ответственность за соблюдение требований законодательства о выборах и реализацию предоставленных полномочий;

— механизм и порядок формирования, срок полномочий избирательных комиссий;

— механизм взаимодействия с другими государственными органами и органами местного самоуправления, а также с субъектами избирательного процесса;

— статус юридического лица.

Заметим, что большая часть этих характеристик описывает статус избирательных комиссий опосредованно; они, скорее, определяют в общем виде те основания, на которых зиждется статус избирательных комиссий.

Попытка определить понятие «статус избирательных комиссий» сделана также С.Д. Князевым. Он считает, что «в основе правового статуса избирательных комиссий лежит принцип независимости органов, осуществляющих организацию и проведение выборов»[5]. С этим утверждением можно согласиться, однако следует заметить, что одной лишь независимости для описания статуса избирательных комиссий недостаточно.

С нашей точки зрения, компонентами правового статуса избирательных комиссий надо считать:

— правила формирования избирательных комиссий, в частности обязательность включения в состав избирательной комиссии кандидатур, предложенных определенными избирательными объединениями, избирательными блоками, а также (в некоторых случаях) комиссиями более высокого уровня;

— независимость (самостоятельность, автономность) избирательных комиссий (в пределах их компетенции) от органов власти и самоуправления, невмешательство в деятельность комиссий законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан;

— финансовые и материально-технические государственные и муниципальные гарантии деятельности комиссий;

— обязательность решений комиссий, принятых в пределах их компетенции, для определенных субъектов избирательного процесса;

— полномочия (права и обязанности) комиссий.

Если говорить о современном состоянии избирательных комиссий в Российской Федерации, то можно утверждать, что для комиссий нижнего уровня (участковых, территориальных) по-прежнему сохраняет актуальность их характеристика как своеобразной формы самоорганизации избирателей. В то же время такие избирательные комиссии, как ЦИК РФ и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, в связи с их изменившимся правовым статусом уже не могут рассматриваться в качестве непосредственной формы самоорганизации избирателей.

ЦИК РФ и избирательные комиссии субъектов Федерации являются государственными органами, а территориальные комиссии (в том числе комиссии муниципальных образований) могут быть муниципальными органами. Остальные комиссии не получили какого-либо государственного или общественного статуса.

Более определенно о природе избирательных комиссий высказался в 2000 году А.А. Вешняков: «Законодательством о выборах и референдумах нормативно закреплена система избирательных комиссий — постоянно действующих государственных (а в ряде случаев и муниципальных) органов на верхних уровнях и временных, создаваемых в период избирательных кампаний, общественных органов — на низовых уровнях»[6].

В научно-практическом комментарии к Закону об основных гарантиях, изданном в 2003 году, сказано, что ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов Федерации, территориальные избирательные комиссии являются государственными органами, избирательные комиссии муниципальных образований — муниципальными органами, а другие избирательные комиссии представляют собой общественные формирования, наделенные полномочиями по осуществлению государственных или местных (муниципальных) задач[7]. В этом источнике указанное утверждение не подкреплено ни ссылками на законодательство, ни дополнительными доводами и вызывает серьезные возражения. Более аргументированной представляется точка зрения Л.Д. Волковой, которая утверждает, что все избирательные комиссии являются государственными органами[8].

Если исходить из классификации по признаку «государственный (муниципальный) — общественный», то следует предположить, что все комиссии, не являющиеся государственными или муниципальными органами, — общественные органы. Но поскольку избирательные комиссии, очевидно, не являются общественными объединениями в смысле Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», постольку утверждение о том, что они — общественные органы, выглядит довольно бессодержательным. Сам по себе вопрос о том, являются ли избирательные комиссии государственными или общественными органами, представляется некорректным хотя бы в силу того, что понятие «общественный орган» расплывчато и юридически неопределенно.

Избирательные комиссии любого уровня наделены властными полномочиями и, следовательно, обладают одним из признаков государственного или муниципального органа. Конечно, говорить о том, что избирательные комиссии — это общественные органы, можно в том смысле, что они состоят из граждан, не являющихся государственными служащими, и не работают постоянно. Но некоторые государственные органы действительно могут не состоять из государственных служащих, а некоторые создаются на определенное время, до завершения решения каких-либо задач (например, временные правительственные комиссии).

Вопрос о том, являются ли избирательные комиссии государственными органами, необходимо рассмотреть с двух точек зрения. Мы можем встать на точку зрения, что придание государственного статуса возможно только путем издания правового акта. Например, избирательные комиссии субъектов Федерации, как и ЦИК РФ, обозначены как государственные органы непосредственно в Законе об основных гарантиях.

Однако такая точка зрения слишком уязвима для критики. Действительно, Центральный банк РФ, по-видимому, является государственным органом. Но этот статус не закреплен за ним законодательно (ни в Конституции РФ, ни в Федеральном законе от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» явно не сказано, что Центральный банк — государственный орган). Поэтому более обоснованным представляется подход, при котором отнесение органа к категории государственных или муниципальных производится на основе рассмотрения формальных признаков этого органа.

Дополнительную путаницу в вопрос о статусе избирательных комиссий вносит то, что комиссии разного уровня могут иметь разный статус. Как уже упоминалось выше, А.А. Вешняков определяет статус комиссий верхнего уровня как государственный, а нижнего уровня — как общественный. С другой стороны, сама по себе совокупность избирательных комиссий часто называется системой избирательных комиссий, и на этом основании дается единая характеристика статуса избирательных комиссий. Так, А.С. Автономов в своей книге неоднократно упоминает, что избирательные комиссии образуют «единую систему избирательных комиссий с ЦИК во главе»[9]. Хотя мнение А.С. Автономова небесспорно, заметим, что выражение «система избирательных комиссий» употребляется даже в названии ст. 20 Закона об основных гарантиях. Сам факт объединения избирательных комиссий в систему провоцирует рассмотрение всех комиссий как имеющих единый — либо государственный, либо негосударственный — статус.

Таким образом, отнесение избирательных комиссий среднего и нижнего уровня к государственным или общественным органам представляет собой проблемный и, по-видимому, не вполне корректный вопрос.

На наш взгляд, все избирательные комиссии обладают признаками государственных или муниципальных органов, но наделены не характерной для любых других государственных органов спецификой. В частности, мы уже указывали, что один субъект может сочетать в себе различные статусы. Избирательные комиссии (ЦИК РФ и избирательные комиссии субъектов Федерации) одновременно выступают в качестве и управляющего субъекта, поскольку принимают управленческие решения, и контролирующего субъекта (в части контроля за порядком формирования и расходования избирательных фондов кандидатов, избирательных блоков и избирательных объединений), и контролируемого субъекта (подконтрольны Счетной палате РФ, осуществляющей финансовый контроль за порядком расходования средств, выделяемых из государственного бюджета избирательным комиссиям всех уровней).

Обязательным атрибутом понятия «правовой статус» является его юридическая закрепленность в нормативных документах. В более широком смысле «статус» означает реальное положение, авторитет, влияние субъекта в системе других субъектов. Понятно, что такой «реальный» статус может и не совпадать с нормативно закрепленным, а степень их отклонения друг от друга зависит от реального соотношения компонентов конституционного строя.

В последние 10 лет правовое положение избирательных комиссий неуклонно укреплялось, что выразилось в законодательном придании им статуса государственных или муниципальных органов, увеличении гарантий деятельности комиссий и их членов. Тем не менее вряд ли можно говорить о том, что происходит повышение реального статуса избирательных комиссий. Действительно, даже экс-председатель ЦИК РФ А.А. Вешняков иногда упоминает о попытках давления властных органов на избирательные комиссии.

Выше были перечислены компоненты правового статуса избирательных комиссий. На практике существуют примеры нарушений каждого из них. Рассмотрим эти нарушения более подробно.

При формировании комиссий не всегда соблюдалось требование о включении в их состав не менее трети представителей избирательных объединений и блоков, имеющих фракции в Государственной Думе ФС РФ и законодательном (представительном) органе субъекта Федерации. В данном случае требование закона «не менее одной трети» (или «не менее половины») часто трактуется как «не более одной трети» (соответственно, «не более половины») и отбор в комиссии от политических партий осуществляется по принципу политического предпочтения органов, формирующих комиссии. Производя формирование избирательных комиссий, особенно территориальных и окружных, формирующие органы руководствуются рекомендациями органов исполнительной власти.

Другим компонентом правового статуса является независимость избирательных комиссий в пределах их компетенции. Поскольку избирательные комиссии (речь в первую очередь идет о комиссиях, работающих на непостоянной основе) в материально-техническом плане полностью обеспечиваются органами исполнительной власти, они не могут быть независимы от последней. Наличие помещений, оргтехники, автотранспорта обеспечивается доброй волей исполнительных органов.

Значительно снижает независимость избирательных комиссий включение в них государственных и муниципальных служащих, которые обычно дорожат своей должностью и готовы действовать в корпоративных интересах. С другой стороны, благодаря своим знаниям, навыкам и опыту, они часто имеют высокий авторитет среди членов комиссии. Заметим, что в составе Московской городской избирательной комиссии в настоящее время работают несколько лиц, пришедших с должностей государственной службы.

Формой влияния исполнительной власти на избирательные комиссии является и создание так называемых рабочих групп. Нередко рабочие группы самовольно исполняют функции, относящиеся к полномочиям комиссий: организуют инструктирование членов нижестоящих комиссий, наблюдение на участках, принимают участие в подведении итогов территориальными комиссиями. Рабочие группы состоят в основном из сотрудников органов исполнительной власти. Представители рабочей группы зачастую присутствуют на заседаниях комиссии и могут оказывать влияние на принятие ею решений. Председатели комиссий достаточно часто при принятии решений ориентируются на мнение представителей исполнительных органов.

Реализации правового статуса избирательных комиссий и возможности осуществления эффективного контроля за порядком формирования и расходования избирательных фондов кандидатов, избирательных блоков и избирательных объединений мешает и их плохое материально-техническое обеспечение. Избирательные комиссии не всегда имеют собственные помещения, оргтехнику и транспорт. Что касается финансирования, то, хотя в последнее время положение меняется к лучшему, определенная финансовая зависимость комиссий от органов исполнительной власти остается. Зачастую финансовыми вопросами комиссии занимаются бухгалтерии исполнительных органов. Обычной практикой стало «премирование» членов комиссий из внебюджетных фондов, находящихся в распоряжении руководителей исполнительной власти, так как оплата их работы из бюджета невелика, а подобные «доплаты», рекламируемые, кстати, самими исполнительными органами, влияют на  взаимоотношения  избирательных комиссий с органами исполнительной власти.

Еще одним компонентом статуса избирательных комиссий является обязательность решений комиссий, принятых в пределах их компетенции, для органов власти, бюджетных организаций и других участников избирательного процесса. Однако иногда к обращениям избирательных комиссий в государственные учреждения относятся настороженно: поскольку комиссии среднего звена не являются постоянно действующими, постольку государственные учреждения предпочитают получать указания не от комиссий, а от исполнительных органов. Примерами подобного рода действий служат отказы государственных средств массовой информации публиковать официальную информацию избирательных комиссий. На выборах Президента Республики Калмыкия в 2002 году местное телевидение неоднократно игнорировало законные решения Избирательной комиссии Республики Калмыкия о предоставлении бесплатного эфирного времени кандидатам.

Наконец, последний компонент правового статуса избирательных комиссий — их законодательно закрепленные полномочия. Вопреки закону исполнительные органы в некоторых случаях реализуют полномочия, принадлежащие комиссиям. Например, в соответствии с п. 16 ст. 26 Федерального закона от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» избирательная комиссия «обеспечивает информирование избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, ходе избирательной кампании». На дополнительных выборах депутата Государственной Думы ФС РФ по 204-му избирательному округу распоряжением префекта Южного административного округа г. Москвы был принят и осуществлен «План информационного обеспечения выборов», на реализацию которого  выделялись финансовые средства префектуры. При этом префектура даже не уведомила комиссию о принятии такого плана и выделении средств. К сожалению, подобные действия исполнительной власти — распространенное явление.

Библиография

1 См., например: Князев С.Д. Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации: перспективы развития // Журнал российского права. 1999. № 10. С. 36—45; Волкова Л.Д. Проблемы правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий по подготовке и проведению федеральных выборов в России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Тюмень, 2000; Полев В.А. К вопросу о независимости избирательных комиссий // Журнал о выборах. 2003. № 2.

2 Конституционное право: энциклопедический словарь // отв. ред. С.А. Авакьян. — М., 2001. С. 559.

3 Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. — М., 1996.

4 Там же.

5 Князев С.Д. Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации: перспективы развития // Журнал российского права. 1999. № 10. С. 37.

6 См.: Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах». — М., 2000. С. 60.

7 См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / отв. peд. А.А. Вешняков; науч. ред. В.И. Лысенко. —  М., 2003. С. 34.

8 См.: Волкова Л.Д. Проблемы правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий по подготовке и проведению федеральных выборов в России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Тюмень, 2000.

9  Автономов А.С. Избирательная власть. — М., 2002. С. 31, 74.