Правовые аспекты повышения капитализации российской банковской системы

Е.В. ЧЕРНИКОВА,
кандидат экономических наук, доцент РАГС при Президенте РФ
 
На современном этапе экономического развития государства проблема повышения капитализации банковской системы приобрела статус государственной экономической задачи. В банковском сообществе она обсуждается более 5 лет. В Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года[1]  (далее — Стратегия), принятой совместно Правительством РФ и Банком России еще в 2005 году, необходимость повышения капитализации российских кредитных организаций и наращивания капитала российского банковского сектора была признана одной из важнейших задач, направленных на увеличение конкурентоспособности отечественной кредитно-банковской системы. В итоговом документе, принятом на заседании Президиума Госсовета РФ в ноябре 2006 года, посвященном вопросам развития банковской системы, проблема повышения капитализации российских банков была обозначена Президентом РФ.
 
Определенные в Стратегии меры, направленные на повышение капитализации кредитных организаций, прежде всего касались изменений банковского законодательства. Основной целью развития банковского сектора на среднесрочную перспективу было признано повышение устойчивости и эффективности функционирования банков. Формирование конкурентоспособных банковских кредитных организаций, соответствующих потребностям развития инновационной экономики и общества, повышение их роли в экономике — одна из стратегических задач государства. Правительство РФ и Банк России декларировали активные совместные действия по формированию современного конкурентоспособного банковского сектора, соответствующего стратегическим интересам российской экономики. В связи с этим взят курс на повышение уровня капитализации российской экономики в целом и банковского сектора в частности.
Что же сделано в этом направлении за последние 3 года? Достаточно ли эффективны конкретные шаги Правительства РФ и Банка России для формирования банковской системы, адекватной растущим потребностям экономики, ориентированной на инновационный путь развития?
Сразу оговоримся: анализ текста Стратегии позволяет утверждать, что практически все предусмотренные в ней меры по повышению капитализации российских банков не отражают комплексного характера задач, стоящих перед банковской системой. Даже если их реализация приносит позитивный результат банковскому сектору, подобная практика, краткосрочная и фрагментарная, не может рассматриваться как потенциал стратегического развития. Для инновационного пути развития экономики весьма важна возможность прогрессивного, поступательного развития процесса.
Первоочередной мерой по повышению капитализации кредитных организаций Стратегия признала увеличение минимального размера капитала банков. Поэтому в Закон РФ от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»  (далее — Закон о банках и банковской деятельности) были внесены изменения, установившие минимальный размер капитала кредитных организаций. Так, применительно к вновь регистрируемому банку на день подачи ходатайства о госрегистрации и выдачи лицензии на осуществление банковских операций этот минимальный размер был установлен в сумме рублевого эквивалента 5 млн евро, для небанковской кредитной организации — 500 тыс. евро. Рублевый эквивалент минимального размера уставного капитала вновь регистрируемой кредитной организации определяется в порядке, установленном нормативным актом Банка России.
Это нововведение закреплено в ст. 11 Закона о банках и банковской деятельности, что, безусловно, можно оценить как дополнительную гарантию прав кредиторов. Поскольку уставный капитал кредитной организации образуется за счет вкладов ее участников, состоит из них и определяет минимальный размер имущества, именно он гарантирует интересы кредиторов юридического лица. Уставные документы кредитной организации позволяют и вкладчику, и кредитору судить о размере уставного капитала.
Вместе с тем вновь создаваемая кредитная организация, имеющая значительный уставный капитал, не допустит образования на рынке банковских услуг новых малых кредитных учреждений частного бизнеса, имеющих своего потребителя. При формировании уставного капитала могут применяться различные финансовые схемы, ведущие к фактическому несоответствию его размера сумме, указанной в качестве такового, в ее уставных документах. Одновременно любой кредитор при вступлении в правоотношения должен обладать определенной финансовой грамотностью, уровень которой в настоящее время весьма низок, особенно в сфере малого бизнеса.
С  1 января 2007 г. с учетом предъявляемых к банкам требований в Европейских сообществах также предусмотрен минимальный размер капитала действующих банков, составивший 5 млн евро. По аналогии с Европейскими сообществами, Стратегия предусматривает, что действующие банки, имеющие на 1 января 2007 г. капитал ниже указанного размера, могут продолжать свою деятельность при условии, что их капитал не снижается ниже уровня, достигнутого на момент введения указанных требований.
Данное правило было реализовано путем введения в Закон о банках и банковской деятельности ст. 11.2 «Минимальный размер собственных средств (капитала) кредитной организации». Указанной статьей предусмотрено, что минимальный размер капитала для банка в рублевом эквиваленте составляет 5 млн евро. Кроме того, для получения банком генеральной лицензии размер его собственных средств на 1-е число месяца, в котором подано в Банк России ходатайство о получении генеральной лицензии, не может быть ниже установленного минимального размера. Рублевый эквивалент минимального размера собственных средств определяется ежеквартально в порядке, установленном нормативным актом Банка России. Если же собственные средства (капитал) банка на 1 января 2007 г. были ниже суммы рублевого эквивалента 5 млн евро, этот банк вправе продолжать свою деятельность при условии, что размер его собственных средств не будет снижаться по сравнению с уровнем, достигнутым на 1 января 2007 г. Данная правовая норма распространяется также на небанковские кредитные организации.
Понятие «минимальный размер собственных средств (капитала)» и вышеуказанные требования, установленные Законом о банках и банковской деятельности, также применяются в отношении действующих кредитных организаций при создании ими с разрешения Банка России на территории иностранных государств филиалов, дочерних организаций и представительств, в порядке, предусмотренном ст. 35  Закона о банках и банковской деятельности.
Одновременно в связи с новыми требованиями к минимальному размеру собственных средств кредитных организаций ч. 2 ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности дополнена четырьмя основаниями для отзыва лицензии на осуществление банковских операций.
Наращивание величины уставного капитала кредитной организации не является основным и единственным способом повышения ее капитализации. В настоящее время в банковское законодательство внесены изменения в отношении норматива достаточности капитала. В соответствии с Федеральным законом от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»  (далее — Закон о Банке России) данный норматив признан обязательным для кредитной организации — она обязана его соблюдать; невыполнение этого норматива влечет обязательный отзыв лицензии на совершение банковских операций.
Численные значения обязательных нормативов устанавливаются Банком России в соответствии с Законом о Банке России. В Стратегии предлагается установить его на уровне 10% и применять в отношении всех кредитных организаций независимо от вида и от величины собственных средств, начиная с 2007 года. Согласно инструкции Банка России от 16.01.2004 № 110-И «Об обязательных нормативах банков» норматив достаточности капитала в настоящее время составляет для банков с уставным капиталом 5 млн евро и более — 10%, менее 5 млн евро — 11%.
Нарушение указанного норматива влечет применение норм пруденциального надзора, и лишь при снижении данного норматива до уровня менее 2% Банк России обязан отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций (п. 1 ч. 2 ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности).
Данная мера призвана способствовать повышению конкурентоспособности кредитных организаций и обеспечению их финансовой устойчивости, а также регулированию рисков в случае финансовой несостоятельности банка. Математические величины этого норматива выражают экономические возможности покрытия кредитного и рыночного рисков. Адекватность этой меры условиям развития банковского бизнеса очень важна, поскольку суть ее — в ограничении использования уже сформированного капитала и явном ужесточении действующего законодательства.
Относительно правомерности применения Банком России права на отзыв банковской лицензии Конституционный суд РФ в своем  определении от 14.12.2000 № 268-О «По запросу Верховного суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”» указал, что отзыв лицензии — исключительная мера воздействия на кредитную организацию. Поэтому для ее применения следует установить все условия, предусмотренные федеральным законодательством. Что касается ситуации, связанной с отзывом лицензии по причине снижения норматива достаточности собственных средств (капитала) банка, Банк России как орган, применяющий данную исключительную меру воздействия, а затем и суд в случае обжалования приказа регулятора должны установить наличие реальной угрозы интересам кредиторов и вкладчиков, отсутствие которой подтверждается значением норматива достаточности собственных средств.
Обеспечение равных конкурентных условий и условий развития отечественных банков по сравнению в том числе и с зарубежными кредитными организациями — стратегическая задача банковского сектора, которая, на наш взгляд, решается фрагментарно.
Процесс повышения капитализации российских кредитных организаций нельзя рассматривать только в рамках реформирования банковского законодательства. Право — это инструмент для закрепления воли государства. Развитая банковская система — необходимое условие успешного экономического развития страны в целом, и ускорение данного процесса нуждается в адекватном по своей конкурентоспособности и капитализации банковском секторе. На современном этапе вектор управляющего воздействия государства совпадает с вектором развития отечественной экономики. Президент РФ В.В. Путин, говоря в феврале 2008 года о путях и перспективах развития России до 2020 года, отметил, что на фоне благоприятной экономической конъюнктуры стране необходима стратегия инновационного развития, что предполагает совместные максимальные усилия государства, бизнеса, всего общества. Важно развивать финансовую инфраструктуру до уровня, адекватного растущим потребностям экономики. По мнению Президента РФ, Россия при золотовалютных резервах, превышающих 484 млрд долл., должна стать одним из мировых финансовых центров.
В настоящее время государственное управление должно способствовать формулированию четких целей развития, созданию системы, ориентированной на их достижение, устранению чрезмерного давления на экономику. На наш взгляд, современной юридической науке предстоит выработать концепции и предложения, которые в комплексе способствовали бы достижению поставленной государством цели. Система права должна быть полезна обществу и помогать государству — в этом и состоит смысл правового обеспечения экономических процессов. Правовая система должна полностью соответствовать особенностям экономики, способной обосновать нужды ее развития научной правовой теорией.
Возвращаясь к вопросу о капитализации российской банковской системы, отметим, что понятие «капитализация» — экономическая категория, означающая: 1) превращение прибавочной стоимости в капитал, 2) исчисление ценности имущества по приносимому им доходу, 3) превращение дохода в капитал, т. е. использование его на расширение дела, 4) отнесение издержек на прирост капитальных активов, а не на расходы отчетного периода[2].
Капитализация может иметь два источника — внутренний и внешний. Первый представляет собой резервную возможность самих банков расширять капитальную базу за счет собственной прибыльной деятельности, второй использует различные механизмы Банка России.
Стратегия в качестве источников увеличения капиталов банков называет их прибыль и средства российских и зарубежных инвесторов. Значительные банковские издержки по объективным причинам не позволяют рассчитывать банкам, особенно кредитным организациям, обслуживающим средний и малый бизнес, на высокую прибыль, которая обеспечила бы ускоренное наращивание собственных средств.
В банковском сообществе устоялся ориентир  на 8—10% прибыли. Для ее получения в таких условиях и возможности капитализации прибыли необходимы новые технологии и поддержка государства. Притока инвесторов с рейтингом ААА, желающих вложить свои капиталы в уставный капитал наших банков, прежде всего крупных и средних, также не наблюдается. Поэтому ориентир Стратегии на повышение требований к приобретателям акций и долей кредитных организаций следует соотносить с другими мерами, принимаемыми в данном направлении. Таким образом, низкая капитализация российской банковской системы — проблема не только самих банков.
В теории банковского права, на наш взгляд, актуален вопрос формирования научно-теоретической позиции по вопросу правового обеспечения конкурентоспособности банковского сектора экономики, процесса его капитализации как системы мер, направленной на ускорение экономического развития страны в целом. Повышение  капитализации банковской системы на порядок невозможно без специальной государственной программы. Очевидно, что при вложении средств в банковский бизнес инвестор в первую очередь придет в крупные банки, имеющие положительную деловую репутацию. Средним и малым кредитным организациям, обслуживающим те сегменты банковского рынка, с которыми не сотрудничают финансовые гиганты, без единой комплексной государственной программы едва ли удастся повысить свою капитализацию.
Следует положительно оценить тот факт, что в процессе повышения капитализации банковского сектора, как и при введении системы страхования вкладов, с рынка банковских услуг выводятся нежизнеспособные кредитные организации. Вместе с тем в стране с многомиллионным населением, регионы которой имеют различный уровень экономического развития и потенциал, необходимость повышения размера уставного капитала в первую очередь негативно скажется на региональных банках, а также небольших банках, обслуживающих малый и средний бизнес. Поскольку эта часть экономики приоритетна для обслуживающих ее кредитных организаций, законодатель должен не только поставить задачу повышения капитализации, но и создать условия для ее выполнения, тем более что в странах с развивающейся экономикой общепринята практика государственной поддержки банковского сектора.
Для реализации такой программы Банк России мог бы более активно использовать механизм рефинансирования, налоговое стимулирование и развитие ипотеки, системное формирование долгосрочных ресурсов путем кредитования Правительства РФ для финансирования приоритетных программ.
Сегодня банковскому сектору Банка России для кредитных организаций необходимы кредиты на платной основе и под ликвидные активы. Кредитным организациям следует предоставить возможность получать деньги у главного кредитора страны под кредитные обязательства заемщиков, которых в России немало. Уровень возврата банковских займов достаточно высок, и Банк России вполне может осуществлять рефинансирование операций банков по кредитованию экономики.
Данный подход к институту рефинансирования соответствует мировой практике. Так, Европейский центральный банк в странах Евросоюза принимает в залог инструменты как частного, так и общественного долга для соблюдения принципов равных возможностей.
Российское банковское сообщество давно уже стремится к тому, чтобы Банк России в качестве инструментов залога стал принимать надежные ценные бумаги корпоративного сектора, а также субфедеральные ценные бумаги, имеющие высокий рейтинг. В 2007 году такая практика начала формироваться.
Стратегия  предлагает развивать систему рефинансирования путем предоставления кредитов, обеспеченных государственными ценными бумагами, имеющими высокий рейтинг, ценными бумагами субъектов Федерации, облигациями Банка России, а в перспективе, возможно, и иными активами с достаточным уровнем надежности и ликвидности, например, облигациями с ипотечным покрытием, облигациями «голубых фишек» (п. 48).
Банк России принял нормативные акты, предусмотренные в  Мероприятиях по реализации в 2005—2006 гг. Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года (Приложение к Стратегии).  Однако федеральная законодательная база, регулирующая данные правоотношения, нуждается в совершенствовании. На наш взгляд, необходим федеральный закон, касающийся повышения эффективности института залога, а также правоотношений, связанных с удовлетворением обеспеченных залогом требований, их исключения из конкурсной массы в случае банкротства должника, а также упрощения процедур обращения взыскания на предмет залога. Названные меры, безусловно необходимые для повышения эффективности функционирования и развития банковской деятельности, опосредованно будут способствовать повышению ее стабильности и устойчивости.
К  сожалению, в стране в ближайшие годы не предвидится реального функционирования системы рефинансирования, ибо перечень активов, принимаемых в обеспечение Банком России, недостаточно широк. Имеющие такие активы банки не нуждаются в денежных средствах, предоставляемых по ставке Банка России. Вместе с тем кредитные организации, нуждающиеся и желающие заимствовать кредиты у Банка России, активов такого качества не имеют.
Ограниченность активов, принимаемых в обеспечение Банком России, объясняет сложившуюся на практике низкую востребованность ломбардных кредитов. В последнее время ломбардные аукционы часто признаются несостоявшимися из-за наличия в них одного участника либо отсутствия заявок на участие. Учитывая действующие нормативные акты Банка России, отметим весьма завышенные требования к принимаемым в залог активам.
Функционирование системы рефинансирования в ее классическом понимании, т. е. кредитование Банком России кредитных организаций под определенную процентную ставку, способно реально содействовать повышению капитализации банковского сектора. По примеру Германии обеспечением таких кредитов могли бы стать векселя стабильно работающих предприятий. Покупая такие векселя, банки должны иметь возможность продать их Банку России и получить денежные средства по ставке рефинансирования.
По нашему мнению, развитие системы рефинансирования — один из путей решения проблемы капитализации российской банковской системы, в том числе путем слияния, объединения и других способов консолидации капиталов банков. В этой связи стратегия предусматривает упрощение и удешевление процедур реорганизации кредитных организаций указанными способами. Правда, на практике банки зачастую не хотят сливаться и объединяться ввиду утраты юридической самостоятельности.
Промежуточным шагом на пути укрупнения банков в целях повышения их капитализации может стать создание банковских групп в виде объединения кредитных организаций, тем более что ст. 4 Закона о банках и банковской деятельности позволяет создавать подобные объединения под таким наименованием. Однако прежде всего необходимо определить правовой статус таких организаций.
На наш взгляд, целесообразно исходить из того, что кредитные организации, объединив свои капиталы до требуемого законом размера, тем самым повысят капитализацию за счет совокупной оценки обязательных нормативов, например норматива достаточности капитала. Законодатель должен предусмотреть для участников банковской группы обязательное условие — субсидиарную ответственность по обязательствам. При этом участники такой группы сохраняют юридическую самостоятельность, независимость своих акционеров и органов управления. Для такого решения, безусловно, необходима высокая степень доверия участников группы друг к другу, тем более что между ними одновременно возникнет прямая заинтересованность в поддержании финансовой устойчивости каждого. При этом желательно унифицировать и упростить процедуру слияния банков и определить особенности обращения на рынке акций банков, входящих в состав банковских объединений. В этом контексте можно было бы использовать меры фискального характера, способствующие вложению части прибыли хозяйствующих субъектов в капиталы банков и стимулирующие направление ими части прибыли на увеличение собственного капитала.
Учитывая перспективы развития отечественной экономики, представляется целесообразным принять единую комплексную государственную программу повышения конкурентоспособности и капитализации кредитных организаций.
 
Библиография
1 Вестник Банка России. 2005. № 19.
2 Большой экономический словарь. — М.: Фонд  «Правовая культура», 1994. С. 171; Малый бухгалтерский словарь. — М.: Институт новой экономики, 2001. С. 322.