Правовые льготы: проблемы формирования теории

И.С. МОРОЗОВА,
кандидат юридических наук, докторант Саратовской государственной академии права
 
Правовые льготы относятся к числу активно используемых средств в праворегулирующем процессе. В настоящее время их теоретическое осмысление постепенно выделяется в самостоятельное направление, в рамках которого уже активно предпринимаются попытки комплексного анализа привилегий, иммунитетов, налоговых преференций, субсидий, субвенций и т. д. В свою очередь, высказываются точки зрения о рассмотрении льгот в качестве особой разновидности юридических исключений, существующих в силу сложности и противоречивости социальных связей и взаимоотношений.
 
Рассмотрение  обозначенной проблематики на общетеоретическом уровне, выявление объективных и субъективных предпосылок законодательной институционализации преимуществ, пределов льготирования, других вопросов, относящихся к предмету исследования, позволит создать для результативной модернизации льготного инструментария научные основы, построить более адекватную систему льгот, отвечающую реалиям современной российской правовой действительности.
На протяжении довольно длительного времени проблема льгот исследовалась исключительно на отраслевом уровне при рассмотрении вопросов повышения производительности труда, стимулирования социально активной деятельности работников, выплат компенсаций отдельным категориям граждан и т. д.
Льготы изучались в сфере гражданского, финансового, административного, трудового права, права социального обеспечения такими учеными, как Е.Г. Азарова, В.В. Глазырин, Н.В. Гудимов, Н.Д. Егоров, Р.И. Кондратьев, А.П. Коренев, В.М. Лебедев, Н.С. Малеин, А.Г. Орлов, В.С. Основин, Е.А. Ровинский, Б.М. Сейнароев, В.А. Соколов, К.Э. Торган, Я.М. Фогель, С.Д. Цыпкин и др. Однако льготы во многих случаях отождествлялись с гарантиями, дозволениями, поощрениями, привилегиями, иммунитетами[1].
С общетеоретических позиций проблема льгот стала анализироваться только с середины 80-х годов прошлого века: сначала на уровне научных статей[2], затем — кандидатских диссертаций[3], монографий[]4. В дальнейшем появились и соответствующие главы в курсах лекций и учебниках[5].
Вместе с тем следует констатировать, что в настоящее время отсутствует комплексное теоретико-правовое исследование правовых льгот, учитывающее существенные изменения, произошедшие в современном российском законодательстве, новые подходы как к институту льгот, так и к механизму льготирования, к процессам формирования и осуществления льготно-правовой политики.
В юридической литературе под правовыми льготами принято понимать разновидность юридических исключений, участвующую в создании специфического правового режима, в рамках которого субъект наделяется дополнительными возможностями юридического характера, связанными как с совершенствованием правомочий (дополнительные преимущества), так и с уменьшением объема различного рода долженствований (нормативные изъятия).
Дополнительные преимущества связаны с развитием, совершенствованием правомочий; с их помощью, с одной стороны, реализуются интересы, с другой — создаются предпосылки для формирования качественно новых потребностей. Нормативные изъятия, суть которых заключается в освобождении субъектов от установленных законом обязанностей, уменьшают приходящуюся на них правовую нагрузку, облегчая бремя различного рода долженствований, что позволяет расширить простор для деятельности лиц в рамках правового поля.
Посредством льготного юридического инструментария формируется специфический правовой режим, позволяющий субъектам более полно и последовательно удовлетворять собственные интересы, что обязательно должно осуществляться в рамках общественных интересов. С одной стороны, создается своего рода иерархия интересов субъектов с точки зрения их значимости для общественного развития, с другой — своеобразная очередность в их удовлетворении. Льготы характеризуются особым способом регулятивного воздействия на общественные отношения, отмечаются позитивными последствиями их исполнения, выгодными для субъекта. Специфика использования отдельных видов льгот в праворегулирующем процессе во многом предопределяется особенностью конструкции того или иного нормативного изъятия или дополнительного преимущества, интенсивностью выраженности в каждом из них стимулирующего, компенсационного, гарантирующего характера.
Льготы — это особая разновидность юридических исключений, являющихся своего рода отклонениями от единых, типизированных правил нормативного регулирования. По своей сути, это правомерное исключение, законное изъятие, установленное компетентными органами в соответствующих актах.
В процессе создания теории правовых льгот важно сгруппировать их в определенную систему, раскрыть специфику их действия. В структуре механизма правового регулирования обозначаются, с одной стороны, относительно укрупненные блоки, включающие систематизированные определенным образом юридические устройства, обладающие общими качественными характеристиками (механизм правового стимулирования, механизм правового ограничения); с другой стороны, отдельные правовые средства (поощрения, наказания, дозволения, льготы и т. д.), организованные наиболее последовательным образом в целях упорядочения общественных отношений, составляющие каждое в своей совокупности отдельную систему (также можно рассматривать в качестве самостоятельных механизмов). По-этому можно говорить о наличии таких юридических конструкций, как механизм наказания, механизм поощрения, механизм льготирования и т. д. В данном случае, как это видно, речь идет о первичных, элементарных правовых средствах. Сам термин «льготирование» уже давно используется в сфере налоговых правоотношений как в нормативных правовых актах (например, в письме МНС России от 11.03.2001 № ВТ-6-04/197@ «О Методических рекомендациях для использования в практической работе при осуществлении контроля за правомерностью использования налогоплательщиками льгот по налогу на имущество предприятий»[6]), так и в специальной юридической литературе[7].
По нашему мнению, механизм льготирования целесообразно рассматривать в качестве совокупности правовых средств (льготных) и иных правовых инструментов, построенных в логически обоснованную систему в зависимости от особенностей их воздействия на те или иные группы общественных отношений, посредством которых создаются специфические правовые режимы.
В процессе льготирования должна быть выстроена определенная иерархия индивидуальных интересов. В этой связи обозначаются следующие их группы: 1) первичные интересы, связанные с обеспечением жизнедеятельности индивидов как определенного биологического вида; 2) вторичные интересы, продиктованные обеспечением необходимого уровня существования субъекта в обществе; 3) интересы, направленные на реализацию социальных перспектив личности.
Льготирование предусматривает своего рода иерархию и в организации правовых средств. Условно в нем можно выделить следующие блоки:
1) компенсационный, включающий такие юридические исключения, как социальные субсидии, пособия, компенсации;
2) стимулирующий — налоговые, таможенные, тарифные льготы;
3) смешанный — налоговые преференции социальной направленности и т. д.
Помимо самих юридических исключений в механизме льготирования участвуют также юридические средства, не обладающие качественными характеристиками нормативных изъятий и дополнительных преимуществ. Они задействованы в так называемых процессах замещения в случае нерационального, неэффективного использования льготного юридического инструментария или существования пробелов в льготном регулировании общественных отношений.
К принципам построения механизма льготирования относятся: системность; федерализм; взаимодействие и согласованное функционирование органов государственной власти, иных структур, входящих в механизм льготирования; законность; подчинение нижестоящих органов власти вышестоящим; профессионализм и компетентность; гласность; контроль в процессе организации и функционирования органов исполнительной власти в сфере льготно-правовых отношений и т. д.
Льготирование представляет срез в механизме правового регулирования, более углубленный регулятивный блок. Это длящийся процесс, включающий определенные стадии, этапы. На начальной его стадии обозначается круг социальных связей, входящих в сферу льготно-правового регулирования. На второй стадии механизма льготирования происходит конкретизация общих программ применительно к фактически существующим общественным отношениям, входящим в «зону действия» нормативных изъятий и дополнительных преимуществ. Третья стадия связана с установлением конкретной юридической связи между управомоченными (получателями льгот) и обязанными (лицами, участвующими в процессе предоставления льгот) субъектами. На четвертой стадии происходит удовлетворение интересов основных получателей льгот.
В механизме льготирования участвуют следующие разновидности льгот: налоговые преференции, таможенные льготы, субсидии, субвенции, дотации, компенсации, привилегии,  иммунитеты, компенсации, пособия. Налоговые преференции направлены на компенсацию финансовых потерь при выпуске новой и конкурентоспособной продукции, модернизации технологических процессов, укрепляющих основы малого и среднего производственного бизнеса и т. д. Таможенные льготы используются как одно из правовых средств, способствующих успешному проведению торговой политики и государственного регулирования внутреннего рынка товаров Российской Федерации при его взаимосвязи с мировым рынком, поддержанию рационального соотношения вывоза и ввоза товаров, защите российской экономики от неблагоприятного воздействия иностранной конкуренции и т. д. Субсидии, субвенции, дотации относятся к особой группе правовых преимуществ, так называемых льгот первичного характера, обеспечивают реализацию других юридических средств, во многих случаях используются совместно в тех или иных блоках механизма льготирования, в основном касающегося проблем организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правового положения субъектов бюджетных правоотношений и т. д. Привилегии представляют собой специальные льготы для конкретных субъектов, и прежде всего для властных органов и должностных лиц, необходимых им в целях наиболее полного и качественного осуществления своих обязанностей. Иммунитеты как особая разновидность «отрицательных» льгот обеспечивают выполнение международных, государственных и общественных функций, служебных официальных обязанностей. Компенсации рассматриваются как особое правовое устройство, направленное на возмещение причиненного физическому или юридическому лицу ущерба в результате как правомерных, так и противоправных действий контрсубъектов, понесенных расходов, нейтрализацию иных обстоятельств, связанных с ущемлением интересов. В качестве взаимодополняющих правовых механизмов по отношению к льготам анализируются пособия, выступающие как социальные гарантии, поддерживающие определенный жизненный стандарт субъектов.
При создании теории правовых льгот необходимо учитывать, что это одно из эффективных средств модернизации всей юридической сферы. Поэтому к числу наиболее важных относится проблема льготно-правовой политики. Это своего рода механизм подключения льготного инструментария к решению социально-экономических, политических, миграционных, демографических и иных задач современного общества. Льготная политика является мощным рычагом, с помощью которого государство может оказывать существенное влияние на социальные процессы, изменяя в необходимых случаях их направленность, интенсивность, качественные и количественные характеристики.
Льготная политика как явление не только юридической, но и в целом социальной сферы предусматривает внутренний и внешний аспекты.
Внутренний аспект предполагает политику законодателя в отношении самих льгот, предопределяет его желание использовать обозначенное юридическое средство, степень включенности преимуществ в механизм правового регулирования, уровень использования различных по характеру и направленности льгот в отраслях материального и процессуального российского законодательства. Политика законодателя в отношении льгот определяет структуру подобного правового инструмента, его видовые особенности и характеристики.
Внешний аспект льготно-правовой политики связан с эффективным формированием рыночных механизмов, созданием условий для поддержки нуждающихся в социальной защите многочисленных слоев населения, их адаптации к изменившимся условиям жизни.
Логика развития правовой жизни в современной России диктует необходимость проведения результативной льготной политики, направленной на обеспечение стабильности развития и функционирования позитивных процессов, происходящих в обществе.
Теория правовых льгот в целом позволит обозначить новые направления в научном осмыслении юридического инструментария, послужит примером при концептуальной разработке сходных правовых средств. Содержащиеся в ней положения и выводы могут способствовать выявлению существующих в настоящее время недостатков в отраслевом законодательстве, что обеспечит в свою очередь оптимизацию праворегулирующего процесса.
Вместе с тем и сама проблема льгот еще не в достаточной степени исследована, не рассмотрены многие ее аспекты. Нуждается в более детальном теоретическом анализе механизм
льготирования натуральных и монетизированных льгот, различного рода льготные режимы, вопросы юридической ответственности в сфере льготного регулирования, соотношения льготи поощрительных санкций, использования льготного юридического инструментария в процессах глобализации, при реформировании федеративных отношений в России и т. д.
 
Библиография
1 См., например: Курилов В.И. Личность. Труд. Право. — М., 1989. С. 12; Егоров Н.Д. Гражданско-правовое регулирование общественных отношений. — Л., 1988. С. 35—36.
2 См., например: Бахрах Д.Н. Правовые льготы // Справедливость и право. — Свердловск, 1989. С. 74—83; Малько А.В.
Льготы в праве: общетеоретический аспект // Правоведение. 1996. № 1. С. 37—47; Он же. Льготы и поощрения как важнейшие правовые средства регионального законодательства // Там же. С. 235—239.
3 См.: Морозова И.С. Льготы в российском праве (вопросы теории и практики): Дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 1999; Иванова К.Л. Льготно-правовая политика в современной России: проблемы теории и практики: Дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2007.
4 См.: Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. — СПб., 2004; Малько А.В., Морозова И.С. Льготы в российском праве (Проблемы теории и практики). — Саратов, 2004; Морозова И.С. Основы теории правовых льгот. — Саратов, 2007.
5 См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М., 1997; Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. — М., 2001 и др.
6 См.: Экономика и жизнь. 2001. Апр. № 15.
7 См., например: Брызгалин А.В., Берник В.Р., Головкин А.Н. Образцы документов к Тому 2 Свода хозяйственных договоров и документооборота предприятий с юридическим, арбитражным и налоговым комментарием // Налоги и финансовое право. — М., 2004.