Правовые акты и документы: соотношение понятий

УДК  340.130.5

Страницы в журнале:  21-26

Я.В. ГАЙВОРОНСКАЯ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Юридического института Дальневосточного федерального университета e-mail: yanavl@yandex.ru

Рассматриваются подходы к пониманию правовых актов. На основе анализа действующего законодательства и специальной литературы формулируется дефиниция документа. Исследуются различные варианты соотношения понятий «правовой акт» и «документ». Обосновывается необходимость определения юридического документа, что позволит снять терминологическую неопределенность в законодательстве и повысит эффективность правового регулирования.

Ключевые слова: документ, юридический документ, правовой акт, юридическая терминология, юридическая форма документа.

Legal acts and documents: correlation of notions

Gaivoronskaya Y.

Approaches to understanding the regulations. Based on an analysis of current legislation and the literature is formulated definition of the document. We investigate various options for relationship between the concepts of “legal act” and “document”. The necessity of determining the legal document that will remove the terminological ambiguity in the law and increase the effectiveness of regulation.

Keywords: document, legal document, legal act, legal terminology, legal form of document.

Если обобщить определения правовых актов, предлагаемые в юридической литературе, можно выделить два подхода к исследованию правовых актов: узкий и широкий. Узкий подход рассматривает правовые акты как документы компетентных органов и должностных лиц. Широкий подход отличается с точки зрения, во-первых, формы внешнего выражения правового акта и, во-вторых, субъектов, издающих правовые акты. С одной стороны, правовой акт понимается не только как документ, но и как результат действий (особенно следует выделить правовые акты в форме специальных знаков и символов). С другой стороны, при широком подходе увеличивается круг субъектов, издающих правовые акты, и в результате признаются правовыми не только акты, изданные компетентными государственными органами, но и акты негосударственных субъектов: юридических и физических лиц.

В зависимости от избранного подхода будет определяться соотношение правовых актов и документов. При узком подходе правовые акты и документы практически совпадают, но при этом документ будет выступать родовым понятием, т. е. более широкой категорией. Правовым актом в таком случае будет являться не любой документ, а документ, изданный определенным субъектом (органом государственной власти и самоуправления, должностным лицом) и порождающий юридические последствия.

При широком подходе соотношение правовых актов и документов будет прямо противоположным: акт-документ с этих позиций является частью правового акта как более широкого (родового) понятия.

Какая же из этих позиций соответствует действительности?

С точки зрения методологии исследования правовых явлений основным способом для определения истинности того или иного положения является его эмпирическая проверка, связь с практикой. Термин «правовой акт» широко используется в юриспруденции (и в науке, и в законодательстве, и на практике), хотя при этом не имеет однозначного, устоявшегося понятия, т. е. употребляется произвольно, часто интуитивно, в силу сложившихся традиций словоупотребления, а не на основе выверенной доктринальной концепции. Тем не менее работающая теория должна, как известно, сопрягаться с практикой, иначе она бесполезна. Поэтому имеет смысл, с нашей точки зрения, посмотреть, какой из двух подходов к определению правовых актов — узкий или широкий — лучше соотносится с практикой. Имеется в виду традиция словоупотребления в той или иной сфере, а также практика придания правовых последствий тем или иным актам (действиям, документам) законодателем.

Итак, с точки зрения узкого подхода к определению правового акта последний является более узким понятием, чем документ. Документ в данном случае — родовое понятие, следовательно, должны существовать иные документы, не являющиеся правовыми актами. Но так ли это?

В российском документоведении выделяют следующие основные функциональные системы документов:

1) нормативно-правовую документацию (нормативные правовые акты): Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, акты Федерального собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Федерации);

2) дипломатическую документацию: международные договоры с участием Российской Федерации, международные конвенции с участием Российской Федерации, уставные документы международных организаций, ноты МИД России, дипломатическая переписка Российской Федерации и т. д.;

3) документацию по стандартам: технические регламенты, правила стандартизации, международные и национальные стандарты, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации, декларации о соответствии и т. д.;

4) патентную документацию: свидетельства на научные открытия, авторские свидетельства на изобретения, патенты, лицензии, свидетельства на товарные знаки и т. д.;

5) организационно-правовую документацию: устав юридического лица, свидетельства (ОГРН, ИНН/КПП), лицензии на отдельные виды деятельности, штатное расписание, должностные инструкции, положение о заработной плате и т. д.;

6) распорядительную документацию: приказы, распоряжения, протоколы и т. д.;

7) кадровую документацию: приказы о перемещении кадров, справки, заявления, учетные карточки работников, трудовые книжки, список кадрового резерва и т. д.;

8) проектно-конструкторскую документацию: чертежи, эскизы, генеральные планы застройки, схемы, технические условия, паспорта изделий, сертификаты соответствия и т. д.;

9) технологическую документацию: технологические требования к режиму промышленного производства, производственные регламенты, графики работы, технические условия, правила техники безопасности, логистические транспортные схемы, технологии добычи полезных ископаемых и т. д.;

10) картографическую документацию: глобусы, атласы, карты, лоции, планы местности, кадастры и т. д.[1]

Даже этот беглый обзор позволяет увидеть, что значительная часть документов, признаваемых таковыми в отдельных областях деятельности, не являются правовыми актами, а многие из них не имеют юридического значения. Это можно сказать, например, относительно картографической, проектно-конструкторской, части технологической, кадровой документации и документации по стандартам.

Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» под термином «архивный документ» понимает материальный носитель с зафиксированной на нем информацией, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и подлежит хранению в силу значимости указанных носителя и информации для граждан, общества и государства (ст. 3). В соответствии с Перечнем типовых архивных документов, образующихся в научно-технической и производственной деятельности организаций, с указанием сроков хранения (утв. приказом Минкультуры России от 31.07.2007 № 1182) к архивным документам, помимо прочего, относятся: экспертные заключения, технические задания, календарные планы выполнения научно-технических программ, годовые и промежуточные отчеты о выполнении научно-технических проектов, докладные записки, справки, переписка по научным проектам и т. д. С точки зрения законодательства об архивном деле все вышеназванное является документами, однако ничего из перечисленного нельзя назвать правовыми актами. Эти документы не порождают правовых последствий и не имеют юридического значения.

Кроме приведенных примеров, термин «документ» используется в федеральных законах от 29.12.1994 № 78-ФЗ «О библиотечном деле», от 25.01.2002 № 8-ФЗ «О всероссийской переписи населения», от 26.06.2008 № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений», от 29.12.1994 № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов», от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи», от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» и в иных актах. Причем во всех названных актах документ понимается с учетом специфики соответствующей области деятельности и большая часть выделяемых видов документов не имеют юридического значения и не являются правовыми актами (и в узком, и в широком смысле термина).

Обобщая сказанное, можно констатировать, что есть документы, не являющиеся правовыми актами. Следовательно, методологическая посылка, положенная в основу характеристики акта через документ, может считаться верной.

Теперь рассмотрим широкий подход к определению правового акта. В этом случае правовой акт понимается как волеизъявление. В целом правовой акт можно определить как волеизъявление управомоченного субъекта, совершаемое в определенной форме и в установленных законом случаях, порождающее юридические последствия в силу прямого указания закона[2]. По мнению М.М. Карабекова, правовые акты следует воспринимать как средство воздействия на социальные связи, представленные в словесно-документальной форме, правореализационных либо отдельных действиях различных субъектов, главным критерием которых является способность изменять реальность юридического мира, выражаемая установлением и регламентацией правовых отношений[3].

Как видим, сторонники широкого подхода настаивают, что правовой акт не исчерпывается его документальной формой. С этих позиций, во-первых, документ выступает как внешняя форма существования правового акта, в то время как сам акт является содержанием и представляет собой волеизъявление, зафиксированное в документе; во-вторых, акт-документ является разновидностью правового акта, следовательно, должны существовать акты в иных формах (например, в форме устных волеизъявлений или действий, порождающих в силу закона такие же юридические последствия, как и письменные документы управомоченных субъектов).

Чтобы проверить истинность вышеизложенных посылок, обратимся к законодательству. Статья 158 ГК РФ признает устную форму сделки. Кроме этого, п. 2 указанной статьи предусматривает, что сделка, которая может быть совершена устно, считается совершенной и в том случае, когда из поведения лица явствует его воля совершить сделку. В данном случае закон придает правовые последствия не только прямому устному волеизъявлению, но и фактическому поведению лица. Похожая позиция прослеживается и в других нормах гражданского законодательства. Например, в п. 2 ст. 621 ГК РФ говорится: если арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, то договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок. Пункт 2 ст. 540 ГК РФ устанавливает, что договор энергоснабжения, заключенный на определенный срок, считается продленным на тот же срок и на тех же условиях, если до окончания срока его действия ни одна из сторон не заявит о его прекращении или изменении либо о заключении нового договора.

В ТК РФ указывается: трудовой договор, не оформленный в письменной форме, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя (часть вторая ст. 67). Форма такого «поручения» не оговорена, но очевидно, что она может быть устной, так как указанная ситуация рассматривается кодексом как исключение из общего правила об обязательности письменной формы трудового договора. Статья 76 ТК РФ устанавливает: работодатель обязан отстранить от работы (не допускать к работе) работника, появившегося на работе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; не прошедшего в установленном порядке обучение и проверку знаний и навыков в области охраны труда; не прошедшего в установленном порядке обязательный медицинский осмотр; в ряде других случаев. Форма отстранения в законодательстве прямо не оговорена, но по контексту статьи и с учетом специфики регулируемой ситуации логично предположить, что устное распоряжение работодателя в данном случае столь же обязательно, сколь и письменный акт.

Специфические формы передачи властных велений содержатся в Правилах дорожного движения (утв. постановлением Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090; далее — ПДД). Например, согласно п. 3.2 ПДД при приближении транспортного средства с включенными проблесковым маячком синего цвета и специальным звуковым сигналом водители обязаны уступить дорогу для обеспечения беспрепятственного проезда указанного транспортного средства. Далее определено, что запрещается выполнять обгон транспортного средства, имеющего нанесенные на наружные поверхности специальные цветографические схемы, с включенными проблесковыми маячками синего и красного цветов и специальным звуковым сигналом, а также сопровождаемого им транспортного средства (сопровождаемых транспортных средств).

Пункты 6.1 и 6.2 ПДД разъясняют значение световых сигналов светофора. Пункт 6.10 описывает значение действий регулировщика (руки вытянуты в стороны или опущены, правая рука вытянута вперед, рука поднята вверх). Там же оговорено, что регулировщик может подавать жестами рук и другие сигналы, понятные водителям и пешеходам. Для лучшей видимости сигналов регулировщик может применять жезл или диск с красным сигналом (световозвращателем).

В соответствии с п. 6.11 ПДД требование об остановке транспортного средства подается с помощью громкоговорящего устройства или жестом руки, направленной на транспортное средство. Водитель должен остановиться в указанном ему месте. Согласно п. 6.15 водители и пешеходы должны выполнять требования сигналов и распоряжения регулировщика, даже если они противоречат сигналам светофора, требованиям дорожных знаков или разметки. Приложение 1 «Дорожные знаки» к ПДД регулирует виды дорожных знаков, устанавливает их описание и графическое изображение.

Перечень примеров можно продолжить, однако в этом нет необходимости. Очевидно, что в соответствии с законодательством ряд графических объектов (дорожные знаки, разметка), сигналов, жестов имеют юридическое значение, более того, представляют собой обязывающее предписание, адресованное отдельному лицу или неопределенному кругу лиц, нарушение которого влечет юридическую ответственность.

Во всех подобных случаях законодатель прямо предусматривает юридические последствия определенных действий (или бездействия) лица. Возникает вопрос: можно ли такие действия, порождающие юридические последствия в силу прямого указания законодателя, рассматривать в качестве правовых актов?

В теории правоприменения существует такая классификация актов применения права, как акты-нормы и акты-действия (где критерием разделения является форма внешнего выражения). Данная классификация позволяет выделить действия, называемые в науке конклюдентными. Конклюдентные правоприменительные акты-действия совершаются посредством сочетания определенных жестов, движений и тому подобных действий, явно и наглядно выражающих решение субъекта применения права (например, жесты полицейского, осуществляющего регулирование движения транспорта и пешеходов). Как и письменные акты, правоприменительные акты-действия обладают властной силой и влекут юридические последствия. Отказ от выполнения или ненадлежащее их выполнение может повлечь дисциплинарную, административную, материальную, уголовную ответственность.

Итак, обобщая сказанное, мы можем прийти к выводу, что законодатель в ряде случаев признает правовые последствия за явлениями социальной реальности, не являющимися документами: за устными волеизъявлениями, фактически совершенными действиями, знаками и символами.

Таким образом, можно констатировать, что оба подхода к определению правового акта — и узкий, и широкий — находят подтверждение в сложившейся практике и в поле правового регулирования.

С одной стороны, существуют документы, которые не являются правовыми актами, так как сами по себе не порождают правовых последствий; с другой стороны, действуют правовые акты, не являющиеся документами.

Очевидно, критерий разграничения правовых актов и документов нужно искать в другой плоскости. Можно выделить два направления исследования соотношения документов и правовых актов.

Первое сопряжено с тем, что рассматриваемые явления не совпадают по объему, как было показано выше. Точнее, разграничиваются по сфере действия. Если посмотреть учебники по документоведению и публикации, посвященные проблемам документа, мы увидим, что анализируются в них прежде всего документы—правовые акты, т. е. документы, изданные компетентными субъектами и порождающие юридические последствия. Основными видами документов, во всяком случае в юридической сфере, являются документы—правовые акты. По большей части теория документоведения анализирует именно их и в качестве видов документов рассматривает, в частности, нормативные правовые и правоприменительные акты (конституцию, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты президента, правительства, судебные акты, приказы, распоряжения, протоколы, уставы, должностные инструкции, штатные расписания и т. д.).

Несмотря на распространенность широкого подхода к исследованию правовых актов в юридической науке, большее внимание при их изучении отводится именно актам-документам. Эта тенденция четко прослеживается и в учебниках, и в диссертационных исследованиях, и в научных публикациях. Признавая методологической основой исследования правовых актов их широкое понимание (в качестве актов-действий, результатов действий и документов), авторы тем не менее сосредоточивают свое внимание на анализе правовой природы актов-документов. Даже в комплексные классификации правовых актов, предложенные в последних исследованиях по данной теме, включены только акты-документы[4].

Эта тенденция представляется не случайной. Акты-документы являются важнейшей разновидностью правовых актов. Наиболее значимые юридические последствия закрепляются документально, что призвано выразить такое объективное свойство права, как формальная определенность. Документальное закрепление придает волеизъявлению однозначность понимания, возможность цитирования при разрешении конкретных юридических дел.

Следовательно, правовые акты-документы являются важнейшей, базовой частью и правовых актов, и документов как более широких понятий.

Представляется, что для обеспечения терминологической определенности эту важнейшую составляющую изучаемых явлений необходимо дефинитивно обособить, положив конец двусмысленности терминов и произвольному словообразованию, недопустимым в юриспруденции.

Оптимальным термином, способным разрешить поставленную задачу, является, по нашему мнению, «юридический документ». Юридический документ представляет собой документально оформленный правовой акт, т. е. документ, порождающий юридические последствия.

Юридический документ самим своим названием указывает на свой юридический характер, юридическое значение, т. е. порождает юридические последствия. Этим юридический документ будет отличаться от иных документов, которые сами по себе юридических последствий не порождают (например, справочные документы, картографические документы, некоторые проектно-конструкторские документы, удостоверительные документы). По характеру правовых последствий юридический документ логичным образом вписывается и в систему правовых актов. При этом от иных правовых актов юридический документ будет отличаться формой внешнего выражения — документарной.

Такая трехчленная терминология, по нашему мнению, будет оптимальным компонентом теории правовых актов. Ясность и четкое разграничение терминов будет способствовать повышению качества и эффективности и законодательства, и юридической практики, и научного знания, и юридического образования. Представляется, что в предложенном значении термины «правовой акт», «документ», «юридический документ» должны использоваться в юридической систематике — новом разделе юридической науки, посвященном проблемам классификации и соотношения различных видов правовых актов.

Второе направление исследования — соотношение правовых актов и документов по качественным характеристикам с точки зрения содержания термина. Правовые акты и документы — качественно разные понятия.

По своей сути, документ — это зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. То есть важнейшие признаки документа — наличие документального материального носителя и наличие определенных реквизитов-идентификаторов, позволяющих определить статус и тип документа, — имеют отношение к внешней форме выражения информации.

Итак, документ — это внешняя форма существования информации.

Для правовых актов важнейшим признаком будет содержание: волеизъявление управомоченного субъекта права, которому закон придает юридические последствия. С этих позиций документ и правовой акт соотносятся как форма и содержание.

При таком подходе понятие юридического документа опять-таки будет оптимальным для обеспечения терминологической определенности. Юридичность (юридический характер) документа будет характеризовать статус и тип документа в системе документации. Юридический характер документа означает, что он порождает юридические последствия. Для полноты проведения в жизнь предлагаемой нами терминологии необходимо, чтобы юридичность документа характеризовалась специальными реквизитами. Одним из важнейших реквизитов должна быть юридическая форма документа — уникальное наименование вместе с определенными требованиями к структуре и содержанию информации. По юридической форме сразу можно будет определить, что перед нами именно юридический документ, т. е. обязательный для исполнения правовой акт, порождающий правовые последствия и защищенный от нарушений возможностью применения государственного принуждения (в виде юридической ответственности). Проблема реквизитов юридического документа представляется весьма важной и нуждается в дальнейшей разработке.

Итак, правовые акты и документы различаются по содержанию (качеству) и по сфере действия, сфере охватываемых явлений. Общим и для правовых актов, и для документов является понятие юридического документа.

По нашему мнению, в рамках теории правовых актов терминологические изыскания не являются очередной юридической химерой, а наоборот, способствуют повышению эффективности правового регулирования и формированию цивилизованного правового пространства. Терминологическая точность — необходимый спутник формальной определенности права. С этих позиций однозначность понимания и употребления юридических терминов способна существенно повысить эффективность законотворческой, правоприменительной и правореализационной деятельности и юридического образования.

Библиография

1 Подробно см.: Куняев Н.Н., Уралов Д.Н., Фабричнов А.Г. Документоведение: Учеб. / Под ред. Н.Н. Куняева. — М., 2008. С. 59—63.

2 См.: Гайворонская Я.В., Балковая В.Г. Правовые акты Российской Федерации: общетеоретический аспект исследования. — Владивосток, 2009. С. 17—18; Гайворонская Я.В. Проблемы теории правовых актов // Правоведение. 2008. № 4. С. 218—230.

3 См.: Карабеков М.М. Правовые акты как средства формирования и реализации правовой политики: общетеоретический аспект: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Краснодар, 2010. С. 16.

4 См.: Шопина О.В. Система правовых актов в современной России: проблемы теории: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2002; Карабеков М.М. Указ. раб.