Правовые вопросы формирования государственной политики в сфере свободы совести

А.Г. ЗАЛУЖНЫЙ,
доктор юридических наук, кандидат философских наук, сопредседатель Совета по независимым экспертным исследованиям ИЭА РАН
 
Политика и религия в российском обществе всегда связаны между собой, призваны разными средствами способствовать личному и общественному благу людей. Интересен опыт исследователей других стран. Так, американский ученый К. Дьюрэм в качестве критерия деления на типы церковно-государственных систем выделяет степень религиозной свободы в обществе (абсолютная религиозная свобода и ее отсутствие). 
 
Она оценивается как степень влияния государства на религиозную веру и поведение верующих и как степень соединения государственных и религиозных институтов (отделение и полное соединение).
В общем виде отношения государства и религиозных объединений можно представить как изображение ряда типов религиозно-государственных режимов:
· абсолютная теократия;
· государственные церкви, объединяющие целый ряд возможных церковно-государственных конфигураций с разным отношением к религиозной свободе для групп меньшинства: а) режим с государственной церковью, при котором существует монополия в религиозных делах, тесно связанная с теократическим правлением (Испания или Италия в некоторые периоды своей истории); б) страны с государственной религией, проявляющей терпимость к ограниченному кругу вероисповеданий (исламская страна, толерантная к библейскому народу); в) страны, поддерживающие государственную церковь, но вместе с тем гарантирующие равное отношение ко всем другим религиозным вероисповеданиям (Великобритания);
· признание государством церкви, при котором страны не могут официально заявить, что та или иная церковь является государственной, но согласны с тем, что одна из них занимает особое место в их традициях (государства с преобладанием римо-католицизма);
· сотрудничающие режимы, при которых не предусматривается специальный статус для преобладающих церквей, однако государство тесно сотрудничает с церквями различными способами (например, Германия);
· приспосабливающиеся режимы, при которых государство может настаивать на отделении церкви от государства и все же сохранять благожелательный нейтралитет по отношению к религии, который можно рассматривать как сотрудничество без оказания каких-либо прямых финансовых субсидий религии или религиозному образованию;
· режимы отделения, в наиболее мягкой форме мало отличающиеся от приспосабливающихся режимов или устанавливающие более жесткий порядок отделения церкви от государства. «Отделение» в его самом нежелательном виде требует, чтобы религия была удалена из любой сферы, которую желает занять государство, при этом приемлет любые методы вмешательства в религиозные дела;
· непреднамеренное безразличие;
· законодательное и бюрократическое безразличие к церкви, совпадающее с некоторыми типами режимов отделения церкви от государства, искусное или не очень искусное предоставление привилегий ведущей конфессии или господствующим группам;
· враждебность и неприкрытое преследование[1].
Р.А. Подопригора в зависимости от степени религиозной составляющей в устройстве выделяет следующие типы государств:
· религиозные;
· с государственной религией;
· основанные на нейтралитете по отношению к религиозным организациям;
· основанные на отделении религиозных организаций от государства[2].
Современный подход российских ученых к решению этой проблемы неоднороден и противоречив, что, например, позволило протоиерею В. Чаплину высказать следующее мнение: «На российской сцене сегодня конкурируют три модели церковно-государственных отношений: советская, американская и традиционная европейская»[3]. Соглашаясь с этим мнением, необходимо отметить, что его автор не называет еще одну очень серьезную силу — сторонников клерикализации отношений государства и религиозных объединений. Причем эта тенденция проявляется в деятельности не только последователей православия или ислама, но и некоторых набирающих силу направлений протестантизма и даже новых религиозных движений.
По мнению ряда исследователей, задачи религиозной политики России в правовой сфере сводятся к следующему:
· обеспечение конституционного права личности на свободу совести и вероисповедания;
· совершенствование законодательства в области реализации свободы вероисповедания;
· приведение в соответствие федерального и регионального законодательства с учетом особенностей религиозной ситуации в субъектах Федерации;
· регистрация религиозных объединений и контроль над их уставной деятельностью.
В пояснительной записке к проекту Концепции государственной политики в сфере отношений с религиозными объединениями в Российской Федерации, разработанному Главным управлением Минюста России по г. Москве и Институтом государственно-конфессиональных отношений и права, отмечено: «Одним из основополагающих нововведений в сфере государственных отношений с религиозными объединениями в Российской Федерации, предлагаемым в проекте Концепции, является введение понятия традиционной религиозной организации, что учитывает, как считают авторы, широко распространенную зарубежную практику… Государство как институт, призванный представлять интересы всех своих граждан, должно при взаимодействии с религиозными объединениями учитывать, что значительно различающиеся по численности части населения Российской Федерации выражают принадлежность или предпочтительное отношение к разным религиозным объединениям… Государство вправе по-разному сотрудничать с религиозной организацией, насчитывающей сотни тысяч или миллионы последователей, и религиозной группой из нескольких десятков человек… Расширенная правосубъектность предпринимателей без образования юридического лица по сравнению с остальными дееспособными гражданами не отменяет конституционной нормы о равенстве людей всех перед законом и не вступает с нею в противоречие. Равно как и ограниченно дееспособные или недееспособные граждане не являются менее равными перед законом по сравнению с обладающими полной дееспособностью… По аналогии права, расширенная правосубъектность традиционных религиозных организаций, предполагающая преимущественное сотрудничество государства с ними, не противоречит конституционной норме о равенстве всех религий перед законом»[4].
Кафедра религиоведения Российской академии государственной службы при Президенте РФ разработала проект «Основы политики Российского государства в сфере свободы совести и вероисповедания: опыт концептуального подхода» (далее — проект).
Первый раздел проекта («Цель, принципы и методы осуществления вероисповедной политики») в соответствии с законодательством формулирует методологические основы политики государства в сфере свободы совести с учетом принципиального изменения характера общественно-политических отношений в современной России.
Вызывает одобрение и понимание авторское видение основной цели политики государства в его отношениях с религиозными объединениями. Оно заключается в содействии консолидации и стабильности российского общества, его духовному оздоровлению, а также в стремлении добиться этой цели основанными на требованиях Конституции РФ и Федерального закона от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (далее — Закон о свободе совести) методами.
Второй раздел проекта («Основные понятия») посвящен формированию понятийного аппарата, уже используемого или предлагаемого для официального применения в отношениях государства и религиозных объединений. Авторы проекта сформулировали именно те понятия (в их широком смысле), без постижения которых невозможно формирование представлений об отношениях государства и религиозных объединений. В рамках законодательства о свободе совести предпринята попытка определить сущность политики государства в его отношениях с религиозными объединениями, при этом справедливо ограничив сферу их действия отношениями, находящимися за рамками конфессиональных вопросов, регулируемых внутренними установлениями религиозных организаций.
Третий раздел проекта («Современные процессы в религиозной сфере жизни российского общества») посвящен характеристике коренных изменений в отношениях государства с религиозными объединениями с конца 80-х годов прошлого века до настоящего времени и анализу основных тенденций развития отношений государства и религиозных объединений, меж- и внутриконфессиональных отношений на ближайшую и долгосрочную перспективу.
Тенденция реализации конституционного права на свободу совести такова, что за последние десять с небольшим лет изменились государство и общественная жизнь. Трансформировались деятельность и правовое положение религиозных организаций. Религия стала важным фактором общественной и государственной жизни. На смену политике государственного атеизма пришло демократическое решение религиозного вопроса, открывшее россиянам возможность свободного мировоззренческого и вероисповедного самоопределения, распространения своей веры. Новая религиозная ситуация нашла свое выражение в увеличении конфессий, деноминаций, религиозных направлений, росте числа их последователей.
По мнению Н.А. Трофимчука, динамичный рост уровня религиозности населения привел к тому, что во всех конфессиях произошел наплыв неофитов (новообращенных). Многие из них имеют смутное представление об основах вероучения и о канонических нормах той религии, к которой они недавно обратились, тем не менее проявляют максимализм требований по отношению к единоверцам, нетерпимость к инаковерующим и неверующим, что порой нарушает стабильное развитие религиозной жизни, порождает внутренние конфликты[5].
Этот феномен связан с приобретением легального статуса ранее находившимися в подполье или временно прекратившими свою деятельность на территории России религиозными объединениями; многочисленными расколами и дезинтеграционными процессами в традиционных для России конфессиях; совершенно немыслимой в прошлом активизацией иностранных миссионеров, проповедовавших в основном различные направления протестантизма, а также возникновением в самой России и проникновением из-за рубежа новых религиозных движений, сумевших в жесткой конкурентной борьбе обрести своих последователей. Не ограниченная законом деятельность религиозных новообразований, в основном иностранного происхождения, привела к тому, что начали стремительно нарастать дезинтеграционные тенденции, подчас нацеленные на подрыв духовного единства общества. При полной инертности государства за не имевшей ничего общего с религией риторикой скрывалась не только откровенно коммерческая, но и противоправная деятельность многочисленных организаций, называвших себя религиозными.
Несмотря на то что Закон о свободе совести отражал действительное состояние общества и стал реальной преградой на пути государственной регистрации организаций, только называвших себя религиозными, а на самом деле таковыми не являвшихся, наступившее равновесие не устроило ни одну из сторон. Межконфессиональное противостояние, в том числе по причине отсутствия единой концепции отношений государства и религиозных объединений, переместилось в сферу политического противоборства, в котором самое активное участие принимают представители различных религиозных организаций.
С одной стороны, этот процесс выражается в продолжающемся неприкрытом давлении со стороны международных организаций и стоящих за ними сил, которые, обладая необходимыми материальными возможностями и декларируя основные принципы свободы совести, стремятся к расширению зон своего влияния в России с последующим размыванием векового фундамента, на котором базируется отношение народа к исполнению своих основных гражданских обязанностей. С другой — попытки религиозных организаций влиять на развитие политической ситуации в стране привели к появлению опасных клерикальных тенденций, способных в силу содержащихся в них элементов политического экстремизма при определенных обстоятельствах разрушить гражданский мир в обществе, дополнив религиозный сепаратизм национальным, а также включив в орбиту противоборства противников всякой религии.
Выход не в самоустранении государства от решения давно назревших проблем и не в лоббировании светскими учреждениями интересов тех или иных конфессий, а в скорейшем принятии соответствующей требованиям Конституции РФ, совершенствующемуся законодательству о свободе совести, международным обязательствам России и призванной определить основные приоритеты ее политики концепции отношений государства и религиозных объединений. Это, несомненно, скоординирует деятельность государственных органов в центре и на местах, внесет ясность во многие дискутируемые в обществе вопросы, будет способствовать оздоровлению самих межконфессиональных отношений.
Четвертый раздел проекта («Основные области взаимоотношений государства с религиозными объединениями и их правовое регулирование») последовательно отстаивает представляющийся бесспорным конституционный принцип светскости российского государства и соответственно светскую модель его политики в отношениях с религиозными объединениями как наиболее оптимальную и приемлемую в поликонфессиональном и полиэтническом государстве, рассматривая религиозные объединения в качестве особой формы реализации конституционного права граждан на объединение, предполагающей совместное исповедание и распространение веры.
В то же время авторами проекта допущены некоторые уступки требованиям ряда конфессий о делении религий на традиционные и нетрадиционные, получившие дальнейшее развитие в предложенном депутатом Государственной думы А.В. Чуевым законопроекте «О традиционных религиозных организациях Российской Федерации». В законопроекте предполагается введение юридического термина «традиционные религиозные организации», определены условия получения соответствующего правового статуса (религиозная организация должна действовать на территории России не менее 95 лет и быть признана «неотъемлемой частью исторического, духовного и культурного наследия народов России») и порядок приобретения статуса традиционной религиозной организации. Предусмотрены также образование федеральной комиссии по поддержке традиционных вероисповеданий, особый порядок налогообложения традиционных религиозных организаций, их деятельности в области образования; договорные основы взаимодействия государства с традиционными религиозными организациями и освещение их деятельности в средствах массовой информации.
Положения законопроекта противоречат законодательству. Конституция РФ (ч. 2 ст. 14), Закон о свободе совести (п. 1 ст. 4, статьи 6, 7 и п. 5 ст. 8) устанавливают равенство религиозных объединений перед законом и не подразделяют их на традиционные и нетрадиционные. Принятие законопроекта «О традиционных религиозных организациях Российской Федерации» повлекло бы нарушение прав человека и гражданина на свободу совести и вероисповедания в смысле ущемления прав, гарантированных Конституцией РФ (ст. 15) или вытекающих из международных договоров России.
Авторы проекта затронули достаточно сложный вопрос, связанный с упрощением процесса приобретения религиозными организациями статуса юридического лица. Это очень важно с точки зрения соблюдения конституционного права граждан на объединение. В связи с предложением установить порядок, гарантирующий легкую доступность приобретения религиозными организациями статуса юридического лица, целесообразно обратить внимание на возможный механизм реализации такой идеи. Он состоит во введении единого порядка государственной регистрации всех некоммерческих организаций с последующим приобретением частью из них религиозного статуса, дающего всем без исключения равные права. Это несколько расходится с заложенными в проекте намерениями признать отдельные конфессии традиционными с предоставлением им дополнительных льгот, однако не нарушает принципа их равенства перед законом.
Представляется важной содержащаяся в проекте идея о заинтересованности государства в деятельности религиозных организаций на основе самофинансирования с одновременным контролем над тем, чтобы религиозный статус не становился простым прикрытием для достижения коммерческих целей. Можно также отметить выраженную в проекте заботу о сохранении имущества культового назначения, относящегося к памятникам истории и культуры.
В проекте затронут очень важный и болезненный вопрос о взаимодействии Вооруженных Сил РФ и религиозных организаций. Правомернее было бы утверждать не о взаимодействии, а о взаимоотношениях, основанных на положениях Закона о свободе совести, предполагающих, что командование воинских частей с учетом требований воинских уставов не препятствует участию военнослужащих в богослужениях, других религиозных обрядах и церемониях. В свою очередь военнослужащие согласно Федеральному закону от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» вправе в свободное от военной службы время участвовать в богослужениях и религиозных церемониях как частные лица. Но они не вправе отказываться от исполнения обязанностей военной службы по мотивам отношения к религии и использовать свои служебные полномочия для пропаганды того или иного отношения к религии.
Это правило должно выдерживаться повсеместно, ибо толерантность в межконфессиональных отношениях далека от того уровня, когда активная деятельность в воинских коллективах носителей различных по содержанию религиозных идей не будет препятствовать выполнению военнослужащими своего долга. Попытка некоторых командиров частей отдать предпочтение одной из конфессий в противовес другим не способствует сплочению воинских коллективов, ибо порождает конфликты среди верующих военнослужащих, представляющих разные конфессии, а также конкуренцию между религиозными организациями в борьбе за увеличение своих последователей из числа военнослужащих.
В проекте предложены соответствующие законодательству основные направления отношений государства и религиозных объединений в сфере образования и культуры. Первым из них названо обеспечение государством светского характера образования в государственных и муниципальных учреждениях. Актуальность проблемы связана с действиями Минобрнауки России по навязыванию обществу сомнительных с точки зрения права нововведений, таких как государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования по специальности «теология». При его введении министерство проявило категоричное нежелание привести проект образовательного стандарта в соответствие с законодательством и отказаться от намерений готовить богословов за счет налогоплательщиков, в условиях когда государственные структуры испытывают дефицит в специалистах по отношениям государства и религиозных объединений, в том числе теории религии.
Вызывает одобрение позиция авторов проекта в вопросе о деятельности государственных средств массовой информации в части ее соответствия целям и принципам политики государства в его отношениях с религиозными объединениями. Эта проблема должна стать предметом обсуждения на заседании Общественно-методического совета при МПТР России, а выработанные рекомендации использованы средствами массовой информации в процессе формирования жанра религиозной журналистики.
Заключительный, пятый раздел проекта («Механизм реализации государственной вероисповедной политики») констатирует существующую структурную раздробленность и межведомственную разобщенность подразделений, призванных представлять интересы государства в его отношениях с религиозными организациями. Проект содержит предложение о создании федерального государственного органа по делам религиозных объединений. Сохранению этого положения способствует и законодательство о свободе совести, вероисповеданий и религиозных объединениях.
Вне пределов правового регулирования как процесса воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм остаются весьма важные аспекты отношений государства и религиозных объединений, связанные, например, с формированием правовой политики государства, созданием целостной организационной структуры ее реализации в данной сфере, обеспечением руководящей роли государства в воспитании правового сознания и правовой культуры граждан, особенно последователей различных религий и конфессий, и др.
Отсутствие в России единой концепции политики государства в его отношениях с религиозными объединениями во многом провоцирует принятие субъектами Федерации нормативных правовых актов по вопросам свободы совести и деятельности религиозных объединений, противоречащих Конституции РФ и Закону о свободе совести. Это впоследствии предполагает не менее болезненный процесс приведения их в соответствие с требованиями федерального законодательства. Структурная раздробленность и межведомственная разобщенность подразделений, призванных представлять интересы государства в его отношениях с религиозными объединениями и, по мнению известного специалиста в области отношений государства и религиозных объединений Г.А. Михайлова, во много раз превышающих «аппарат бывшего Совета по делам религий вместе с его представителями на местах»[6], приводит в том числе к попыткам отдельных ведомств и органов власти самостоятельно строить свои отношения с религиозными организациями на основе договоров, часть из которых устанавливает гражданские права и обязанности сторон, сомнительные с точки зрения законодательства, например в сфере государственного образования.
Во всех субъектах Федерации созданы комитеты, отделы, советники и т. д., осуществляющие связь с религиозными организациями на региональном уровне. Создание федерального государственного органа по делам религиозных объединений может решить проблему консолидации всех сил, призванных осуществлять политику государства в сфере реализации прав граждан на свободу совести и вероисповедания, укрепляя при этом вертикаль власти и обеспечивая выполнение требований федеральных правовых актов о свободе совести и о религиозных объединениях.
Маловероятно и то, что религиозные организации способны самостоятельно избавиться от груза внутренних проблем, связанных с государственно-церковными отношениями, а тем более наладить продуктивный межконфессиональный диалог без участия посредников, выступающих от имени государства и заинтересованных в установлении религиозного мира и согласия[7]. В связи с опасениями, в частности Русской православной церкви, что такой федеральный орган функционально не будет отличаться от Совета по делам религий при Совете Министров СССР, можно было бы вернуться к высказанному еще в 1988 году профессором Ф.М. Рудинским предложению о создании комитета по охране свободы совести[8], наделив его соответствующими полномочиями.
Необходимо создать государственное научно-исследовательское учреждение, которое аккумулировало бы современные идеи в области отношений государства и религиозных объединений, служило бы научной базой выработки и реализации конфессиональной политики государства, центром подготовки методик и рекомендаций для работы органов, осуществляющих связь с религиозными организациями в субъектах Федерации. Целесообразно создать специальную межведомственную рабочую группу, состоящую из юристов, религиоведов и других специалистов в области отношений государства и религиозных объединений, для разработки с учетом имеющихся предложений единой концепции отношений государства и религиозных объединений в России.
Право в широком смысле этого понятия еще не стало регулятором отношений государства и религиозных объединений. Настало время создать современную концепцию отношений государства и религиозных объединений как важного фактора стабилизации и развития общества, а также дальнейшей демократизации этой сферы общественных отношений. Отсутствие в России такой концепции ограничивет возможности системного правового регулирования в сфере отношений государства и религиозных объединений, противоречит важнейшим требованиям законности в демократическом государстве — соответствию законов и иных нормативных правовых актов потребностям правового регулирования общественных отношений.
Формирование правовой базы для тесного сотрудничества государства с религиозными объединениями является важнейшим достижением на пути дальнейшего укрепления демократических основ государственности в современной России. Конституция РФ гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от отношения к религии (ст. 19). Религиозные организации в установленном Законом о свободе совести порядке реализуют свое право на получение статуса юридического лица, соответственно, содержащиеся в их уставах и регулирующие деятельность этих организаций нормы имеют юридический характер.
Одной из основных задач законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях, принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актов наряду с защитой прав граждан на свободу совести и вероисповедания является регулирование правового положения религиозных объединений.
 
Библиография
1 См.: Дьюрэм К. Перспективы религиозной свободы. — М., 1999. С. 27—31.
2 См.: Подопригора Р.А. Государство и религиозные организации (административно-правовые вопросы). — Алматы, 2002. С. 89—90.
3 Чаплин В. Православие и общественный идеал сегодня // Национальные интересы. 2004. № 4. С. 21.
4 Письмо Главного управления Минюста России по г. Москве от 19.06.2001 № 4-5/8176-01.
5 См.: Десять лет по пути свободы совести // Проблемы реализации конституционного права на свободу совести и деятельность религиозных объединений: Мат-лы науч.-практ. семинара / Под ред. А.В. Пчелинцева и Т.В. Томаевой. — М., 2002. С. 5—6.
6 Михайлов Г.А. Неопределенность и хаос в отношениях государства и религиозных организаций // Свобода совести — важное условие гражданского мира и межнационального согласия: Мат-лы юбилейной междунар. конф. (Москва, 27—28 ноября 2002 г.). — М., 2003. С. 122.
7 См.: Михайлов Г.А. Нужен ли России государственный орган по делам религий? // Религия и право. 1999. № 6. С. 9.
8 См.: Рудинский Ф.М., Шапиро М.А. Правосознание граждан в сфере реализации свободы совести и практика ее осуществления // Гос-во и право. 1988. № 12. С. 31.