Правовые основы государственной службы Российской Федерации

Г.Л. ОЗЕРОВА,

соискатель

В Российской Федерации государственная служба изначально складывалась как основанный на Конституции комплексный правовой институт. Естественно, она не могла не унаследовать отдельных черт прежнего советского государственного аппарата. Несмотря на то, что государственная служба легализована и превратилась в один из важнейших государственных институтов, дискуссия относительно ее понятия в научной литературе продолжается.

Ключевые слова: государственная служба, права человека, органы государственной власти, государственная власть, административное право, Президент, Правительство.

Legal bases of public service of the Russian Federation

In the Russian Federation public service initially developed as the complex legal institute based on the Constitution. Naturally, she should inherit separate lines of former Soviet machinery of state. In spite of the fact that public service is legalised and has turned to one of the major state institutes, discussion concerning its concept of the scientific literature proceeds.

Keywords: public service, human rights, public authorities, the government, administrative law, the President, the Government.

В  Российской Федерации государственная служба изначально складывалась как основанный на Конституции комплексный правовой институт. Естественно, она не могла не унаследовать отдельных черт прежнего советского государственного аппарата, хотя в целом в условиях СССР даже само понятие государственной службы ни в законодательстве, ни в административной практике не использовалось, а существовало по сути лишь на доктринальном уровне, в трудах представителей различных отраслей знания, в том числе юристов[1].

Хотя ныне государственная служба легализована и превратилась в один из важнейших государственных институтов, однако дискуссия относительно ее понятия в научной литературе продолжается. Во всех трактовках понятия государственной службы присутствует то главное, что в свое время отметил еще видный русский государствовед Н.М. Коркунов, который полагал, что службой государству в широком смысле слова можно назвать всякую деятельность на пользу государству. Однако и в его суждениях была заметна известная двойственность. С одной стороны, Н.М. Коркунов определял государственную службу как основанное на подчинении особое публично-правовое отношение служащего к государству, а с другой — обязательным следствием этого отношения он считал деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности.

Иначе говоря, служба — это: а) отношения служащего с государством, которые б) служат предпосылкой для деятельности служащего от лица государства[2]. Подчеркиваем эту двойственность специально в целях дальнейшего исследования.

По мнению А.Ф. Ноздрачева, государственная служба представляет собой установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени[3].

Проблемы государственной службы активно изучаются представителями административного права, которые, что фактически общепризнанно среди административистов и не нуждается для них в дополнительной аргументации, вообще считают ее самостоятельным институтом своей отрасли. В противовес им, по мнению большинства представителей права трудового, служебные правоотношения являются разновидностью трудовых[4]. Обе точки зрения имеют право на существование, что подтверждается действовавшим ранее и действующим ныне законодательством, однако по мере развития современной российской государственной службы в ее регулировании все большее место занимает право административное, тогда как в период становления этого государственного института в современной России — трудовое[5].

В целом исследователи подходили к изучению государственной службы с разных позиций. Отметим преобладающие подходы.

В самом общем виде еще со времен Советского Союза государственную службу рассматривают как разновидность государственной деятельности, т. е. деятельности, в которой должностное лицо выступает от имени государства либо обеспечивает деятельность облеченного соответствующими полномочиями представителя власти[6].

Само понятие государственной службы трактуется в широком и узком смысле. В широком смысле служба понимается как трудовая деятельность работников, выполнение ими служебных обязанностей в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях; в узком как выполнение работниками служебных обязанностей в органах государственной власти.

Действительно, служебная деятельность в органах государственной власти более всего связана с реализацией государственно-властных полномочий. Между тем она может осуществляться и в иных учреждениях и организациях, например, в военных образовательных и научных учреждениях, или в аналогичных организациях прокуратуры и органов внутренних дел.

А.А. Грищковец отмечает, что категория «государственная служба» как административно-правовая категория имеет важную особенность: фактически она является едва ли не единственной среди основных административно-правовых категорий, которая объективизирована в праве, а потому может рассматриваться как в широком, т.е. философско-правовом, так и в узком, сугубо правовом смысле[7].

По мнению Д.С. Канищева, сущностной характеристикой государственной службы является то, что в ней частный интерес посредством самого инструментария госслужбы замещается публичным, что качественным образом отличает службу от любой другой трудовой деятельности[8].

Важнейшим, на наш взгляд, является трактовка понятия государственной службы через категорию правового режима. И хотя сводить всю проблематику государственной службы к правовым режимам вряд ли правомерно, однако при исследовании ее важнейших аспектов, как мы убедимся ниже, этот подход достаточно плодотворен[9].

Что касается нормативного толкования понятия государственной службы, то на протяжении истории ее развития в современной России само понятие службы практически не менялось.

Буквально через 10 дней после принятия Конституции РФ был издан и вступил в силу Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе»[10].

Этот документ положил начало формированию системы государственной службы России,  в основном его положения  в дальнейшем перекочевали в Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Характерно, что Указ не содержал нормативной дефиниции государственной службы. Пункт 1 Положения лишь обозначил должности государственной службы в качестве государственных должностей и перечислил органы, в которых осуществлялась федеральная государственная служба. Это: Администрации Президента Российской Федерации, аппараты Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации; Верховного Суда Российской Федерации, Высшего арбитражного суда Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации. Сюда же были отнесены федеральные государственные органы, подведомственные Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации, а также иные должности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом, не определяя государственную службу, Положение просто обозначило сферы ее существования и урегулировало порядок прохождения службы.

Следующим шагом в правовом оформлении государственной службы стало принятие Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[11]. В ч. 1 ст. 2 Федерального закона государственная служба определялась как профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов. При этом решающая роль в построении конструкции Закона опять же отводилась должностям государственной службы и замещению их лицами, получавшими в силу этого статус государственных служащих. Перечень этих должностей специально регламентировался.

При этом лица, формально подпадавшие под определение государственной службы, далеко не всегда оказывались государственными служащими, статус и деятельность которых регулировалась Федеральным законом № 119-ФЗ, поскольку их должности зачастую не включались в Реестр должностей государственной службы. Ч. 1 ст. 3 Федерального закона прямо определяла, что государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Часть же 2 ст. 1 устанавливала, что государственная должность государственной службы — это должность, включенная в Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации.

Иначе говоря, вне должностей, включенных в Реестр, юридически государственная служба как бы и не существовала, что прямо расходилось с реалиями того времени. Скажем в реестр не были включены сотрудники органов внутренних дел, военнослужащие и др. категории лиц, деятельность которых, без всякого сомнения, реально подпадала под базовое определение государственной службы.

В целом этот пробел был ликвидирован в ходе административной реформы и реформы государственной службы, осуществляемой и в настоящее время на основе Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[12]. Дефиниция государственной службы, содержащаяся в ч. 1 ст. 1 этого акта по сути не отличается от той, что действовала раньше, однако здесь она выглядит более четкой и развернутой: «Государственная служба Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

· Российской Федерации;

· федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее — федеральные государственные органы);

· субъектов Российской Федерации;

· органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

· лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

· лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, настоящим Федеральным законом не регулируется. К их числу, согласно Сводному перечню государственных должностей Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации»[13], относятся:

· Президент Российской Федерации;

· Председатель Правительства Российской Федерации;

· Первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации — заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации — Министр Российской Федерации;

· Федеральный министрм;

· Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации (в иностранном государстве) ;

· Постоянный представитель (представитель, постоянный наблюдатель) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве) ;

· Председатель Совета Федерации Федерального Собрания;

· Первый заместитель, заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания;

· Председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) Совета Федерации Федерального Собрания;

· Член комитета (комиссии) Совета Федерации Федерального Собрания;

· Председатель Государственной Думы Федерального Собрания;

· Первый заместитель, заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания;

· Председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) Государственной Думы Федерального Собрания;

· Председатель подкомитета комитета Государственной Думы Федерального Собрания;

· Член комитета (комиссии) Государственной Думы Федерального Собрания;

· Председатель Конституционного Суда Российской Федерации;

· Заместитель Председателя Конституционного Суда Российской Федерации;

· Судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации;

· Судья Конституционного Суда Российской Федерации;

· Председатель Верховного Суда Российской Федерации;

· Первый заместитель, заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации;

· Судья Верховного Суда Российской Федерации;

· Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

· Первый заместитель, заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

· Судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

· Генеральный прокурор Российской Федерации, Первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации — Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации;

· Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации;

· Уполномоченный по правам человека;

· Руководитель высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

· Председатель Счетной палаты;

· Заместитель Председателя Счетной палаты;

· Аудитор Счетной палаты;

· Председатель Центрального банка Российской Федерации;

· Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;

· Заместитель Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;

· Секретарь Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;

· Член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (замещающий должность на постоянной основе);

· Председатель федерального суда;

· Заместитель председателя федерального суда;

· Судья федерального суда;

· Генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.

Из этого перечня понятно, что высшие должностные лица прокуратуры Российской Федерации: Генеральный прокурор, а также первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации — Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации занимают государственные должности и потому на службе в прокуратуре по определению состоять не могут.

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ заменил довольно дробную и аморфную структуру системы государственной службы Российской Федерации принципиально новой, выделив в ней вместо открытого множества возможных видов службы, формируемых применительно к отдельным государственным органам или их ограниченному числу, три основных и исчерпывающих всю систему службы. В статье 2 Федерального закона установлено, что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

государственную гражданскую службу;

военную службу;

правоохранительную службу.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы. Другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

Основные принципы построения и функционирования новой системы государственной службы в основном повторяют те, что действовали в прежней. В их числе:

· федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее — государственные органы);

· законность;

· приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

· равный доступ граждан к государственной службе;

· единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

· взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

· открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

· профессионализм и компетентность государственных служащих;

· защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Установлено также, что реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о ее видах.

Указанными федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.

В Федеральном законе № 58-ФЗ даны нормативные дефиниции составляющих новую систему видов государственной службы.

Так, ч. 1 ст. 5 Федерального закона определяет государственную гражданскую службу в качестве вида государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Статья 6 Федерального закона № 58-ФЗ определила военную службу как вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Под правоохранительной службой (ст. 7 Федерального закона) понимается вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

В новой системе сохранилась исходная ориентация на должности государственной службы, что прямо подчеркнуто в дефинициях основных ее видов, откуда следует, что в качестве особого рода профессиональной деятельности государственная служба может осуществляться лишь на строго определенных должностях. Относительно них ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 58-ФЗ определяет, что должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Литература

1. Габричидзе Б.Н. Административное право. Учебник для вузов. — М.: Дело и Сервис, 2001.

2. Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М.: ИГП РАН, 2004. С. 10.

3 Иванова С.А. Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2003.

4. Измайлов Д.С. Режимы государственной службы в Российской Федерации и их роль в реализации правоохранительной функции.—  Рязань, 2003.

5. Канищев Д.С. Административно-правовые вопросы формирования правоохранительной службы как вида государственной службы Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук.—  М., 2003.

6. Коркунов Н М. Русское государственное право. Т.1. — СПб., 1892. С. 271.

7. Манохин В.М. Советская государственная служба. —М., 1966; Воробьев В.А. Советская государственная служба. —Ростов, 1986 и др.

8. Нестерова Т.А. Правовое регулирование трудовых отношений при прохождении службы в прокуратуре как особом классе федеральной государственной службы в России: Дис. … канд. юрид. наук.— М., 2003 и др.

9. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: учебник для подготовки государственных служащих —М., 1999. С. 14.

Библиография

1 См., например, Манохин В.М. Советская государственная служба. — М., 1966; Воробьев В.А. Советская государственная служба. — Ростов, 1986 и др.

2 См.: Коркунов Н М. Русское государственное право. Т.1. — СПб., 1892. С. 271.

3 См.: Ноздрачсв А.Ф. Государственная служба: учебник для подготовки государственных служащих — М., 1999. С. 14.

4 См., например, Иванова С.А. Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2003; Нестерова Т.А. Правовое регулирование трудовых отношений при прохождении службы в прокуратуре как особом классе федеральной государственной службы в России: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2003 и др.

5 Эта проблема будет специально рассматриваться в дальнейшем.

6 См.: Габричидзе Б.Н. Административное право. Учебник для вузов. — М.: Дело и Сервис, 2001. С. 229.

7 См.: Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Автореф:  Дис. … д-ра юрид. наук. ИГП РАН. — М., 2004. С. 10.

8 См: Канищев Д.С. Административно-правовые вопросы формирования правоохранительной службы как вида государственной службы Российской Федерации: Дис. .... канд. юрид. наук. — М., 2003. С. 26-27, 36.

9 См.: Измайлов Д.С. Режимы государственной службы в Российской Федерации и их роль в реализации правоохранительной функции.— Рязань, 2003. С. 61-69.

10 САПП. 1993. № 52.

11 СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

12 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

13 СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 173.