Правовые аспекты взаимоотношений международных организаций и государств-членов

УДК 341.12 

Страницы в журнале: 145-150

А.В. ТРИВАЙЛО,

аспирант Дипломатической академии МИД России, член Российской ассоциации международного права

Исследуются практика Международного суда ООН, учредительные документы, а также опыт ведущих международных организаций с целью анализа особенностей взаимоотношений международных организаций и государств-членов. 

Ключевые слова: международное право, право международных организаций, правосубъектность международных организаций, взаимоотношения международных организаций и государств-членов.

Legal aspects of mutual relations of the international organizations and member states

Trivailo A.

Practice of the International court of the United Nations, constituent documents, and also experience of the leading international organizations for the purpose of the analysis of features of mutual relations of the international organizations and member states are investigated.

Keywords: international law, the right of the international organizations, legal personality of international organizations, mutual relation of the international organizations and member states.

При решении вопросов международной правосубъектности и как такового существования организаций на международной арене в доктрине международного права принято выделять внешние и внутренние аспекты функционирования международных организаций.

Согласно первой точке зрения правосубъектность международных организаций носит субъективный характер, т. е. рассматривается через призму отношений международных организаций и государств-членов[1]. Следовательно, функционирование международных организаций не исследуется как объективный феномен права. Кроме того, здесь мы можем увидеть прямую связь с концепцией волеизъявления государств, которая составляет основу правосубъектности международных организаций. Как отметила Р. Хиггинс по поводу такой субъективистской трактовки правосубъектности, «игнорирование объективной правовой реальности международной правосубъектности… не есть вопрос признания. Это вопрос объективной реальности»[2].

В соответствии со второй точкой зрения правосубъектность международных организаций является «объективной правовой реальностью». Так, согласно Резолюции Института международного права 1995 года международная организация ответственна по своим обязательствам перед третьими сторонами (в том числе государствами) (ст. 3). Обязательства перед третьими сторонами могут возникать вследствие международного права (включая нормы и правила самой организации) или согласно праву конкретных государств (ст. 4)[3]. Таким образом, здесь можно видеть, что международные организации действительно представляют объективную правовую реальность для третьих сторон в целом и государств в частности.

Однако в настоящее время нас интересует система правоотношений международных организаций и государств-членов, поэтому концепция субъективного характера правосубъектности международных организаций является важной.

Взаимоотношения международных организаций и государств-членов являются многоаспектными и зависят, в частности, от учредительных договоров, а также практики функционирования конкретных организаций. В связи с этим можно выделить следующие аспекты таких взаимоотношений: принятие новых членов международных организаций, прекращение и приостановление членства в международных организациях, участие государств-членов в деятельности международной организации и ряд других.

В некоторых международных организациях (например, ООН) и большинстве специализированных учреждений участие является универсальным в смысле двух аспектов: организация является открытой, и большинство государств (если не все) участвуют в таких организациях. В других международных организациях, главным образом региональных, Совете Европы, ЕС, Лиге Арабских Государств, членство является ограниченным. Однако вне зависимости от вида международной организации (универсальной или региональной) государства, создавшие такую организацию, как правило автоматически становятся ее членами.

В учредительных документах международных организаций содержатся положения, устанавливающие требования к субъектам, желающим участвовать в них. Например, ст. 4 Устава ООН 1945 года  гласит:

«1. Прием в Члены Организации открыт для всех других миролюбивых государств, которые примут на себя содержащиеся в настоящем Уставе обязательства и которые, по суждению Организации, могут и желают эти обязательства выполнять.

2. Прием любого такого государства в Члены Организации производится постановлением Генеральной Ассамблеи по рекомендации Совета Безопасности».

В связи с этой статьей Международный суд ООН (далее — Международный суд) в своем Консультативном заключении «Правомочность Генеральной Ассамблеи в отношении приема государства в члены Организации Объединенных Наций» от 3 марта 1950 г. (далее — Консультативное заключение) выразил правовую позицию по вопросу принятия государств в ООН1. Вопрос, касающийся правомочий Генеральной Ассамблеи ООН по приему государства в ООН, был направлен ею в Международный суд со следующей формулировкой: «Может ли прием государства в члены Организации Объединенных Наций в соответствии с пунктом 2 статьи 4 Устава быть осуществлен с помощью решения Генеральной Ассамблеи, если Совет Безопасности не дал рекомендацию для приема в связи с тем, что кандидат не смог получить требуемого большинства голосов или из-за отрицательного голосования постоянного члена по резолюции о рекомендации?» Международный суд дал отрицательный ответ на вопрос (двенадцать голосов против двух).

В запросе Международный суд был призван дать толкование п. 2 ст. 4 Устава ООН. Перед рассмотрением существа вопроса Международный суд ознакомился с возражениями по поводу самой процедуры, исходящими из предположений либо об отсутствии у Международного суда права на толкование устава, либо ввиду якобы политического характера вопроса. 

Относительно своей правомочности Международный суд сослался на Консультативное заключение от 28 мая 1948 г., в котором декларировал, что способен давать заключение по любому вопросу права и что не существует положения, которое запретило бы Международному суду осуществлять согласно ст. 4 Устава ООН функцию толкования, укладывающуюся в рамки нормального применения его юридических полномочий. По поводу второго возражения Международный суд указал, что он не мог приписать политический характер запросу, который, будучи сформулированным в абстрактном значении, предусматривал выполнение Международным судом в основном юридической задачи толкования условий соглашения. Таким образом, Международный суд не усмотрел оснований для того, чтобы не дать ответа на представление Генеральной Ассамблеи ООН.

В связи с этим указанный вопрос относился к случаю, когда Совет Безопасности ООН, голосуя по поводу рекомендации, заключил из итогов голосования, что рекомендация не была принята из-за того, что не собрала необходимого большинства голосов или из-за отрицательного голосования одного из постоянных членов Совета Безопасности. Следовательно, Международный суд имел в виду ситуацию, при которой Генеральная Ассамблея столкнулась с отсутствием рекомендации Совета Безопасности. Международный суд не был уполномочен определять правила, регулирующие процедуру голосования в Совете Безопасности, или изучать вопрос о том, способно ли отрицательное голосование одного из постоянных членов Совета Безопасности отвергнуть рекомендацию, собравшую семь или более голосов. Соответственно, содержание вопроса предполагало в данном случае отсутствие рекомендации.

Следовательно, вопрос заключался в том, может ли Генеральная Ассамблея вынести вердикт о приеме государства при отсутствии рекомендации Совета Безопасности.

Международный суд не выражал сомнений в значении соответствующего положения п. 2 ст. 4 Устава ООН. Для принятия государства в члены ООН требовалось два акта: рекомендация Совета Безопасности и решение Генеральной Ассамблеи. При этом термин «по рекомендации», как он закреплен в Уставе ООН, подразумевает, что он является основой для решения. Оба этих акта необходимы для вынесения вердикта ООН (п. 1 ст. 4 Устава ООН) с учетом существования рекомендации как предварительного условия для решения о принятии.

В ходе судопроизводства предпринимались попытки придать другое значение этому положению посредством «предварительной работы». Но, как указал Международный суд, его долг заключался в интерпретации терминов, употребляемых в контексте, в их естественном и обычном значении. Следовательно, принимая во внимание это обстоятельство, Международный суд счел для себя недопустимым прибегать к «предварительной работе».

Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности являются одинаково важными институтами для ООН, и Совет Безопасности, в свою очередь, не находится в подчиненном положении. Кроме того, органы, на которые в соответствии со ст. 4 Устава ООН возложена обязанность по вынесению решения о признании нового члена, выражали позицию, что принятие может быть допущено только на основе рекомендации Совета Безопасности. Если бы Генеральная Ассамблея обладала правом принять государство в ООН без рекомендации Совета Безопасности, то последний был бы лишен важной роли в осуществлении одной из главных функций ООН. Равным образом, по мнению Международного суда, невозможно допустить, что отсутствие рекомендации равносильно «неблагоприятной рекомендации», посредством которой Генеральная Ассамблея могла бы обосновать решение о приеме государства в члены ООН.

Международный суд утвердил: Генеральная Ассамблея неправомочна изменять — вплоть до придания противоположного смысла — суть голосования в Совете Безопасности. Следовательно, нельзя было признать, что Генеральная Ассамблея правомочна придать голосованию в Совете Безопасности характер рекомендации, в то время как сам Совет Безопасности считал, что такая рекомендация не была представлена.

В Консультативном заключении Международный суд подтвердил факт, что прием новых государств-членов основан на суждении организации, следовательно, здесь есть большая доля усмотрения самой ООН. Вместе с тем, если государство соответствует всем требованиям, то, по мнению Международного суда, отказ в принятии его в ООН является неправомерным. В то же время Международный суд определил, что не существует правовой обязанности ООН принять государство, соответствующее всем условиям, поскольку эти условия включают также согласие государств—членов ООН. Кроме того, установленные требования могут быть весьма субъективными и зависеть от суждения самой ООН. Таким образом, если ООН посредством того или иного органа отказала государству в приеме в члены ООН, то в этом случае существует презумпция, что согласно суждению организации требования о приеме в члены ООН не были соблюдены.

Еще один вопрос, рассмотренный в Консультативном заключении, — добросовестность государств-членов при голосовании о принятии в ООН нового государства. С точки зрения Международного суда и судей, выразивших особое мнение в данном деле, не существует обязательства, в силу которого государства-члены должны представлять основания своего голосования. Однако если такие основания существуют, то они должны соответствовать правилам голосования, закрепленным в  Уставе ООН или других учредительных документов либо выводимым из них.

Представляется, что требование добросовестности государств-членов при голосовании о принятии новых членов распространяется не только на ООН, но и на другие международные организации.

Таким образом, Консультативное заключение являлось ответом Международного суда на конкретные, практические вопросы. Оно относится к двум взаимосвязанным аспектам: применимо, с одной стороны,  к отношениям организации с государствами, желающими вступить в нее; с другой — к взаимоотношениям международной организации и государств-членов. Следовательно, здесь есть как внутренние, так и внешние аспекты функционирования международных организаций. Кроме того, представляется, что Консультативное заключение применимо не только к ООН, но и к другим международным организациям, поскольку затрагивает проблематику, характерную для этих субъектов международного права.

В 1946 году у Албании, Ирландии, Монголии, Португалии, подавших заявления о приеме в ООН, возникли проблемы с принятием в эту организацию. Однако к 1955 году основные вопросы были решены (не в последнюю очередь благодаря консультативным заключениям Международного суда).

Во многих международных организациях допускается приостановление осуществления прав, присущих статусу государств-участников. Например, в соответствии с Уставом ООН «если против какого-либо Члена Организации были предприняты Советом Безопасности действия превентивного или принудительного характера, Генеральная Ассамблея имеет право, по рекомендации Совета Безопасности, приостанавливать осуществление прав и привилегий, принадлежащих ему как Члену Организации. Осуществление этих прав и привилегий может быть восстановлено Советом Безопасности» (ст. 5).

Важнейшей целью приостановления прав государств-членов является обеспечение соответствия действий государств-членов учредительным актам организации.

Основания для приостановления прав государств-членов могут быть различными. Согласно ст. 19 Устава ООН государство-член, за которым числится задолженность по уплате организации денежных взносов, лишается права голоса в Генеральной Ассамблее, если сумма его задолженности равняется или превышает сумму взносов, причитающихся с него за два полных предыдущих года. Однако Генеральная Ассамблея может разрешить такому члену участвовать в голосовании, если она признает, что просрочка платежа произошла по не зависящим от него обстоятельствам. Аналогичные правила содержатся в учредительных актах Международной морской организации и Международной организации труда.

Кроме неисполнения обязанностей по уплате членских взносов, в учредительных договорах международных организаций могут содержаться и другие основания для приостановления прав. В частности, согласно Уставу Всемирной организации здравоохранения от 22 июля 1946 г. (далее — Устав ВОЗ) как в случае невыполнения государством-членом своих финансовых обязательств перед организацией, так и при других исключительных обстоятельствах Ассамблея здравоохранения ВОЗ может на тех условиях, которые она считает правильными, временно лишить члена организации принадлежащих ему права голоса и права на обслуживание (ст. 7). Ассамблея ВОЗ вправе также восстановить приостановленные права государства-члена.

Еще одним аспектом взаимоотношений международных организаций и государств-членов является возможность прекращения членства участников в организации. Это происходит, в частности, когда организация прекращает свою деятельность. Однако если организация продолжает существовать, прекращение членства происходит посредством выхода (добровольно на основании выраженной воли государства) или исключения (мера, применяемая самой международной организацией к государству); прекращение членства возможно также в силу непринятия государством поправок в учредительные акты организации. Еще одна причина прекращения членства, которая нечасто упоминается, — исчезновение государства или утрата признаков государственности.

Наиболее распространенным случаем прекращения членства в международной организации является добровольный выход участника. Право на выход из состава организации предусмотрено в большинстве учредительных актов этих субъектов (вместе с тем Устав ООН не оговаривает такого права для государств). Условия реализации выхода из состава международных организаций различаются. Например, в Совете Европы предусмотрена следующая процедура:

любой член Совета Европы может выйти из его состава, официально уведомив о своем намерении Генерального секретаря. Прекращение членства наступает в конце текущего финансового года, если уведомление сделано в течение первых девяти месяцев этого года. Если уведомление направлено в течение последних трех месяцев финансового года, то прекращение членства наступает в конце следующего финансового года.

Следует отметить, что в некоторых международных организациях предусмотрены процедуры выхода участников, которые закрепляют обязанности последних в части уплаты членских взносов. Например, согласно ст. 1 (5) Устава Международной организации труда 1919 года «ни один член Международной Организации Труда не может выйти из Организации без предварительного уведомления Генерального Директора Международного Бюро Труда.

Такое предварительное уведомление входит в силу через два года после даты его получения Генеральным Директором и при условии выполнения членом всех финансовых обязательств, вытекающих из его членства. Если член Организации ратифицировал какую-либо международную конвенцию по труду, его выход не освобождает его на период, установленный Конвенцией, от обязательств, вытекающих из Конвенции или связанных с ней».

Детально условия выхода из международной организации прописаны в Договоре от 1 октября 1955 г. «О создании Международной финансовой корпорации» (далее — Договор о МФК). В разделе 4  ст. V закреплено: в случае если правительство прекращает быть членом этой международной организации, оно продолжает нести ответственность по всем суммам, причитающимся от него Международной финансовой корпорации (далее — Корпорация). Корпорация организует выкуп акционерного капитала такого правительства в качестве частичного погашения счетов, находящихся у него в соответствии с положениями данного раздела, однако при этом правительство не имеет никаких иных прав по Договору о МФК, за исключением тех, которые специально оговорены в разд. 4 ст. V и ст. VIII. Корпорация и правительство могут договориться о выкупе акционерного капитала правительства на подходящих условиях. Такая договоренность может обеспечивать среди прочего окончательное урегулирование всех обязательств данного правительства перед Корпорацией.

Вместе с тем в Договоре о МФК установлено, что, если такая договоренность не будет достигнута в течение 6 месяцев после того, как правительство прекратит членство, или в течение любого иного времени, о котором договорятся Корпорация и правительство, цена выкупа акционерного капитала такого правительства будет равна его стоимости по учетным книгам Корпорации на ту дату, с которой правительство прекратит свое членство.

Далее говорится: «Выкуп акционерного капитала осуществляется в соответствии со следующими условиями:

(i) оплата за акции производится периодически после их сдачи правительством в таких размерах, в такое время и в такой имеющейся в наличии валюте или валютах, как обоснованно определит Корпорация с учетом собственного финансового состояния;

(ii) любая сумма, причитающаяся правительству за ее акционерный капитал, не выплачивается в течение такого периода времени, в течение которого правительство или любая из его служб продолжает нести ответственность перед Корпорацией за выплату какой-либо суммы, причем такая сумма по усмотрению Корпорации может быть зачтена в такой момент, когда она становится подлежащей выплате против любой суммы, причитающейся от Корпорации;

(iii) если Корпорация понесет чистый убыток по капиталовложениям, произведенным согласно статье III, раздел 1, удерживаемым ей на дату, в которую правительство прекратит членство, и сумма такого убытка превысит сумму резервов, предоставленных по таким капиталовложениям, такое правительство, по требованию, погашает сумму, на которую цена выкупа его акций уменьшилась бы, если бы такой убыток был принят в расчет при определении цены выкупа.

(г) Ни в коем случае никакие суммы, причитающиеся правительству за его акции, не выплачиваются ранее шести месяцев после даты прекращения членства правительства. Если в течение шести месяцев с даты, в которую правительство прекращает членство, Корпорация приостановит свою деятельность по разделу 5 настоящей статьи, все права такого правительства определяются положениями такого раздела 5, и такое правительство, для целей такого раздела 5, все еще считается членом Корпорации, за исключением того, что оно лишается права голоса».

Таким образом, из указанного положения можно вывести, что в Корпорации главный акцент при взаимоотношениях международной организации и государств-членов сделан на финансовых обязательствах.

Аналогичные положения о выходе из организации (в части детальной проработки финансовых обязательств государств перед международной организацией) закреплены в учредительных актах прежде всего международных финансовых организаций (Международный банк реконструкции и развития, Международная ассоциация развития).

Наряду с нормами о добровольном выходе государств-участников из международных организаций в учредительных актах некоторых из них содержатся положения о возможности исключения членов из организации. В частности, в соответствии со ст. 6 Устава ООН «Член Организации, систематически нарушающий принципы, содержащиеся в настоящем Уставе, может быть исключен из Организации Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности». Согласно ст. 8 Устава Совета Европы 1949 года право на представительство любого члена Совета Европы, грубо нарушающего положения ст. 3 («Каждый Член Совета Европы должен признавать принцип верховенства Права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами, и искренне и активно сотрудничать во имя достижения цели Совета, определенной в главе I»), «может быть приостановлено, и Комитет министров может предложить ему выйти из состава Совета на условиях, предусмотренных в статье 7. Если такой Член Совета Европы не выполняет это предложение, то Комитет министров может принять решение о том, что Член, о котором идет речь, перестает состоять в Совете с даты, которую определяет сам Комитет».

В соответствии с Уставом ЮНЕСКО 1945 года и Уставом Международной организации труда 1919 года исключение государств из этих организаций зависит от исключения их из ООН.

Международные финансовые организации (Международный банк реконструкции и развития, Международная ассоциация развития, Корпорация) имеют свои особенности исключения членов. В частности, приостановление членства автоматически приводит к исключению из организаций в течение 1 года, если руководящие органы этих организаций не приняли решения о восстановлении прав государства-участника.

В международной практике были случаи, когда организация исключала члена из-за неисполнения обязанностей в соответствии с учредительными актами. Например, в 1954 году Чехословакия была исключена из МВФ из-за непредставления информации, что предусмотрено учредительным актом данной организации[4].

Таковы в общих чертах взаимоотношения  международных организаций и государств-членов.

Библиография

1 См.: Mosler H. The International Society as a Legal Community — Part 3: Institutionalised International Cooperation / Recuel des Cours de l’Academie de droit international. 1974.

2 Higgins R. Problems and Process: International Law And How We Use It. — Oxford University Press, 1994. P. 47.

3 http://www.idi-iil.org/idiE/resolutionsE/1995_lis_02_en.pdf

4 См.: IMF. Summary Proceedings of Annual Meetings. 1954. P. 135ff.