Правовые аспекты разграничения административных правонарушений

УДК 342.9
 
В.Д. СИМУХИН,
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры теории и истории государства и права Волжского института  экономики, педагогики и права
 
Правовые аспекты разграничения административных правонарушений имеют важное научное и практическое значение, так как способствуют правильной квалификации деяния юрисдикционными органами по субъектам административной ответственности, эффективному применению административных наказаний, оказывают профилактическое воздействие, повышают общую правовую культуру населения.
Ключевые слова: объект административного правонарушения, объективная сторона административного правонарушения, субъективная сторона административного правонарушения, субъект административного правонарушения, специальный субъект.
 
The legal aspects of administrative offences delimitation are of very scientific and practical significance; as they contribute to the right qualification of an action by the jurisdictional authorities by the subjects of administrative responsibility, an effective use of administrative punishments, exercise prophylactic influence, improve people's general legal culture.
 
Конкретное административное правонарушение имеет соответствующие правовые признаки общего правопорядка по сравнению с другими административными правонарушениями. Правильная квалификация административного правонарушения позволяет  четко установить его отличительные особенности[1]. Анализируя элементы правовой нормы и фактические обстоятельства деяния, мы приходим к соответствующей совокупности юридических признаков, которые характеризуют данное административное правонарушение и отличают его от других.
Безусловно, что процесс юридической квалификации состоит в последовательном отграничении каждого признака деяния от признаков других административных правонарушений. Можно сделать вывод, что разграничение административных правонарушений является обратной стороной квалификации.
Для юрисдикционных органов разграничение административных правонарушений не самоцель, а необходимый правовой этап в процессе квалификации юридических особенностей норм КоАП РФ, которые способствуют укреплению законности и правопорядка.
В Особенной части КоАП РФ разграничению административных правонарушений уделяется достаточно большое внимание. При этом в зависимости от главы, предусматривающей административную ответственность субъектов, выделяется несколько составов административных правонарушений. Однако с точки зрения теории квалификации важно не столько разрешение отдельных спорных случаев разграничения административных правонарушений, сколько установление общих правил разрешения таких случаев.
Анализ норм Особенной части приводит к выводу, что вся их совокупность не может рассматриваться как завершенная логическая правовая система, построенная по одним и тем же правилам. Так как деликтное административное законодательство прошло небольшой путь развития, но неоднократно подвергалось изменениям, дополнениям, отмене тех или иных норм, система норм Особенной части представляет собой сложную правовую конструкцию[2]. В связи с этим представляется целесообразным разграничение административных правонарушений проанализировать по отдельным элементам административного проступка: объекту и объективной стороне, субъекту и субъективной стороне[3].
Необходимо уточнить, какие правовые свойства объекта административного правонарушения входят в число признаков состава и имеют значение для квалификации[4].
Объектами административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, являются общественные отношения. В ст. 1.2 «Задачи законодательства об административных правонарушениях» КоАП РФ указываются объекты посягательств в тех или иных сферах защиты. Особенная часть Кодекса содержит семнадцать глав родовых объектов, которые предусматривают административные правонарушения; в главах 5—21 (442 статьи) указаны непосредственно объекты посягательств, причем каждый объект имеет сложную внутреннюю структуру.
Граждане, должностные лица и иные субъекты вступают в определенные общественные отношения, выраженные в действиях (бездействии). Эти отношения имеют материальные предпосылки существования и могут закрепляться в конкретных материальных формах. Необходимым условием и предпосылкой существования правоотношений собственности (личной, частной, государственной и т. д.) являются имущество, вещи. Денежные средства, те или иные документы служат формой закрепления различных правоотношений.
Объект административного правонарушения охватывает комплекс следующих отношений:
—фактические общественные отношения между соответствующими субъектами административного правонарушения;
—правовое регулирование общественных отношений в соответствующих формах, охраняющее и защищающее участников деликтных правоотношений;
—материальные формы, условия и предпосылки существования этих общественных отношений.
В материальных составах объект определяется посредством указания на вредные последствия и на предмет посягательства: так, в ст. 2.2 КоАП РФ указывается на вредные последствия деяния.
При квалификации административных правонарушений установление объекта обеспечивается путем определения противоправности совершенного деяния (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ), а причинение вреда — фактическими общественными отношениями[5]. 
Следует иметь в виду, что в процессе создания административно-деликтных норм ведущая роль принадлежит объекту, с учетом которого законодатель и конструирует соответствующую статью  Особенной части КоАП РФ. Содержание общественных отношений, поставленных под охрану закона, определяет круг возможных субъектов административных правонарушений и другие признаки состава.
В процессе применения закона, конкретной деликтной нормы вначале устанавливаются признаки субъекта административно-деликтного посягательства, а затем с учетом правового характера действий определяется и объект. Статьей 21.7 КоАП РФ предусматривается умышленные порча или утрата документов воинского учета; безусловно, здесь страдает воинская служба, воинская дисциплина и родовым объектом выступают административные правонарушения в области воинского учета. Субъектом выступает гражданин Российской Федерации.
Объективная сторона административного правонарушения — элемент, наиболее полно отраженный в диспозиции статей КоАП РФ. С точки зрения правовой характеристики признаки объективной стороны правонарушения разнообразны и состоят из сложных юридических образований. Правильное установление признаков объективной стороны правона-рушения важно по многим причинам. Прежде всего, оно дает возможность определить признаки объекта и субъекта административно-деликтного посягательства.
Посягательство на некоторые общественные отношения может быть совершено ограниченным числом способов и специальным субъектом[6]. Правовой характер объективной стороны определяет круг тех общественных отношений, на которые могло быть совершено административно-деликтное посягательство, и в некоторых юридических случаях предопределяет содержание субъективной стороны.
Правовые признаки объективной стороны правонарушения при разграничении административно-деликтных правонарушений имеют большое самостоятельное аналитическое значение. Так, в главе 5 «Административные правонарушения, посягающие на права граждан» КоАП РФ статьи 5.1—5.25 и 5.45—5.56 посвящены правонарушениям, связанным с избирательным законодательством. Нормы этих статей регламентируют определенные нарушения законодательства. В санкциях этих норм перечисляются субъекты ответственности и соответствующие дифференцированные виды административных наказаний.
Для определения правовых признаков объективной стороны, по которым одно административно-деликтное отношение отличается от другого, прежде всего необходимо выявить содержание смежных составов. Не ограничиваясь правовым сравнением их юридических признаков в диспозициях, необходимо дать полное описание всех правовых аспектов на основе анализа Общей части КоАП РФ, систематического толкования Особенной части, использования положения административно-деликтной науки и судебной практики[7]. 
Рассмотрим разграничение некоторых административно-деликтных правонарушений по их объективной стороне на конкретных примерах, в частности, при самовольном занятии земельного участка (ст. 7.1 КоАП РФ), нарушении правил пожарной безопасности в лесах (ст. 8.32), нарушении норм и правил безопасности гидротехнических сооружений (ст. 9.2). Для проведения разграничения между указанными составами необходимо дифференцировать правовые признаки объективной стороны каждого из них. Из диспозиций перечисленных статей  ясно, что эти составы находятся в разных родовых объектах посягательств. Они различны как по своему правовому статусу, так и по субъектам ответственности, и по субъектам, их применяющим со стороны публичной власти.
В правовых рамках объективной стороны возможно разграничение административных правонарушений не только по способу действия, но и по признакам последствий, месту и времени совершения административного правонарушения.
В КоАП РФ имеются нормы, предусматривающие административные правонарушения, которые посягают на один и тот же объект и могут быть совершены одинаковым способом, но причиняют вредные последствия различного правового и материального характера (ст. 2.2 «Формы вины»). Таковы, например, статьи главы 6 «Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность». Все эти деликтные правонарушения посягают на один и тот же объект — здоровье граждан, совершаются в одной форме виновности и нередко одинаковыми способами (нарушение санитарно-эпидемиологических требований — статьи 6.4—6.7). Различие между ними может заключаться только в характере последствий, причиненных здоровью потерпевших.
Разграничение административных правонарушений по признакам последствий (по степени тяжести) отражено, например, в ст. 7.27 «Мелкое хищение» КоАП РФ. Здесь и объект деликтного правонарушения, и способы действия, и характер причиненного вреда совпадают, однако формы виновности различны.
Разграничение административных правонарушений по времени и месту их совершения в основном происходит путем выделения квалифицированного вида состава в ст. 15.3 «Нарушение срока постановки на учет в налоговом органе» и в целом в главе 15 «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг» КоАП РФ.
Изучение судебной практики показывает, что одна из современных тенденций в применении КоАП РФ состоит в углублении и усложнении анализа разграничительных правовых признаков административных правонарушений[8]. Этот процесс есть следствие более глубокого раскрытия социально-правовой и административно-криминологической природы различных форм административного поведения и вытекающего отсюда расширения числа правовых признаков, входящих в состав административного правонарушения.
В качестве иллюстрации можно сослаться на такой признак объективной стороны правонарушения, как причинная связь, так как она вытекает из признака наличия вредных последствий, что придает этому элементу самостоятельное значение, в том числе и при разграничении административных правонарушений.
Таким образом, судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, разрешая административные дела, применяя нормы материального права и осуществляя производство по делам об административных правонарушениях, способствуют укреплению режима законного правового статуса человека и гражданина в Российской Федерации.
Субъективная сторона административного правонарушения характеризуется, в частности, виной — одним из важнейших субъективных оснований, без которого административная ответственность не может состояться[9]. 
КоАП РФ придает важное значение правовым признакам как объективной, так и субъективной стороны состава административного правонарушения. Переоценка объективной стороны состава в ущерб субъективным признакам может привести к так называемому объективному вменению.
Основной правовой критерий разграничения административно-деликтных правонарушений по субъективной стороне — это форма виновности. По этому критерию можно разграничить те административные правонарушения, которые имеют одинаковые объективные признаки: ст. 5.44 «Сокрытие страхового случая», ст. 5.55 «Непредоставление кредитного отчета», ст. 7.19 «Самовольное подключение и использование электрической, тепловой энергии, нефти или газа» КоАП РФ.
Однако довольно сложно разграничить по этому признаку такие административные правонарушения, при совершении которых допустима любая форма вины (статьи 5.32 «Уклонение от получения требований работников и от участия в примирительных процедурах», 5.27 «Нарушение законодательства о труде и об охране труда»,  7.26 «Утрата материалов и данных государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации» КоАП РФ).
Форма виновности может:
— указываться непосредственно в конкретной статье КоАП РФ;
—вытекать из правовой терминологии: ро-дового, видового или непосредственного объекта посягательств (ст. 6.9 «Потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача»);
—вытекать из указания КоАП РФ на правовые основания правонарушения, например, на мотив, цель, так как это характеризует умышленное административное правонарушение (статьи 14.7 «Обман потребителей», 15.27 «На-рушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Как правило, форма вины в составе административного правонарушения едина, поскольку в соответствии с Особенной частью КоАП РФ по родовым и непосредственным объектам она устанавливается в материальных составах правонарушения и отношением субъектов ответственности к вредоносности последствий.
Частью 1 ст. 2.2 КоАП РФ административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий (прямой умысел) или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично (косвенный умысел).
К административным правонарушениям, совершенным умышленно, КоАП РФ относит: мелкое хищение (ст. 7.27), неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего, сотрудника органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудника органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо сотрудника органа или учреждения уголовно-исполнительной системы (ст. 19.3).
Частью 2 ст. 2.2 КоАП РФ административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий (самонадеянность) либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (небрежность).
К административным правонарушениям, совершенным по неосторожности, отнесены:  наушение законодательства о рекламе (ст. 14.3), недобросовестная эмиссия ценных бумаг (ст. 15.17), стрельба из оружия в не отведенных для этого местах (ст. 20.13).
Таким образом, независимо от того, умышленно или по неосторожности совершено административное правонарушение, лицо, виновное в конкретных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ либо законом субъектов Российской Федерации, несет административную ответственность[10].
В п. 13 постановления Пленума Верховного суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указывается, что «вина в совершении административного правонарушения устанавливается судьями, органами, должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, должны толковаться в пользу этого лица».
Определяя деяние как совершенное умышленно или по неосторожности, мы подчеркиваем целостную правовую характеристику его субъективных признаков, которая складывается из психологического отношения субъекта к отдельным объективным признакам состава, а эти правовые признаки многообразны.
Разграничение административных правонарушений возможно и по иным субъективным элементам в рамках одной формы виновности. К ним относятся мотив и цель.
Разграничение административных правонарушений в зависимости от их субъектов в большинстве случаев не вызывает затруднений. Правовые признаки субъекта указаны в статьях 2.3 «Возраст, по достижении которого наступает административная ответственность», 2.4 «Административная ответственность должностных лиц», 2.5 «Административная ответственность военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания», 2.6 «Административная ответственность иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц», 2.6 «Административная ответственность собственников (владельцев) транспортных средств», 2.10 «Административная ответственность юридических лиц» КоАП РФ.
Следует учитывать, что объективные и субъективные элементы административного правонарушения существуют в случаях, событиях, в фактических обстоятельствах деликта непродолжительное время, исключая длящиеся деликтные отношения. Статья 4.5 «Давность привлечения к административной ответственности» КоАП РФ предусматривает, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации об экспортном контроле, о внутренних морских водах и за многие другие нарушения  — по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения, но при этом субъекты административного деликта остаются неизменными участниками производства по делам об административных правонарушениях.
Признаки субъекта административного деликта, которые имеют значение для правовой квалификации. Учитывается возраст ви-новного,  так ч. 1 ст. 2.3 КоАП РФ регламентирует административную ответственность лица, достигшего к моменту совершения административного правонарушения возраста 16 лет. В соответствии с ч. 2 ст. 3.9 административный арест не может применяться к лицам, не достигшим 18-летнего возраста.
Кроме того, согласно ч. 2 ст. 2.3 КоАП РФ «с учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних».
Существенное правовое значение имеет четкое разграничение административного правонарушения по признакам административной ответственности должностных лиц (ст. 2.4 КоАп РФ) и специальных субъектов (ст. 2.5): имеется в виду административная ответственность военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания.
В КоАП РФ довольно многочисленна дифференцированная группа административно-деликтных правонарушений со специальным субъектом. В главе 23 «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях» на 20 февраля 2008 г. было указано  68 таких юрисдикционных органов, а в ст. 28.3 представлены должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях  95 видов.
Во всех случаях необходимо установить вменяемость виновного. В ст. 2.8 КоАП РФ указывается, что «не подлежит административной ответственности физическое лицо, которое во время совершения противоправных действий (бездействия) находилось в состоянии невменяемости».
Статья 28.2 КоАП РФ предписывает необходимость составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения, в котором должны быть  указаны: дата и место составления протокола; должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол; сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении; фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие; место, время совершения и событие административного правонарушения; статья КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение; объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело; иные сведения, необходимые для разрешения дела.
Правильное и четкое разграничение административных правонарушений, основанное на нормах Конституции РФ и КоАП РФ, будет способствовать соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина.
 
Библиография
1 См.: Научно-практическое пособие по применению КоАП РФ / Под ред. П.П. Серкова. — М., 2006.
2 См.: Хачатуров Р.Л., Липинский Д.А. Общая теория юридической ответственности: Моногр. — СПб., 2007.
3 См.: Эбзеев Б.С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. — М.,  2007.
4 См.: Административная ответственность (часть общая): Учеб. пособие / Под ред. Д.Н. Бахраха. — Екатеринбург, 2004.
5 См.: Постановление Пленума Верховного суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Бюллетень Верховного суда РФ. 2005. № 6.
6 См.: Постановление Пленума Верховного суда РФ от 24.10.2006 № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Там же. 2006. № 12.
7 См.: Симухин В.Д., Симухин А.В. Административная ответственность в Российской Федерации: Учеб.-практ. пособие / Под ред. В.В. Денисенко, А.Э. Ушамирского. — Волгоград, 2007.
8 См.: Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» // Вестн. ВАС РФ. 2004. № 8.
9  См.: Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина, Ю.С. Адушкина. —  Саратов,  1988. С. 82.
10 См.: Административное право. Общая часть: Учеб. / Под ред. В.А. Юсупова, В.Д. Симухина. — М., 2003.