Правовые матрицы суперпрезиденциализма на постсоветском пространстве

УДК 340.14:342.4 

Страницы в журнале: 9-13

С.В. ПУШКАРЕВ,

аспирант Чебоксарского кооперативного института (филиала) Российского университета кооперации, старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Межрегионального открытого социального института justboxxx@mail.ru

Рассматривается вопрос о соотношении политико-правовых практик применения норм писаных законов государств, определяющих форму правления, с изначальными законодательными установлениями. Обосновывается вывод о том, что на постсоветском пространстве в результате многократного повторения определенных правовых практик сложились правовые матрицы суперпрезиденциализма.

Ключевые слова: форма правления, суперпрезиденциализм, правовая матрица, государства СНГ, президент.

Legal matrix of superpresidentialism on post-soviet expanse

Pushkarev S.

This article explores the relationship between political and legal practices of the application of written laws, determining form of government, with the original legislative provisions. The author concludes that legal matrixes of superpresidentialism on the post-Soviet space were developed by multiple repetitions of certain legal practices.

Keywords: form of government, superpresidentialism, legal matrix, CIS countries, President.

Правовые матрицы рассматриваются учеными в качестве устойчивых и повторяющихся типов правовых практик, а также как результат взаимодействия различных субъектов правовых отношений[1]. Полагаем, что указанная категория может сыграть ключевую роль при исследовании политико-правовых процессов, происходящих на постсоветском пространстве, в том числе и при изучении формы государственного правления.

Субъектами формы государственного правления как системного правоотношения являются политические акторы — суфражисты и гоноранты (под суфражистами следует понимать лиц, отчуждающих государственную власть; под гонорантами — лиц, получающих ее)[2]. При этом ключевыми гонорантами являются глава государства и парламент государства. Правовая связь между ними определяется закрепленными в конституции и других нормативных правовых актах данного государства взаимными правами и обязанностями, а также взаимной ответственностью и ответственностью перед суфражистами (народом государства, избирателями) и является одной из ключевых характеристик, на основании чего можно сделать вывод о существовании в конкретном государстве той или иной формы правления. Вместе с тем положения писаных конституций во многих случаях (особенно в государствах постсоциалистического типа, переходных типов и форм) зачастую весьма существенно расходятся с политико-правовой практикой их реализации в повседневной деятельности таких акторов.

В то же время можно смело утверждать, что какими бы ни были формы правления многих государств постсоветского пространства по формальным признакам, реальная политическая практика (real politic) всегда имеет крен в сторону президента (главы государства), гипертрофируя его властные полномочия по сравнению с правами и полномочиями других высших органов государственной власти (других суфражистов), формируя тем самым правовые матрицы суперпрезиденциализма. Более того, большинство государств постсоветского пространства имеют устойчивую тенденцию к суперпрезиденциализации формы правления уже в самих текстах основных законов, формируя тем самым дополнительные предпосылки для суперпрезиденциализации.

Примеров реализации такой практики множество. Приведем лишь некоторые из них.

Во-первых, практика ничем не обоснованного увеличения срока пребывания у власти главы государства. Большинство глав государств в республиках бывшего СССР остаются у власти уже более десяти, а некоторые — более двадцати лет. Так, Президент Республики Беларусь А. Лукашенко занимает свой пост с 1994 года (18 лет), Президент Республики Казахстан Н. Назарбаев — с момента обретения государством независимости в 1991 году (с 1989 по 1991 год занимал пост первого секретаря Коммунистической партии Казахстана), Президент Республики Узбекистан И. Каримов — с момента обретения государством независимости в 1991 году, Президент Республики Таджикистан Э. Рахмон — с начала 1990-х годов (при этом после внесения в 2003 году сразу 56 поправок в конституцию страны первый из двух допустимых президентских сроков главы государства стал отсчитываться лишь с 2006 года, что позволит Э. Рахмону оставаться на занимаемом посту до 2020 года[3]). Президент Республики Азербайджан И. Алиев фактически получил высшую государственную власть по наследству от своего отца Г. Алиева; ныне действующий президент Туркменистана был избран на формальных выборах после смерти своего предшественника С. Ниязова, который правил государством как абсолютный монарх и мог находиться на своем посту пожизненно без переизбраний. Бывшие главы Киргизии

А. Акаев и Грузии Э. Шеварднадзе также всеми силами пытались оставаться у власти максимально продолжительное время и освободить занимаемые должности только в результате массовых выступлений представителей политической оппозиции.

Во-вторых, практика игнорирования главой государства мнения парламента при формировании органов исполнительной власти. Даже в тех государствах, в которых предусмотрены механизмы участия легислатуры в формировании правительства или частичной ответственности последнего перед парламентариями, практика идет по пути игнорирования главой государства этих правил. Так, в середине 1990-х годов Президент РФ Б.Н. Ельцин шел на открытую конфронтацию с оппозиционным составом Государственной Думы, вынуждая ее под угрозой роспуска с третьей попытки утвердить кандидата на должность Председателя Правительства РФ, устраивавшего именно президента. Статья 118 Конституции Азербайджана устанавливает, что премьер-министр Азербайджанской Республики назначается Президентом Азербайджанской Республики с согласия Милли Меджлиса. Президент Азербайджанской Республики вносит на обсуждение Милли Меджлиса предложение о кандидатуре на пост премьер-министра Азербайджанской Республики не позднее одного месяца со дня начала исполнения своих обязанностей или не позднее двухнедельного срока со дня ухода в отставку Кабинета министров Азербайджанской Республики. Милли Меджлис принимает решение по кандидатуре на должность премьер-министра Азербайджанской Республики не позднее одной недели со дня представления этой кандидатуры. Если указанный порядок будет нарушен или три раза подряд не будет дано согласие на назначение на должность премьер-министра Азербайджанской Республики кандидатур, представленных Президентом Азербайджанской Республики, то президент может назначить премьер-министра Азербайджанской Республики без согласия Милли Меджлиса.

Таким образом, Президент Азербайджана может игнорировать мнение законодательного (представительного) органа при формировании Кабинета министров.

Статья 106 Конституции Республики Беларусь ставит Национальное собрание в еще более жесткие рамки: президент может назначить исполняющего обязанности премьер-министра Республики Беларусь, распустить Палату представителей и назначить новые выборы уже после двукратного отклонения представленных кандидатур премьер-министра Палатой представителей. При этом президент вправе по собственной инициативе принять решение об отставке правительства и освободить от должности любого члена правительства, т. е. при решении вопроса об ответственности органа исполнительной власти мнение парламента президент может вообще не учитывать, что и происходит на практике.

В-третьих, практика автоматического одобрения президентских инициатив пропрезидентским большинством в парламенте. После 2003 года в России сложилась чрезвычайно удобная для главы государства ситуация, которой исполнительная власть во времена президента Б.Н. Ельцина могла бы только позавидовать: пропрезидентская партия имеет в Государственной Думе абсолютное большинство голосов уже на протяжении восьми лет и должна сохранить его до 2016 года. Аналогичная ситуация складывается, например, в Казахстане и Азербайджане. Так, согласно уже упоминавшейся ст. 118 Конституции Азербайджана для назначения премьер-министра президенту требуется согласие Милли Меджлиса, однако, учитывая, что устойчивое большинство в парламенте занимает партия главы государства, данная норма превращается в простую формальность. В обоих случаях высшему органу исполнительной власти и главе государства не стоит утруждать себя поисками компромисса с парламентариями в ситуации «сосуществования», которая характерна для классической полупрезидентской системы во Франции. Это позволяет главе государства в кратчайшие сроки и без особых усилий «проводить» через парламент наиболее важные и сложные вопросы государственного управления без угрозы для институционального равновесия всей системы государственной власти. Такие сложности возникают в практике не только полупрезидентских и парламентских систем в европейских государствах, но и в США, которые представляют собой классический пример президентской республики.

Например, в 2011 году в США одним из острейших вопросов политической повестки дня стал вопрос об увеличении верхнего предела размера государственного долга, когда его реальный размер вплотную приблизился к обозначенной отметке. Президенту США Б. Обаме приходится не только проводить серьезнейшие политические консультации с представителями Республиканской партии, но и искать поддержку своим проектам среди многих членов собственной Демократической партии. При этом первые для достижения согласия также готовы идти на компромисс со своими политическими оппонентами: спикер Палаты представителей Джон Бейнер заявил, что республиканцы отказываются от своих первоначальных требований по сокращению бюджетного дефицита на 4 трлн долл. в ближайшие 10 лет и готовы обсуждать более скромную цифру — в 2,4 трлн долл. Поэтому конгрессменам предстоит договориться, увеличивать ли лимит госдолга (уже в мае он достиг своего предела в 14,3 трлн долл.)[4]. Этот показательный пример иллюстрирует устойчивую правовую практику взаимоотношений американского президента и конгрессменов, когда последние связаны не столько партийной дисциплиной, сколько интересами своих непосредственных избирателей в округах, учитывая, что экономический вопрос в год проведения президентских выборов может стать решающим.

В-четвертых, практика многократного изменения текста основного закона в угоду главы государства. Несколько лет назад после внесения изменений в текст Конституции Армении политические оппоненты президента страны Р. Саркисяна обвиняли последнего в том, что это было сделано специально в целях «перетекания» многих властных полномочий к премьер-министру, так как сам Р. Саркисян, который не мог быть избран на пост президента в третий раз, не желая лишаться государственной власти, решил таким образом обойти эту проблему. Известный немецкий исследователь А. Нуссбергер еще в 2008 году приводила в своей статье примеры многократного переписывания конституций стран бывшего СССР: положения о возможности переизбрания и сроках полномочий только президента Казахстана пересматривались в 1995, 1998 и 2007 годах, Президент Республики Беларусь активно использует наряду с изменением текста основного закона и всенародные референдумы[5].

В-пятых, практика использования главой государства открытой силы в отношении своих политических оппонентов. К сожалению, в некоторых республиках бывшего СССР (Грузии, Киргизии, Узбекистана, Азербайджана и Белоруссии) использование главой государства силы против оппозиции становится в последнее время обычным делом.

На этом примеры из практики не исчерпаны, можно привести и другие, однако и приведенные достаточно наглядно подтверждают их общее направление. При этом выводы напрашиваются сами собой. Даже если в президентской республике президент вынужден идти на компромисс с другими политическими акторами в целях наиболее успешного развития и функционирования государства без системных потрясений, то правовая матрица постсоветского суперпрезиденциализма не требует от главы государства в рассматриваемых примерах уступать в каких-либо вопросах. По сравнению с полупрезидентской республикой (к которой многие авторы относят Россию, Украину и даже Казахстан, с чем мы не можем согласиться) указанные различия проявляются еще сильнее. Как известно, вся система полупрезиденциализма выстроена на соблюдении политических компромиссов и договоренностей, особенно в процессе формирования правительства. Тем не менее постсоветская суперпрезидентская правовая матрица ничего подобного не предусматривает. Более того, даже те республики бывшего Союза, которые используют в своем государственном строительстве элементы парламентаризма (Молдавия и Киргизия по новым конституциям 2010 года), раз за разом демонстрируют системные политические кризисы из-за неспособности политических акторов достигать компромиссов для их разрешения. Все это лишний раз показывает, насколько укоренилась правовая матрица сильной единоличной власти одного лица (актора), не терпящей разделенного правления (divided government).

Следует обратить внимание и на то, что еще более укоренилась практика бессрочного нахождения ведущих акторов у власти. Отметим, что такая правовая матрица формировалась в изучаемых государствах не просто длительное время, а в течение многих веков, что определяет глубину и силу ее проникновения в отношения акторов. По общему правилу в условиях президентской или полупрезидентской республики срок полномочий главы государства и возможность его переизбрания ограничены. Если такие ограничения не установлены законодательно, как во Франции или в США до 1951 года, то в результате формирования особых правовых матриц возникает обратная практика самоограничения акторов по пребыванию в занимаемой должности до двух сроков подряд (так, несмотря на то что отсутствовали четкие конституционные нормы, запрещающие президентам избираться на должность более чем два срока подряд, это положение соблюдалось всеми американскими президентами вплоть до Ф.Д. Рузвельта).

Правовая матрица, сформировавшаяся на постсоветском пространстве, отражает стремление политического актора всеми способами продлить срок своего пребывания у власти.

Между тем примеры формирования подобных правовых матриц самоограничения существуют и в практике западноевропейских парламентских республик, в которых премьер-министры законодательно не связаны сроком пребывания в должности; срок полномочий премьер-министров зависит только от доверия партии, членами которой они являются, и ее парламентской фракции. Так, в апреле 2011 года премьер-министр Испании Хосе Луис Родригес Сапатеро заявил, что не будет претендовать на пост премьер-министра в третий раз подряд. «Когда меня избрали премьером в 2004 году, я считал, что двух сроков на этом посту вполне достаточно для того, чтобы оставаться на передовой, неся ответственность за судьбу страны. Два мандата, 8 лет — не более», — заявил он[6]. До этого в марте 2011 года премьер-министр Португалии, следуя этой же, сложившейся в результате многократного повторения практике, подал в отставку в связи с неудовлетворительным социально-экономическим положением в стране[7]. Только в середине июня после многочисленных консультаций президент Португалии Анибал Каваку Силва назначил на пост премьер-министра страны лидера Социал-демократической партии Педру Пассуша Коэльо, который выиграл досрочные парламентские выборы, набрав 39% голосов. «После консультаций с представленными в Ассамблее Республики политическими партиями, а также беря в расчет результаты парламентских выборов, состоявшихся 5 июня, и договор о коалиции между Социал-демократической партией и движением Социально-демократический центр — Народная партия, президент республики назначил главу Социал-демократической партии Педру Пассуша Коэльо премьер-министром Португалии», — говорится в официальном заявлении, опубликованном администрацией президента страны[8].

Таким образом, именно многократно повторяющиеся на практике модели взаимоотношений различных политических акторов привели к формированию на постсоветском пространстве правовой матрицы суперпрезиденциализма.

Библиография

1 См.: Кабарухин Д.И. Институционально-правовой анализ российского федерализма: автореф. ... дис. канд. юрид. наук. —   Ростов н/Д, 2007. С. 13.

2  См.: Столяров И.В. Введение к системной морфологии государства // Государство и право. 2003. № 3. С. 10—18.

3 См.: Нуссбергер А. Ограничения президентской власти в посткоммунистических странах // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 5(66). С. 53—68.

4 См.: Обама продолжит переговоры с лидерами Конгресса // Euronews, мир. URL: http://ru.euronews.net/2011/07/11/obama-still-hopes-for-deal-over-deficit/ (дата обращения: 14.07.2012).

5  См.: Нуссбергер А. Указ. соч. С. 59.

6 Сапатеро: двух мандатов достаточно // Euronews, мир. URL: http://ru.euronews.net/2011/04/02/spanish-pm-to-step-down/ (дата обращения: 14.07.2012).

7 См.: Фещенко В. Правительство Португалии не уберегло страну от политического кризиса // Российская газета. 2011. 25 марта.

8  Цит. по: Карташов И. Правительство Португалии возглавил Педру Коэльо // Там же. 15 июня.