Правовые основания использования силы государствами для защиты своих граждан за рубежом

УДК 341.312

Страницы в журнале: 105-110 

Л.H. ТАРАСОВА,

кандидат юридических наук, доцент, докторант  кафедры международного  права  РУДН,  зам. начальника юридического отдела  Московского финансово-юридического университета (МФЮА)  milatarasova@yandex.ru

Может ли нарушение прав соотечественников за пределами территории государства рассматриваться как вооруженное нападение на государство и является ли это основанием для применения вооруженной силы в их защиту? Мы отвечаем на данные вопросы положительно.

Ключевые слова: правомерность, право и обязанность государства, военная сила, вооруженное нападение, защита граждан, самооборона, упреждающие и превентивные меры.

On the question of the legal basis of using the force by states  to protect its citizens abroad

Tarasova L.

Can the violation of the rights of compatriots abroad be considered as the arm attack on the state? Is it a legal basis for using the military force to protect them? We are giving a positive answer to this questions.

Keywords: lawfulness, right and duty of the state, military force, arm attack, protection of citizens, self-defense, preemptive and preventive measures.

В  международных отношениях сложилась практика применения государствами вооруженной силы для защиты своих граждан за рубежом. Вместе с тем со второй половины ХХ века юридические вопросы о правомерности подобных действий остаются предметом споров и разногласий среди юристов и политических деятелей. В последние годы интерес к данной проблеме приобрел особую остроту, поскольку система относительно международной стабильности, в которой мировое сообщество долго существовало, безусловно, изменилась, став более динамичной.

Большинство западных юристов-международников традиционно признают использование вооруженной силы в качестве одного из видов самообороны в целях защиты своих граждан за рубежом.

Как отмечал авторитетный правовед, член Международного суда ООН Ф. Джессеп, «международное право традиционно признает право государства применять вооруженную силу для защиты жизни и собственности своих граждан за рубежом в тех ситуациях, когда страна пребывания не может или не желает предоставить им ту защиту, на которую они имеют право»[1]. Ему вторит другой западный правовед Р. Гарднер, утверждая, что «все цивилизованное сообщество признает право государств на самооборону в случае нападения на его граждан, проживающих за рубежом, или необеспечения им со стороны государства пребывания надлежащей защиты, соответствующей требованиям международного права»[2].

Данный подход широко распространен и в российской правовой доктрине. Так, известный российский юрист-международник В.А. Карташкин пишет: «Одностороннее применение силы государством, включая ведение войны, с целью защиты жизни и имущества его граждан, находящихся на территории другого государства, считается законным»[3].

По мере развития международных отношений теория о защите государством своих соотечественников, проживающих за рубежом, находила все больше сторонников, подкреплялась практикой и, наконец, сформировалась как правовая доктрина. Согласно этой доктрине государство в случае неправомерного обращения с его гражданами, проживающими в другом государстве (например, арест без законных оснований или посягательство на жизнь), вправе прибегнуть к международно-правовым средствам, в т. ч. к применению силы, в целях защиты своих граждан и восстановления их нарушенных прав.

Важным элементом данной правовой доктрины является правовой статус защищаемых граждан. Государство вправе ссылаться на самооборону и применять силу только для защиты своих подданных. В этом состоит отличие рассматриваемой доктрины от концепции гуманитарной интервенции, под которой, по определению профессора О.Н. Хлестова, следует понимать «применение вооруженной силы одним государством или группой государств против другого государства для защиты прав человека, граждан этой страны, то есть защиты прав населения на территории другого государства без согласия последнего»[4].

Современная история изобилует примерами использования государствами военной силы для защиты своих соотечественников, проживающих за рубежом. Так, в период с 1827 по 1830 годы Россия совместно с Великобританией и Францией совершила военную интервенцию в Турцию для защиты греков-христиан, зверски уничтожаемых турками. В 1877—1878 годах для защиты христиан в Боснии, Герцеговине и Болгарии Россия вновь объявила войну Турции.

Конечно, нельзя не признать, что зачастую доктрина защиты своих граждан служила государствам лишь предлогом для достижения определенных экономических и политических целей. В этом контексте весьма показателен прецедент Дона Пасифико, финансиста, проживавшего в Греции и имевшего британское подданство. После того как в апреле 1847 года его дом в Афинах был разграблен толпой греков, он предъявил претензии греческому правительству, требуя возмещения убытков. Правительство Великобритании поддержало Дона Пасифико и использовало этот факт как повод для блокады греческого порта Пирея в целях установления английского господства в Греции.

Вместе с тем, несмотря на всевозможные злоупотребления, доктрина, предусматривающая право государства на вооруженную защиту своих граждан, проживающих за рубежом, на протяжении долгих лет остается весьма популярной. В новейшей истории государства предприняли целый ряд вооруженных операций по спасению своих соотечественников, находящихся в опасности за пределами национальных границ. Сам факт использования и действенности доктрины на протяжении нескольких столетий говорит о ее правомерности и признании мировым сообществом. Как отмечается многими учеными, история имеет большое значение для права. «История, — пишет профессор В.Л. Толстых, — легитимирует право, предстающее как урок и наследие прошлого и как его естественное продолжение»[5].

В этой связи чрезвычайно актуально с точки зрения международного права исследовать и оценить применение силы для защиты граждан за рубежом. Как уже отмечалось, это право государства традиционно рассматривается в качестве формы самообороны. Ст. 51 Устава ООН подтверждает неотъемлемое право государств на индивидуальную или коллективную самооборону в ответ на вооруженное нападение. Однако возникают вопросы: может ли нарушение прав соотечественников за пределами территории государства рассматриваться как вооруженное нападение на государство и является ли это основанием для применения  вооруженной силы в их защиту?

Ни в Уставе ООН, ни в Определении агрессии, принятом Генеральной Ассамблеей ООН в 1974 году, об этом ничего не говорится.

При этом следует отметить, что сегодня большинство правоведов отвечают на данный вопрос положительно. Так, видный британский профессор, член Комиссии международного права Д. Боуэтт отмечает: «Есть все основания утверждать, что защита граждан, находящихся как на территории государства, так и вовне, является по существу защитой самого государства»[6]. Аналогичной позиции придерживается российская международно-правовая доктрина.

Действительно, почему бы не рассматривать крупномасштабные посягательства на жизнь граждан, находящихся за рубежом, как вооруженное нападение на само государство? Профессор С.В. Черниченко  рассуждает: «Представьте себе, что на нашу территорию кто-то покушается вооруженным путем. Ясно, что совершено нападение на нас. А почему нападение, совершенное на наших граждан, нельзя считать нападением?»[7]

Статья 51 Устава ООН говорит о вооруженном нападении на члена ООН. При этом Устав не предусматривает никаких дополнительных ограничений, будь то место совершения или масштабы вооруженного нападения. Поскольку население является неотъемлемой частью института государственности, вооруженное нападение на граждан государства за рубежом представляется тождественным применению силы против самого государства.

Поскольку согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью, то вряд ли могут возникнуть сомнения по поводу того, что вред, нанесенный отдельным российским гражданам, является вредом для государства, основной функцией которого является защита своих граждан. Неслучайно эта статья Конституции РФ объявляет признание, соблюдение и защиту прав человека обязанностью государства. Российское государство, таким образом, имеет правовые основания для использования всего арсенала средств вплоть до применения вооруженной силы для защиты своих граждан, находящихся в опасности. При этом Конституция РФ не ограничивает территории, на которых эта защита должна быть осуществлена.

Юрист-международник Н.Б. Крылов делает следующий вывод: «Местоположение может иметь важные практические последствия и требовать разных методов защиты сограждан, но если нападение на граждан на территории государства является вооруженным нападением, то оно является точно таким же вооруженным нападением на территории другого государства и точно так же дает основание на применение силы согласно праву на самооборону»[8]. Данная точка зрения, позволяющая государствам применять вооруженную силу для защиты своих граждан за рубежом в порядке самообороны, представляется убедительной.

Статья 7 Федерального закона  от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» гласит, что российским гражданам, находящимся за пределами  своего государства, предоставляются защита и покровительство Российской Федерации. Далее, Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2012 года» среди главных направлений российской государственной политики  в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу выделяет повышение эффективности защиты прав и законных интересов российских граждан за рубежом. Следовательно, государственная власть обязана принимать адекватные меры для защиты и восстановления их нарушенных прав и интересов, вне зависимости от того, где это нарушение произошло.

Более того, Указ Президента РФ от 05.02.2010 № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации» прямо провозглашает в числе основных задач вооруженных сил государства в мирное время защиту граждан РФ за пределами России от вооруженного нападения на них.

Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» определяет задачи использования российских вооруженных формирований за пределами территории Российской Федерации  в целях защиты интересов государства и его граждан, в частности: отражение вооруженного нападения на российские войска, дислоцированные за пределами территории государства; отражение или предотвращение вооруженного нападения на другое государство, обратившееся к Российской Федерации с соответствующей просьбой; защита граждан Российской Федерации за пределами территории страны от вооруженного нападения на них.

В официальном письме Постоянного представителя России при ООН в Нью-Йорке В.И.Чуркина от 11 августа 2008 г. на имя Председателя Совета Безопасности в связи с обсуждениями событий в Южной Осетии было сказано следующее: «7 августа 2008 года грузинские силы в нарушение существующих соглашений о прекращении огня в зоне грузино-осетинского конфликта начали военную операцию в Южной Осетии. В первые часы осуществления операции город Цхинвали подвергся значительным разрушениям; при этом погибли 1500 мирных жителей, большую часть которых составляют российские граждане. Целенаправленному массированному нападению подвергся российский миротворческий контингент, входящий в состав Смешанных сил по поддержанию мира. Российские миротворцы понесли потери. Масштабы нападения на военнослужащих Российской Федерации, развернутых на территории Грузии на законных основаниях, и граждан Российской Федерации, количество погибших в результате этого нападения, а также заявления политического и военного руководства Грузии, продемонстрировавшие агрессивные намерения грузинской стороны, свидетельствуют о том, что мы имеем дело с незаконным применением военной силы против Российской Федерации. В этих обстоятельствах российская сторона была вынуждена использовать свое неотъемлемое право на самооборону, закрепленное в статье 51 Устава Организации Объединенных Наций»[9].

В соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 14.12.1974 № 3318 (XXIX) нападения на гражданское население запрещаются и подлежат осуждению. Все формы репрессий, а также разрушение жилищ и насильственное изгнание с мест жительства, совершаемые воюющими сторонами в ходе военных операций, считаются преступными.

Поскольку грузинская агрессия против Южной Осетии привела к гибели многих граждан Российской федерации, включая миротворцев, у руководства России возникли правовые основания для их вооруженной защиты, даже несмотря на отсутствие разрешения Совета Безопасности. Проводя операцию по принуждению Грузии к миру, российские миротворцы  действовали в соответствии с нормами международного права, принятыми ранее международными обязательствами и российским законодательством.

Использование вооруженных сил страны для защиты своих граждан — естественная практика, применяемая многими странами и являющаяся частью обеспечения обязанностей государства перед ее гражданами. Вместе с тем ряд юристов-международников высказывают озабоченность по поводу использования права на самооборону в целях легитимации применения силы для зашиты граждан, находящихся за пределами государства. Так, В.С. Котляр заявляет следующее: «Ссылка на наше право защищать граждан России на территории другого государства военным путем работает лишь при условии, что наши войска имеют соответствующие миротворческие мандаты СНГ, ОБСЕ или Совета Безопасности, также предусматривающие применение силы... В противном случае такая защита может осуществляться лишь политическими и дипломатическими методами»[10].

Профессор Н.А. Ушаков категорично высказывается о том, что «существует принципиальная недопустимость применения вооруженных сил государством на территории другого государства в целях защиты своих граждан»[11]. Ученый видит тому три основные причины. Во-первых, это противоречит международным императивным нормам-принципам неприменения вооруженной силы в межгосударственных отношениях, невмешательства в дела, входящие во внутреннюю компетенцию государств, и разрешения международных споров мирными средствами. Во-вторых, в арсенале потерпевшего государства имеются существенные мирные средства (например, дипломатические) для того, чтобы добиться восстановления его нарушенных прав, определенных общим международным правом. В-третьих, любое применение силы чревато опасными последствиями и злоупотреблениями.

Обсуждая проблему повышения эффективности действий мирового сообщества против преступности и терроризма, известный юрист-международник А.Х. Абашидзе отмечает: «В доктрине международного права преобладает мнение о том, что применение силы за пределами государства на территории другого государства против готовящихся террористических актов подпадает под ст. 51 Устава ООН. Это можно квалифицировать как акт самообороны, что легко доказывается и обосновывается»[12].

Ю.С. Горбунов также является сторонником упреждающей самообороны в отношении террористических организаций на территории иностранного государства, когда государство их пребывания не может или не желает пресечь их деятельность[13]. Л. Хенкин оправдывает упреждающую самооборону в случаях, связанных с угрозой применения ядерного оружия[14].

Ряд авторов обосновывают применение силы со ссылкой на самооборону даже в случае только формирующихся угроз, если имеется вероятность нападения в будущем[15]. Более того, ряд государств пошли по пути санкционирования национальным правом нанесения упреждающих и превентивных вооруженных ударов против государств, в частности, поддерживающих международный терроризм. В Стратегии национальной безопасности США 2002 и 2006 годов официально закреплена концепция превентивной самообороны, предполагающая односторонние действия против потенциальной опасности[16]. Данная концепция не раз была опробована на практике. Примерами таких акций являются военные операции США и НАТО в Ираке, Афганистане

и Ливане, а также авиационные и ракетные удары США по Ливии и Судану.

Как уже отмечалось, Военная доктрина России, утвержденная Указом Президента РФ от 05.02.2010 № 146, предусматривает право государства оперативно использовать формирования вооруженных сил Российской Федерации за пределами страны в целях защиты интересов государства и его граждан, поддержания международного мира и безопасности в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами и федеральным законодательством. При этом  участие вооруженных сил  Российской Федерации в операциях по поддержанию (восстановлению) международного мира и безопасности, предотвращению (устранению) угрозы миру должно быть основано на решении Совета Безопасности ООН или иных органов, уполномоченных принимать такие решения.

Однако очевидно, что Российской Федерации не стоит рассчитывать на то, что западные державы позволят Совету Безопасности ООН санкционировать применение Российской Федерацией военной силы для защиты еще не признанных Западом Абхазии и Южной Осетии, тем более на упреждающей стадии. В этой связи многие современные политики и юристы считают необходимым закрепить в отечественном законодательстве право Президента Российской Федерации санкционировать применение российских вооруженных сил на территориях иностранных государств, в том числе непризнанных, для защиты российских граждан, если существует реальная опасность их жизни и здоровью, при условии, что исчерпаны все имеющиеся политико-дипломатические и иные невооруженные способы их защиты[17].

Таким образом, вопрос о правовых основаниях использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами страны требует концептуальной проработки. Безусловно, защита собственных граждан, в том числе с использованием при необходимости военной силы за пределами территории страны, является  неотъемлемым правом и обязанностью современного государства. Несмотря на критику подобных действий со стороны ряда представителей правовой доктрины, следует признать, что было бы нецелесообразным и несправедливым на основании гипотетических злоупотреблений лишить людей права на защиту со стороны собственного государства. Возможные злоупотребления лишь подчеркивают необходимость сбалансированного, взвешенного подхода к вооруженной защите граждан, как, впрочем, и к любым другим международно-правовым проблемам[18].

Главное условие использования военной силы на территории другого государства — наличие убедительных причин для ее применения. Лишь в определенных, отягчающих обстоятельствах нарушение международно-правовых норм дает право на самооборону. Нарушение прав граждан вне территории государства должно быть существенным. Под угрозой должна находиться большая группа людей, а не один турист. Важное значение также имеет поведение страны пребывания: способствует ли оно нарушениям или пытается положить им конец.

Можно выделить несколько критериев правомерности использования государством военной силы в целях защиты его граждан на территории другого государства, а именно:

— наличие реальной угрозы жизни соотечественников или систематического и грубого нарушения их основополагающих прав и свобод;

— отсутствие (исчерпание) иных, мирных средств разрешения конфликта, создающего необходимость прибегнуть к крайним мерам самообороны;

— гуманитарная цель вооруженной операции, когда военные действия по ликвидации очага международного терроризма или спасению соотечественников за рубежом являются единственным или, по крайней мере, основным мотивом акции;

— пропорциональность и адекватность целям непосредственной защиты от реальных угроз;

— ограниченность по времени и применяемым средствам.

Необходимо отметить, что действия государства, применяющего силу, оправданны исключительно в тех случаях, когда они предпринимаются с целью защиты сограждан, пресечения нарушений и восстановления нарушенных прав и законных интересов. Эти действия не должны выходить за пределы непосредственной защиты, использоваться для свержения власти в другой стране или изменения ее политического строя. Соблюдение данных условий сможет гарантировать законность применения военной силы  государством в целях защиты своих граждан за пределами национальной территории.

Библиография

1 Jessup Ph. A Modern Law of Nations. — N.Y., 1949. Р. 169.

2 Gardner R. Commentary on the Law of Self-Defense // Law and Force in the New International Order. Ed. by L.F. Damrosch, D.J. Scheffer. — Oxford, 1991. P. 52.

3 Kartashkin V. Human Rights and Humanitarian Intervention // Ibid. P. 202.

4 Цит. по: Ананьева Е. Проблемы гуманитарной интервенции и защиты граждан за рубежом // Международная жизнь. 2009. № 7. С. 22.

5 Толстых В.Л. Международное право и постмодернизм // Российское правосудие. 2012.  № 9 (77). С. 9.

6 Bowett D.  Selfe-Defense in International Law. — N.Y., 1958. P. 92.

7 Цит. по: Ананьева Е. Указ. соч. С. 18.

8 Крылов Н.Б. Защита сограждан, находящихся в опасности за рубежом // Международная жизнь. 1995. № 1. С. 125.

9 URL: www.rusmission.org/2/1/1221

10 Цит. по: Ананьева Е. Указ. соч. С. 21.

11 Ушаков Н.А. Правовое регулирование использования силы в международных отношениях. — М., 1997. С. 68.

12 Абашидзе А.Х. Международный опыт гражданского противодействия терроризму. Выступление на Всемирном антикриминальном и антитеррористическом форуме «Гражданское общество против преступности, новых вызовов и угроз» (InterSecurityForum— 2007). URL:  www.waaf.ru/index_ru.php?section=7&paragraph=4&article=8

13 См.: Горбунов Ю.С. Упреждающие меры в свете современного международного права // Журнал российского права. 2008. № 3. С. 94—105.

14 См.: Henkin L. How Nations Behave: Law and Foreign Policy. — N.Y., 1968. 324 р.

15 См., например: Гольцев С.Д., Малеев Ю.Н. Применение вооруженной силы государствами как мера ad hoc от внешней угрозы // Московский журнал международного права. 2004. № 3. С. 45—58.

16 URL: www. whitehouse.gov/nsc

17 См., например: Гацко М.Ф. К вопросу о правовых основаниях использования Вооруженных Сил России в операции по принуждению Грузии к миру // Современное право.  2008. № 11. С. 15.

18 См.: Тарасова Л.Н. Применение силы в международных отношениях: проблемы правомерности и легитимности. — М., 2011. С. 170.