Правовые механизмы обеспечения прав граждан при предоставлении земель для строительства объектов недвижимости

УДК 342.7:349.414

 Страницы в журнале: 70-74

Э.Х. Васильев,

преподаватель кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии Россия, Саратов kzp@sgap.ru

Анализируются правовое значение и порядок участия населения (граждан) в процедуре предоставления земельных участков для строительства. Информирование общественности в данном случае рассматривается как гарантия защиты прав населения на благоприятные условия жизнедеятельности. Отмечаются проблемы земельного законодательства в этой области, предлагаются возможные пути их решения.

Ключевые слова: земельный участок, информирование населения, защита прав и законных интересов, гарантии учета мнения общественности, предоставление земель для строительства, публичные слушания.

В  соответствии со ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года (далее — ЗК РФ) одним из основных принципов земельного законодательства является участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю. Согласно ему граждане РФ, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, установленных законодательством. Данный принцип должен учитываться при осуществлении любого использования земель, затрагивающего интересы населения, поскольку служит гарантией обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности.

Обязательность привлечения общественности в качестве средства согласования публичных и частных интересов предусмотрена ст. 31 ЗК РФ при реализации процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, поскольку именно ей установлен этап выбора земельного участка.

Информирование жителей муниципального образования является неотъемлемой обязанностью органов местного самоуправления (п. 3 ст. 31 ЗК РФ). В то же время период исполнения данной обязанности в законодательстве четко не обозначен. В частности, одни суды считают, что акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после публичного информирования населения о предоставлении данного земельного участка [6, 10]. Придерживаясь данной позиции, Федеральная антимонопольная служба Северо-Западного округа признала правомерным отмену ранее принятого постановления о предварительном согласовании месторасположения платной стоянки автомобилей с последующим предоставлением земельного участка предпринимателю в аренду, поскольку выбор земельного участка, в нарушение действующего законодательства, был произведен без информирования населения о возможном или предстоящем предоставлении названного участка для строительства [12].

Однако некоторые суды придерживаются мнения, что выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта являются одним из этапов процедуры, осуществляемой при предоставлении земельного участка для строительства, и не влекут последствий в виде обязательного предоставления земельного участка для строительства. Согласно п. 3 и 4 ст. 31 ЗК РФ информирование населения должно в любом случае производиться до предоставления земельного участка под строительство [7].

Более верным представляется вывод о том, что орган местного самоуправления обязан провести информирование населения до оформления акта о выборе земельного участка для строительства и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, поскольку требование об информировании населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего следует определить разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

Таким образом, обсуждение населением вопросов, связанных с предоставлением земельных участков для строительства, является составной частью процедуры именно выбора земельного участка, которая завершается оформлением акта о выборе. Информирование же после принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта может привести к неоправданным затратам со стороны заинтересованного лица. В частности, заявитель понесет расходы в связи с формированием земельного участка, а решение о его предоставлении для строительства не будет принято в связи с отрицательным мнением населения по этому поводу. Возможна также ситуация, когда, несмотря на возражения населения, орган местного самоуправления, учитывая произведенные на земельном участке работы по его формированию, будет лоббировать оформление этого участка за претендентом. И в том и в другом случае баланс интересов публичного и частного будет нарушен. Ограничение же периода информирования стадией оформления акта о выборе земельного участка позволит избежать описанных ситуаций.

Следует отметить, что законодательством не определен способ информирования населения о предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Однако судами отмечается, что само по себе отсутствие прямого указания в ст. 31 ЗК РФ на способ информирования населения не освобождает орган местного самоуправления от обязанности определить средство массовой информации, в котором будут размещаться такие объявления, что позволит обеспечить справедливость, публичность, открытость, прозрачность процедуры предоставления земельного участка и привлечение возможно большего количества заинтересованных лиц — участников рынка инвестиционно-строительных услуг. Причем при выборе средства массовой информации для извещения должна учитываться целевая аудитория, география распространения средства массовой информации, тираж, доступность информации потенциальным претендентам на данный земельный участок, поскольку в противном случае цели публичного информирования не будут достигнуты [8].

Лишь для случаев предоставления земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов РФ и этнических общностей законодательно установлены формы участия населения (сходы, референдумы), а также указано на необходимость принятия решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов сходов или референдумов (абз. 3 п. 3 ст. 31 ЗК РФ).

Выяснение мнения населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства в настоящее время нередко осуществляется посредством проведения публичных слушаний. Инструменты публичных слушаний в свою очередь прописаны в ст. 28 и 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации 2004 года. Слушания — комплексное мероприятие, они подразумевают извещения, выставки, экспозиции, сбор людей и т.д. Причем необходимо понимать, что это не референдум, не голосование и не согласование с жителями намечаемой деятельности, а процедура, которая обеспечивает публичность принятия решения [3, с. 30].

Основное назначение публичных слушаний сводится к тому, чтобы получить указание населения по вопросу о решении, которое предстоит принять компетентному органу в дальнейшем процессе. Публичные слушания позволяют получить достоверный, вызывающий доверие, легитимный результат о мнении населения по тому или иному правовому вопросу.

Обоснованной представляется позиция К.Н. Княгинина о том, что можно свести учет мнения: 1) к обязательному установлению этого мнения в установленных формах; 2) обязательному доведению его до сведения представительного органа; 3) обязательному рассмотрению представительным органом этого мнения и, например, 4) при отказе от построения правотворческого решения на мнении населения — обязательному направлению представительным органом населению соответствующей территории мотивированного обоснования нецелесообразности или даже невозможности следования мнению населения [4, с. 102—103].

В соответствии с ч. 4 ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования [16]. Так, решением Саратовской Городской Думы от 16.11.2005 № 65-633 утверждено Положение «О публичных слушаниях в городе Саратове» [14]. Согласно данному Положению, публичные слушания являются прямой формой волеизъявления жителей города и представляют собой обсуждение проектов правовых актов органов местного самоуправления с участием жителей города. Не допускается принятие муниципального правового акта, проект которого выносится на публичные слушания, до получения результатов публичных слушаний.

В качестве этапов публичных слушаний следует выделить: 1) выдвижение инициативы проведения публичных слушаний; 2) принятие решения о проведении публичных слушаний либо об отклонении заявления. В решении о проведении публичных слушаний указываются тема публичных слушаний (вопросы, проект муниципального правового акта, выносимые на публичные слушания), предполагаемая дата и место проведения публичных слушаний, состав и председатель Оргкомитета публичных слушаний; 3) принятие, рассмотрение, обобщение поступающих от граждан замечаний и предложений по обсуждаемому вопросу, вынесенному на публичные слушания, а также одновременное с этим проведение Оргкомитетом мероприятий по информированию граждан о содержании вынесенного на публичные слушания вопроса; 4) проведение самих публичных слушаний. На публичных слушаниях ведется протокол, в котором указываются дата и место их проведения, количество присутствующих, фамилия, имя, отчество председателя и секретаря публичных слушаний, содержание выступлений, результаты голосования и принятые решения, а также иные необходимые сведения. Протокол составляется в двух экземплярах и подписывается председателем и секретарем публичных слушаний. К протоколу прикладывается список граждан, принявших участие в публичных слушаниях.

Принятые на публичных слушаниях предложения включаются в итоговый документ публичных слушаний, принимаемый простым большинством голосов от числа зарегистрированных участников публичных слушаний и подписываемый председателем и секретарем публичных слушаний. Орган или должностное лицо, принявшее решение о проведении публичных слушаний, обеспечивает опубликование итогового документа в средствах массовой информации.

Несмотря на подробную регламентацию процедуры обсуждения различных вопросов, следует признать, что решения публичных слушаний для органов местного самоуправления носят консультативный характер. Это значит, что мнение населения может быть как учтено, так и проигнорировано.

В судебной практике нередко отмечается тот факт, что «при предоставлении земельного участка должно учитываться мнение граждан, но прямая зависимость между этим мнением и принятием решения о выделении земельного участка действующим законодательством не установлена» [9]. Хотя стоит заметить, что иногда суды и признают правомерным отказ в предварительном согласовании места размещения объекта и предоставлении земельного участка в случае несогласия с этим населения. Например, Федеральный арбитражный суд Уральского округа, соглашаясь с позицией суда первой инстанции, указал, что, «отказывая в удовлетворении заявления, арбитражный суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что согласно выкопировке из генерального плана города Каменск-Уральский на запрашиваемом заявителем участке не предусмотрено размещение каких-либо объектов, а из опросного листа жителей близлежащих домов следует, что население против размещения автостоянки в непосредственной близости с их жильем. С учетом данных обстоятельств суд правомерно указал, что отказ в предоставлении земельного участка не противоречит ст. 18, 20, п. 3 ст. 31, ст. 56 Градостроительного кодекса РФ» [13].

Аналогичной позиции придерживается и Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа: «Согласно ст. 4 Закона Тверской области “О собраниях (сходах) граждан в Тверской области” решение, принятое на собрании (сходе) граждан в пределах его компетенции, имеет обязательный характер для органов местного самоуправления и их должностных лиц. Суды первой и апелляционной инстанций на основании имеющихся в материалах дела доказательств обоснованно установили, что на сходах граждан принято решение об отказе в размещении автозаправочного комплекса на спорном земельном участке» [11].

В то же время, как справедливо отмечает М.В. Попов, необходимо четко понимать, что закон не требует получать согласие населения на предоставление участков для строительства. Автор указывает, что орган власти вправе отказать в предварительном согласовании места размещения объекта и предоставлении земельного участка только в исключительных случаях, если протест населения носит массовый и мотивированный характер. В противном случае частный интерес не должен препятствовать реализации общественного. В частности, не должны служить основанием для отказа:

— кажущаяся нецелесообразность размещения объекта (например, по мнению граждан, в данном районе имеется достаточное количество торговых предприятий и больше их не нужно);

— неподтвержденная потенциальная опасность нанесения вреда объектом (например, граждане могут полагать, что промышленное предприятие будет загрязнять окружающую среду, несмотря на то, что получены положительные заключения государственной экологической экспертизы и иные согласования и разрешения компетентных органов) [5, с. 35].

Таким образом, рекомендательный характер процедуры публичных слушаний отчасти оправдан, поскольку, как справедливо отмечалось в научной литературе, нельзя сказать, что общественность всегда объективна и способна компетентно судить о технических и прочих аспектах проектной и иной документации. Поэтому «безмерное расширение общественного вмешательства — это такая же крайность, как и существовавшие до последнего времени чисто аппаратные, закрытые способы решения экологически значимых проблем» [2, с. 17].

С другой стороны, как отмечает А.П. Анисимов, закрепление нормы о рекомендательном характере результатов публичных слушаний едва ли будет способствовать повышению активности населения и усилению гарантий учета его мнения при осуществлении градостроительной деятельности. Поэтому сегодня представляется необходимым дальнейший поиск механизма участия общественности в принятии решений, учета мнения и интересов населения в деятельности органов публичной власти [1, с. 18—19].

Кроме того, как справедливо отмечает О.О. Солдатенков, существуют и иные недостатки. Во-первых, неясно, какие именно вопросы могут выноситься на общественные слушания. Во-вторых, какая документация предлагается для обсуждения населению. Ведь при подаче заявления на предварительное согласование места размещения объекта строительства заявитель обязан указать лишь назначение объекта строительства без указания технических параметров. Население же могут интересовать технико-экономическое обоснование, проект строительства, т.е. техническая документация с указанием параметров строительства, в том числе с учетом воздействия на окружающую природную среду, влияния на социально-экономическую обстановку территории. В-третьих, не указаны последствия процедурных нарушений при проведении сходов (референдумов), последствия их непроведения либо замены иными формами выявления общественного мнения [15, с. 48].

Итак, в соответствии с п. 3 ст. 31 ЗК РФ при формировании участков с предварительным согласованием мест размещения объектов предусмотрено информирование органами местного самоуправления общественности о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Однако формулировка данной статьи неконкретна, поскольку не указаны юридические последствия отрицательного мнения населения и его значение для органов местного самоуправления. Это создает трудности в процессе реализации принципа участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю. Кроме того, отсутствие в законе указания на последствия неодобрения населением предполагаемого строительства приводит к тому, что информирование населения нередко носит формальный характер.

В целях решения обозначенных проблем в федеральном законодательстве предлагается определить способ информирования населения о предстоящем предоставлении земельных участков для строительства и дополнительно закрепить порядок проведения согласительных процедур в случае возражения населения муниципального образования против предлагаемого проекта выбора земельного участка для строительства. Это позволит, с одной стороны, гарантировать право населения на благоприятные условия жизнедеятельности, с другой — обеспечить достижение баланса между интересами общества и потребностями в данном земельном участке конкретных лиц или компетентных органов для возведения объектов капитального строительства.

Представляется необходимым определить последствия выражения отрицательного отношения общественности к проектам решений об использовании земельного участка для возведения объектов капитального строительства. Также нуждаются в законодательном закреплении санкции в случае нарушения процедуры проведения публичных слушаний, необоснованного непринятия во внимание решений, полученных в результате публичных слушаний.

Список литературы

1. Анисимов А.П. О некоторых новеллах законодательства о порядке проведения публичных слушаний // Журнал российского права. 2006. № 7. С. 18—19.

2. Васильева М.И. Общественные экологические интересы: правовое регулирование: комментарий к законодательству. — М.: Наука, 1999. С. 17.

3. Викторов И.С., Земеров Н.Н. Вопросы прокурорского надзора за соблюдением законодательства в сфере градостроительной и жилищной деятельности // Жилищное право. 2008. № 8. С. 30.

4. Княгинин К.Н. Муниципально-территориальное устройство: опыт прочтения положений федерального законодательства // Ученые записки Юридического института Красноярского государственного университета. — Красноярск, 2002. С. 102—103.

5. Попов М.В. Приобретение публичных земель для строительства коммерческой недвижимости. — М.: Статут, 2006. С. 35.

6. Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 17.04.2013 по делу № А33-12837/ 2012. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

7. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.03.2008 по делу № А26-6352/2007. Доступ из СПС «Консультант-Плюс».

8. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 19.08.2013 по делу № А79-11123/2012. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

9. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 24.08.2007 по делу № А79-9483/2006. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

10. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 31.07.2013 по делу № А33-12837/2012. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

11. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 07.05.2004 по делу № А66-5810-03. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

12. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 21.09.2007 по делу № А66-5447/2005. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

13. Постановление ФАС Уральского округа от 19.05.2003 № Ф09-1248/03-ГК по делу № А60-21085/2002-С5. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

14. Саратовская панорама. Спецвыпуск. № 10 (40). 2005. 17 ноября.

15. Солдатенков О.О. Конституционно-правовые аспекты участия населения в осуществлении права публичной собственности на природные ресурсы // Юридический мир. 2006. № 7. С. 48.

16. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 27.05.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.