Правовые основы инновационных технологий сланцевой нефтедобычи в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки

УДК  340.5:553.982(470)(73)

Страницы в журнале: 120-126

Выполнено в рамках государственного задания Министерства образования и науки РФ (тема НИР № 2018 «Изучение фундаментальных проблем социально-экономической и гуманитарной модернизации и развития наноиндустрии в современной России и разработка элементов стратегии и тактики наноиндустриализации»).Справ. исп.: штатные: Е.И. Иншакова, Д.П. Фролов, А.О. Иншакова, А.Я. Рыженков, А.А. Орлова, О.А. Автономова, М.А. Манякин, В.В. Рыжкин (внештатные: О.В. Иншаков, А.В. Фесюн, А.Р. Яковлев).

А.О. Иншакова,

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой гражданского и международного частного права Волгоградского государственного университета, базовой кафедры ЮНЦ РАН Россия, Волгоград  ainshakova@list.ru

Раскрывается причинная обусловленность необходимости интеллектуализации основных факторов производства в нефтяной отрасли хозяйствования на современном этапе развития и модернизации экономического устройства российского государства. Прямая зависимость РФ от объемов добываемого сырья и решения разных вопросов, связанных с разграничением полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными нефтяными и газовыми ресурсами, рассматривается в контексте провозглашенного властями страны курса на инновации, высокие, в том числе нано-технологии. В качестве приоритетной составляющей общей модернизации российской экономики выступает внедрение инновационных технологий в сферу добычи углеводородов. Изучаются соответствующие задачи российской нефтяной отрасли, состоящей из крупных вертикально интегрированных нефтяных компаний. Обсуждаются пути поиска приемлемых, экономически адекватных правовых основ эффективной добычи полезных ископаемых, находящихся в прямой зависимости от удовлетворяющих социальные, экономические и политические амбиции государства инновационных технологий, которые позволяют решить проблему ограниченности природных ресурсов.

Ключевые слова: хозяйственный оборот, нефтяная отрасль, национальные нефтедобывающие предприятия, нефтяные транснациональные корпорации, природные ресурсы, энергетические ресурсы, нефтегазовые продукты, ограниченность природных ресурсов, добыча углеводородов, сланцевая нефть, инновации, высокие технологии, инновационные технологии нефтедобычи.

Введение. Интеллектуализация основных факторов производства как основа процесса формирования национального инновационного экономического типа характерна прежде всего для такой отрасли хозяйствования, как добыча, производство и переработка нефти. Действительно, если говорить об инновациях в контексте существующей реальности с прагматической точки зрения, учитывая их прикладные характеристики для хозяйственного оборота страны, в первую очередь вспоминаются не стартапы Сколково, а отрасли народного хозяйства, помогающие сегодня преодолеть дефицит государственного бюджета. Таким образом, особая значимость вовлечения в национальный хозяйственный оборот результатов научной и научно-технической деятельности в нефтяной сфере обусловлена общемировым признанием России в качестве важнейшего источника энергии. И несмотря на провозглашение властями страны курса на инновации, высокие, в том числе нано-, технологии, российское государство пока находится в прямой зависимости от объемов добываемого сырья, степени его переработки, возможностей транспортировки нефтегазовых продуктов и решения разных вопросов, связанных с разграничениями полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными нефтяными и газовыми ресурсами [4, с. 48—50]. В связи с чем, полагаем, на сегодняшний день приоритетным вопросом в русле общей модернизации российской экономики становится вопрос о внедрении этих самых инновационных технологий именно в сферу добычи углеводородов.

Основные положения. В последние годы Россия обеспечивает 12% мировой торговли нефтью. Протяженность магистральных нефтепроводов компаний российской национальности составляет около 50 тысяч километров, нефтепродуктопроводов — 19,3 тысячи километров. Стратегическая значимость приведенных цифр для принимающих стран становится очевидной на примере Европейского Союза, четверть импорта нефти и газа в который поступает из России. Так, свыше четырех пятых объема российской нефти экспортируется в страны Европы, где доля России на рынках составляет около 30%.

В состав нефтяной промышленности РФ входят нефтедобывающие предприятия, нефтеперерабатывающие заводы и предприятия по транспортировке и сбыту нефти и нефтепродуктов. В структуру нефтяной отрасли входят 10 крупных вертикально интегрированных нефтяных компаний. Среди них — «Роснефть», «Лукойл», «Сургутнефтегаз», «ТНК-ВР», «Газпром нефть» и другие. Именно поэтому Россия находится в непрерывном поиске приемлемых, экономически адекватных правовых основ эффективной добычи полезных ископаемых. Необходимо также учитывать, что такие правовые основы находятся теперь в прямой зависимости от искомых нефтяной промышленностью и удовлетворяющих иные социальные, экономические и политические амбиции государства внедряемых инновационных технологий. Кроме того, нефтедобывающие транснациональные компании российской национальности и сами заинтересованы в активном внедрении в свою деятельность инноваций, и прежде всего вследствие осознания ограниченности природных ресурсов.

Вспомним, что все природные ресурсы делятся на два принципиально различных вида:

— возобновляемые, к которым относятся солнечная, водная, растительная и иная энергия;

— невозобновляемые — содержащиеся в недрах (нефть, газ, уголь и пр.) [10].

Определение невозобновляемых ресурсов в самом общем виде содержится в Национальном стандарте «Ресурсосбережение. Термины и определения» [3]. Согласно п. 4.16 невозобновляемыми ресурсами является часть природных ресурсов, вовлекаемых в хозяйственную деятельность, преобразуемых в продукцию и превращающихся в отходы на стадиях жизненного цикла продукции. Основываясь на этой общей формулировке, специалисты определяют невозобновляемые энергетические ресурсы как часть природных ресурсов, вовлекаемых в хозяйственную деятельность и преобразуемых в энергию [12, с. 27—31]. Кроме того, исследователи указывают на невозможность дать исчерпывающий перечень невозобновляемых энергетических ресурсов, или невозобновляемых источников энергии [11, с. 23—29], т.к. в связи с расширением знаний об окружающей среде в хозяйственный оборот вовлекаются новые первичные источники энергии [8, с. 306—320], например нефтяные сланцы.

Сокращение запасов легкой нефти и нефти средней плотности — традиционной нефти — ставит перед нефтяными компаниями задачу разработки альтернативных источников углеводородов, осуществляющейся посредством новейших инновационных технологий. Одним из приоритетных направлений по мнению как ученых, так и практиков — представителей крупнейших российских топливно-нефтяных компаний в сфере нефтедобычи — является разработка горючих сланцев. В средствах массовой информации также прочно закрепилось понятие «Сланцевая революция». Сланцевая нефть — это нефть, которая добывается из сланцевых плев или из других пород с очень низкой проницаемостью путем бурения горизонтальных скважин и многостадийного гидроразрыва пластов [2, с. 380].

В феврале 2013 года компанией Price Water house Coopers (далее — PWC) подготовлен Прогноз развития рынка сланцевой нефти, согласно которому к 2035 году добыча сланцевой нефти в мире вырастет, а цены на нефть упадут на 25—40% [13]. В результате общий выигрыш мировой экономики от добычи дешевой и доступной нефти очевиден. Однако национальному экспертному сообществу пора принимать своевременные меры для предотвращения потери огромных доходов российским государством.

Целям настоящего исследования будет способствовать сравнительно-правовой анализ с законодательным регулированием изучаемых вопросов в США, где сегодня уже в полной мере используются передовые инновационные технологии многостадийного гидравлического разрыва пластов, обеспечившие значительное увеличение добычи нефти и газа. По данным доклада PWC в 2004 году в Америке сланцевой нефти добывали 111 тыс. баррелей в сутки, а в 2011 году — уже 553 тыс. баррелей (рост составил 26% в год). Сейчас импорт нефти упал до минимального значения за 25 лет. Управление энергетической информации США дает прогноз, что добыча сланцевой нефти заменит 35—40% морского импорта нефти в Америке [13]. Эта нефть отправится в другие страны, прежде всего в Китай.

Такой быстрый темп наращивания внутренней добычи сланцевой нефти в США уже оказывает давление на цены в сторону понижения. Как утверждают эксперты PWC, мировые цены на нефть вскоре могут оказаться даже ниже настоящих прогнозов. Очевидно, что следствием прогнозируемого компанией PWC снижения цен на нефть будут многочисленные потери производителей и экспортеров традиционных видов нефти, перечень которых по масштабному критерию возглавляет РФ.

Успешные показатели добычи сланцевой нефти в США могут оказаться примером глобального развития подобных технологий для других стран мира, где добыча сланцевой нефти практически не ведется.

Таким образом, представленные экспертами PWC результаты оценки долгосрочного развития добычи сланцевой нефти в мире впечатляют, а последствия для РФ настораживают и заставляют ученых, в том числе и представителей юридических наук, использовать свой исследовательский потенциал.

В связи с тем, что на современном этапе бюджетная политика страны находится в прямой зависимости от нефти, полагаем, одним из наиболее важных рисков является ценовой. Даже в случае небольшого сокращения цен на нефть могут наступить серьезные негативные последствия: в качестве примера можно привести 2012 год, когда бюджет стал бездефицитным при условии, что цена на нефть составила 117,2 долл. за баррель.

Озабоченность ситуацией демонстрируют и крупнейшие российские транснациональные компании, определяющие имидж государства как крупнейшего экспортера традиционной нефти, предпринимая попытки перепроизводства и внедрения инновационных технологий в разработку добычи сланцевой нефти. Более того, необходимо заметить, что ресурсный потенциал сланцевой нефти в России огромен, что является еще одним аргументом в пользу обращения пристального экспертного внимания на проблему сейчас, когда традиционные запасы разведанных нефтяных источников на исходе. Действительно, залежи сланцевой нефти по всей России, особенно в Западной Сибири, где такие низкопроницаемые пласты, насыщенные нефтью, называют свитами (например, Баженовская свита), можно рассматривать как наиболее перспективный замещающий традиционную нефть источник.

Почему же в РФ разработка добычи сланцевой нефти, успешно проводимой нефтяными компаниями США, считается нерациональной?

В перечне проблем, тормозящих процесс разработки отечественных сланцевых залежей, специалисты называют неэффективное налогообложение. Дело в том, что добыча всех полезных ископаемых облагается соответствующим налогом. Весьма остро стоит вопрос о реформировании системы налогообложения именно нефтяной отрасли путем введения специального налога на добавленный доход.

Указанные виды налогов имеют принципиальное различие. Согласно ст. 261 Налогового кодекса Российской Федерации 1998 года абсолютно все объемы добытых ресурсов облагаются налогом на добычу полезных ископаемых, при котором затраты добывающего предприятия на стадии освоения природных ресурсов выступают как расходы, уменьшая налоговую базу по налогу на прибыль организации. В свою очередь существует возможность налогообложения чистого дохода, возникшего при добыче природных ресурсов, что называется налогом на добавленный доход, при котором облагается только разница между стоимостью проданной нефти и затратами на ее извлечение. Применение подобного налога способствовало бы более активному инвестированию в освоение новых месторождений. В такой ситуации налог не взимается до момента полной окупаемости капитальных затрат.

О необходимости введения именно налога на добавленный доход в рассматриваемой сфере говорят как практические работники нефтедобывающей отрасли, так и теоретики.

В частности, президент ОАО «Лукойл» В.Ю. Алекперов аргументирует такую необходимость прежде всего тем обстоятельством, что сейчас извлечение нефти из действующих месторождений находится на завершающей стадии, при этом новые месторождения пока не разработаны [5]. Необходима активизация геологической разведки в целях их освоения, включая мелкие и средние. Введение налога на добавленный доход как раз призвано способствовать названным мероприятиям.

Концепция налога на добавленный доход получила поддержку ученого сообщества [14, с. 31—40]. Специалисты полагают, что введение налога на добавленный доход особенно целесообразно для новых проектов с соразмерным сокращением ставки налога на добычу. Нельзя не согласиться, что введение такого налога позволит осваивать практически любые месторождения высокозатратного континентального шельфа, в том числе и сланцевой нефти. При этом, по подсчетам специалистов, доходы государства, в сравнении с действующим налоговым законодательством, составят 90%.

Вместе с тем стоит отметить и некоторые подвижки в деле добычи сланцевой нефти в России. Дочерняя организация ОАО «Газпром» совместно с европейской компанией в 2012 году приступила к реализации пробного проекта по освоению уже упомянутой Баженовской свиты Верхне-Салымского месторождения в Югре. По данным издательства «Российская Газета» от 24.01.2013, в январе 2013 года компания начала бурение первой скважины для исследования бажено-абалакского горизонта Красноленинского месторождения. Однако пока предприятие не рассчитывает на значительные объемы добычи и планирует через 10 лет выйти на производительность 1 млн тонн в год.

В помощь уже рассмотренной системе льготного налогообложения выступают меры по стимулированию иностранных инвестиций нефтяной отрасли, которые способствовали бы значительному ускорению процесса освоения труднодоступных нефтяных залежей и неизбежному внедрению инноваций в соответствующие технологические процессы, характеризующиеся высокими предпринимательскими рисками и финансовой затратностью. Более того, если прогнозы объема запасов сланцевой нефти окажутся завышенными, то встанет вопрос об альтернативе освоения достаточно сложной и непредсказуемой Арктики с гораздо более высокими экологическими и экономическими рисками [7, с. 607—611]. Очевидно, что начало добычи нефти и газа в Арктике напрямую создаст дополнительные риски безопасности России на всех стадиях хозяйственной деятельности и потребует дополнительных затрат. Прежде всего специалисты обосновывают необходимость буровых платформ, инструментов и приспособлений, способных противостоять напору льдов. И, безусловно, принимая во внимание климатические условия Севера, а также физические и химические свойства нефти и газа, можно утверждать о необходимости разработки и внедрения в процессы добычи углеводородов инновационных технологий, причем отличных от тех, которые используются в странах с теплым климатом. Так, исследователи упоминают о повышенном расходе пресной воды, которая закачивается в недра в процессе применения и реализации технологии добычи сланцевых углеводородов в условиях Арктики [7, с. 607—611].

Кроме того, самой положительной оценки в данном контексте заслуживает факт развития международного сотрудничества РФ с иностранными государствами-партнерами посредством заключения двусторонних и многосторонних договоров и соглашений в энергетической сфере, который оказывает самое непосредственное влияние на преобразования национального обязательственного энергетического регулирования. Энергетическая стратегия России на период до 2030 года определяет в качестве стратегической цели в области внешней энергетической политики полноценную интеграцию нашей страны в мировой энергетический рынок, укрепление позиций на нем и получение наибольшей выгоды для национальной экономики. Присутствие России на мировых энергетических рынках должно иметь соответствующее их реальным современным потребностям правовое закрепление. Таким образом, очевидна значимая роль правовых механизмов международно-правового регулирования защиты частных интересов в двусторонних соглашениях о добыче углеводородов.

Еще одна проблема законодательного характера кроется в сфере национального права собственности на землю. В соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [15] государственная регистрация прав возможна только на земельные участки и объекты недвижимого имущества, входящие в состав предприятия как имущественного комплекса. Также необходимо отметить, что согласно вышеуказанному Закону земельный участок регистрируется отдельно от участка недр.

Многие исследователи, например М.Е. Певзнер, говорят о необходимом разграничении в законодательстве о недрах права собственности на землю от права пользования недрами [9, с. 39].

Действительно, право собственности на землю не влечет за собой право собственности на недра. Собственность на землю в РФ может быть частной, но собственность на недра — только государственной. Поэтому специалисты и указывают на то, что следует различать право собственности на землю и право пользования недрами. Другими словами, собственник земельного участка не обязательно может быть недропользователем. Для этого существует общий порядок предоставления недр в пользование, независимо от права собственности на землю. Но, например, в Америке, как и в некоторых европейских странах, собственник земли тождественен собственнику недр [1, с. 121—128].

Несмотря на такое положение дел в современном правовом регулировании, заставляющем задуматься о необходимости ослабления государственного контроля за использованием природных ресурсов, следует вспомнить реформы Екатерины II 1782 года, преследовавшие аналогичную цель и успешно ее достигшие. В узаконениях Екатерины, не раз прокомментированных в исследовательских трудах правоведов, были введены новые правила использования природных ресурсов. Так, было установлено, что «владельцу земли дано полное право на все произведения, на поверхности и в водах ея обретающиеся, так и на все сокровенные в недрах ея металлы, минералы и другие ископаемые». Право собственности на природные ресурсы стало неразрывно связано с правом собственности на землю. Такой режим правового регулирования природопользования сохранялся в России вплоть до 1917 года. Право собственности каждого в имении своем распространялось на леса и все произрастания, воды и внутренности земли [6, с. 69—72].

Сегодня в РФ для того, чтобы получить разрешение на разработку новых нефтяных месторождений, необходимо преодолеть целый ряд бюрократических преград, связанных с необходимостью согласований с собственником недр — государством. Для сравнения, в США, успешно реализующих посредством инновационных технологий сланцевую нефтедобычу, такая деятельность регулируется в частноправовом порядке. Полагаем, законодательное закрепление аналогичного порядка в России способствовало бы ускорению разработки сланцевых углеводородов и минимизации финансового «веса» соответствующих проектов.

Выводы. Таким образом, принимая во внимание экономико-политическую стратегическую значимость для РФ адекватной сферы правового регулирования нефтедобычи посредством инновационных технологий, следует отметить необходимость законодательной проработки целого ряда проблем экономического, правового и экологического характера. Кроме того, назрела необходимость формирования такой государственной энергетической политики в области недропользования и управления государственным фондом недр, при которой будет обеспечено устойчивое, максимально эффективное и экологически безопасное пользование нефтяными ресурсами, необходимыми для удовлетворения внутренних потребностей страны и обеспечиваемого ею экспорта в условиях инновационного типа хозяйствования.

Список литературы

1. Агеев Р.В. Предоставление земельных участков для геологического изучения недр // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 121—128.

2. Геологический словарь: в 3 т. — 3-е изд., перераб. и доп. / под ред. О.В. Петрова. — СПб., 2010.

Т. 1. С. 380.

3. ГОСТ Р 52104-2003. Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Термины и определения (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 03.07.2003 № 235-ст) (в ред. от 30.11.2010). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4. Довбня В.Б. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ в отношении владения, пользования и распоряжения природными нефтяными и газовыми ресурсами // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 8. С. 48—50.

5. Интервью В.Ю. Алекперова газете «Ведомости» // Ведомости. 2013. 05 сентября. URL: http://www.lukoil.ru/press.asp?div_id=2&id=4302&year=2013 (дата обращения 04.08.2014).

6. Калинин И.Б. Эволюция правового регулирования использования природных ресурсов в России // Российская юстиция. 2012. № 3. С. 69—72.

7. Мотин В.В., Трофимов О.Е. Проблемы обеспечения безопасности на водном транспорте // Административное и муниципальное право. 2013. № 6. С. 607—611.

8. Муслимов Р.Х. Особенности разведки и разработки нефтяных месторождений в условиях рыночной экономики: уч. пос. — Казань: Фэн, 2009. С. 80, 306—320.

9. Певзнер М.Е. Современные правовые проблемы недропользования // Государство и право. 2001. № 4. С. 39.

10. Перчик А.И. Теоретические аспекты формирования сырьевой безопасности как базовой составляющей энергетической безопасности // Энергетическое право. 2006. № 2. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

11. Попондопуло В.Ф., Городов О.А., Петров Д.А. Возобновляемые источники энергии в электроэнергетике // Энергетическое право. 2011. № 1. С. 23—29.

12. Салиева Р.Н. Правовые и экологические аспекты регулирования в сфере использования первичных источников энергии в рамках Энергетической стратегии России // Юрист. 2013. № 21. С. 27—31.

13. Сланцевая нефть заберет со счета России 10% URL: http://www.finmarket.ru/main/article/3236057 (дата обращения 04.08.2014).

14. Токарев А.Н. Налогообложение нефтегазового сектора Российской Федерации: роль регионов // Международный бухгалтерский учет. 2013. № 5. С. 31—40.

15. Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».