Правовые основы развития системы ипотечного кредитования в Российской империи

В.В. РОГАЧЕВ,
старший преподаватель Российского государственного социального университета
 
Одним из основных институтов гражданского права является институт залога, развитие которого происходило в течение длительного времени. Ипотека — одна из самых совершенных форм залога: заложенное имущество остается в пользовании должника, но на него наложено обременение до тех пор, пока должник не исполнит своего обязательства по уплате долга. В случае просрочки уплаты долга залог переходил к кредитору. В современных условиях ипотека связана с залогом недвижимости, как правило, на длительный срок и под относительно небольшой процент.
 
Ипотека как залог недвижимости возникла еще в Древней Греции, а затем была воспринята римским правом. В римском праве существовало несколько форм залога, но по мере развития товарных отношений и увеличения сделок с землей ипотека постепенно выходила на первое место. В результате рецепции римского права ипотека была воспринята западноевропейским законодательством. В России существовали объективные предпосылки для ее развития, так как отдельные формы залога появились и получали правовое закрепление еще со времен Киевской Руси.
Развитие поземельных отношений в России привело в XVIII веке к появлению первых учреждений, осуществлявших ипотечное кредитование. Нормы, регулировавшие его особенности, в том числе порядок распоряжения заложенным имуществом, постоянно развивались на основе имевшегося отечественного опыта и образцов зарубежного законодательства.
Ипотечное кредитование было призвано играть в Российской империи важную социальную роль, предоставляя определенным сословиям возможность получать кредиты под залог недвижимости. Для этой цели были созданы государственные ипотечные банки, которые действовали по сословному принципу. Основным сословием, в котором самодержавие видело свою опору и которое считало своим долгом поддерживать, было дворянство. Естественно, что именно дворянское сословие правительство пыталось обеспечивать доступным ипотечным кредитом.
Первое из государственных ипотечных учреждений, созданных исключительно для дворянского сословия, — Государственный заемный банк — возникло в 1786 году для приема вкладов и производства ссуд. Вклады принимались на срок, определяемый самими вкладчиками; по ним выплачивалось 4% годовых, а с 1857 года — 3% годовых. Ссуды выдавались в основном под залог недвижимых имений на срок 15, 28 лет и 33 года. Минимальная ссуда составляла 1500 руб. серебром. В соответствии с уставом банка в качестве залога принимались помещичьи и фабричные населенные имения, горнозаводские имения, имения, населенные обязанными крестьянами, населенные дома и фабричные строения в Санкт-Петербурге.
Срок ипотечных кредитов был с самого начала длительным, что выгодно для заемщиков. Для банка, не имеющего «длинных» денег, такие сроки возможны только при поддержке государства. Деятельность Государственного заемного банка не была успешной, что объяснялось не столько несовершенством банковского законодательства, сколько неудачной финансово-экономической политикой правительства в 50-х годах XIX века.
Кредитные учреждения России, осуществлявшие ипотечное кредитование на основе сословных принципов, особенно активно развивались во второй половине XIX века, когда в результате широкомасштабных реформ экономическая и социальная ситуация в стране значительно изменилась. При этом основным сословием, которому правительство пыталось оказывать помощь посредством ипотеки, оставалось дворянство.
Государственный дворянский земельный банк был основан высочайше утвержденным Положением о нем от 03.06.1885 для выдачи долгосрочных ссуд потомственным дворянам-землевладельцам под залог принадлежащей им земельной собственности. В соответствии с Положением сроки ссуд определялись в 48 лет и 8 месяцев и в 36 лет и 7 месяцев. Размер ссуды не должен был превышать 60% оценочной стоимости закладываемого имения. Ссуды не выдавались под имения с оценочной стоимостью ниже 1 тыс. руб. Уплата производилась по полугодиям и включала в себя 2,5% роста, 0,25 или 0,5% на погашение ссуды и 1,8% на банковские расходы. За недоимки взималась пеня, в крайних случаях имение продавалось с публичных торгов.
Средства на выдачу ссуд обеспечивались выпуском закладных листов, которые реализовывались банком и приносили 5% годовых, будучи обеспеченными всеми средствами правительства.
Устав Государственного дворянского земельного банка, утвержденный в 1890 году, ввел новые сроки ссуд — от 11 до 67 лет, запретил принимать в залог недвижимость в черте городов и снизил минимальную оценочную стоимость закладываемых имений до 500 руб. Условия получения ссуд стали еще более благоприятными для дворянского сословия.
Государственный контроль деятельности Государственного дворянского земельного банка осуществлялся следующим образом. Банк состоял в ведении Минфина под наблюдением Совета государственных кредитных установлений (ст. 3 Положения о Государственном дворянском земельном банке). Управляющий и большинство членов совета банка назначались министром финансов. Разрешение последнего требовалось и для открытия отделений банка на местах. Минфин устанавливал порядок выпуска закладных листов, которые обеспечивались всеми средствами правительства (ст. 39). Сами закладные листы реализовывались банком, но с согласия министра могли выдаваться непосредственно заемщикам.
В соответствии с Положением о Государственном дворянском земельном банке его руководство состояло из управляющего банком и совета банка. Управляющий банком назначался высочайшим указом Сената. В его обязанности входило «заведование всей исполнительной частью», наблюдение за осуществлением делопроизводства, назначение и увольнение служащих банка, составление годовых отчетов. Управляющий председательствовал в совете банка. Состав совета банка был следующий: не более семи человек назначались министром финансов по представлению управляющего и не менее четырех человек приглашались ежегодно министром финансов из числа членов отделений банка, избранных дворянскими собраниями.
В компетенцию совета банка входили следующие основные вопросы:
· проверка и утверждение оценки закладываемых имений;
· разрешение на выдачу ссуд;
· выпуск закладных листов;
· назначение заложенных имений в продажу;
· рассмотрение ходатайств о льготах со стороны заемщиков.
Положение о Государственном дворянском земельном банке разрешало открывать на местах отделения банка по представлению совета банка с разрешения министра финансов. Каждое отделение состояло из управляющего, членов-оценщиков, назначаемых министром финансов, а также членов от дворянства, избиравшихся на три года губернскими дворянскими собраниями.
Принятие Устава Государственного дворянского земельного банка не внесло существенных изменений в структуру банка и полномочия органов управления. Появилась должность товарища управляющего. Министерство финансов получило право назначать по представлению управляющего не семь, как ранее, а восемь членов совета банка, при этом число членов совета от дворянства сократилось на одного человека.
Другой категорией населения, которая находилась под пристальным вниманием правительства, было крестьянство, во многом из-за своей многочисленности. Проблема, связанная с решением вопроса о недостаточности крестьянской земли в Центральной России, была острой. Ее вызвала к жизни реформа 1861 года, которая дала крестьянам свободу, не наделив их землей. В результате реформы основная масса земель осталась у помещиков, не способных ее обрабатывать.
Малоземелье крестьян приобрело характер национальной проблемы. Внеэкономическое принуждение было ликвидировано не полностью, его сохранению способствовали статус временнообязанных, а также община с ее круговой порукой. Нерыночные, традиционные устои хозяйствования стабилизировались, непроизводительная землеобработка сохранялась. В итоге капитализм в сельском хозяйстве развивался медленно, по прусскому пути, формирование рынка рабочей силы происходило также с осложнениями.
Правительство вынуждено было пойти на создание Крестьянского поземельного банка. Он был образован в соответствии с высочайше утвержденным Положением о нем от 18.05.1882 «для облегчения крестьянам всех наименований способов к покупке земли». Деятельность банка тщательно контролировалась правительством. Банк также состоял в ведении Минфина, которое назначало управляющего и всех членов совета, давало разрешения на открытие отделений.
В соответствии с Уставом Крестьянского поземельного банка 1895 года ежегодные отчеты управляющего банком рассматривались советом банка, затем министром финансов, потом государственным контролером и передавались в Государственный Совет. Годовые отчеты и периодические балансы банка обязательно публиковались. Все расходы банка подлежали ревизии Государственного контроля, сметы расходов утверждались министром финансов при наличии заключения государственного контролера. Министр финансов утверждал постановления совета банка по другим значимым вопросам, например изменение и дополнение устава банка, выпуск свидетельств банка, выдача ссуд повышенного размера.
Управление Крестьянским поземельным банком осуществлялось по сходной с Государственным дворянским земельным банком схеме. Статья 4 Положения о Крестьянском поземельном банке возлагала управление банком на совет, состоявший из управляющего и трех человек, назначаемых министром финансов. Совет имел следующие полномочия:
· разрешал выдачу ссуд;
· вел счета по каждой ссуде и по уплатам заемщиков;
· выпускал свидетельства банка;
· предоставлял льготы и рассрочки по платежам.
Отделения Крестьянского поземельного банка на местах открывались по усмотрению министра финансов при отделениях и конторах Государственного заемного банка, при казенных палатах или самостоятельно. Возглавлял каждое отделение управляющий, назначаемый министром финансов. Отделение состояло из трех служащих: одного назначал местный губернатор, двое избирались губернским земским собранием. В тех местностях, где не были введены земские учреждения, их приглашало губернское по крестьянским делам присутствие. По соглашению с министром внутренних дел Минфин имел право открывать отделения банка и в уездных городах.
На отделения Крестьянского поземельного банка возлагались следующие функции:
· прием заявлений о выдаче ссуд;
· предоставление всей необходимой информации продавцам и покупателям земли;
· выдача разрешенных ссуд;
· рассмотрение ходатайств о льготах и рассрочке в платежах по ссудам, если заемщика постигло бедствие;
· производство распоряжений по взысканию просроченных ссуд.
В ноябре 1985 года в Устав Крестьянского поземельного банка были внесены следующие изменения: вводился пост товарища управляющего банком; совет отныне состоял из управляющего, его товарища, а также не более чем пяти служащих, назначавшихся министром финансов, и одного представителя от Государственного контроля.
Совет банка получил право принимать самостоятельные и окончательные решения по следующим вопросам:
· о производстве тиражей погашения свидетельств банка;
· о проверке и об утверждении представляемых местными учреждениями оценок и расценок имений;
· о разрешении на выдачу ссуд в установленных пределах;
· об определении порядка хозяйственного заведования принадлежащими банку землями;
· о продаже земель, принадлежащих банку;
· о совершении актов и заключении договоров от имени банка.
Управляющий банком имел следующие обязанности: общее наблюдение за осуществлением делопроизводства и счетоводства, соблюдением устава банка, сохранностью ценностей и денежных средств; распоряжения по личному составу служащих, определение их должностных обязанностей; назначение ревизий; составление годовой сметы и годового отчета; распоряжение расходами (ст. 28 Устава Крестьянского поземельного банка).
Были расширены функции отделений Крестьянского поземельного банка. К уже имевшимся добавились следующие:
· подробное рассмотрение оценок и условий сделок;
· составление предположений и проведение предварительных переговоров о продаже принадлежащих банку земель;
· надзор за поступлением платежей по ссудам;
· исполнение поручений совета банка по заключению актов и договоров от имени банка.
Первоначально ипотечным банкам разрешалось осуществлять фактически только одну операцию — выдавать ссуды под залог недвижимости, а точнее, земельной собственности. Позднее были конкретизированы виды ссуд. В частности, банку разрешалось выдавать ссуды крестьянам под покупаемые ими земли, выдавать ссуды под купленные крестьянами без содействия банка земли для погашения обеспеченных на этих землях долгов по покупке земель (ст. 43 Устава Крестьянского поземельного банка). В дальнейшем количество разрешенных ипотечным банкам операций не увеличивалось. В этом состоит одно из принципиальных отличий данного вида банков от всех иных кредитных учреждений Российской империи.
Крестьянский поземельный банк в соответствии с Положением о нем выдавал ссуды наличными деньгами, получаемыми банком посредством выпуска процентных бумаг, которые назывались государственными свидетельствами Крестьянского поземельного банка и приносили 5,5% годового дохода. Ссуды выдавались либо целому сельскому обществу, либо товариществам, образованным не менее чем из трех крестьян на основе взаимного ручательства, либо отдельным крестьянам. Максимальный размер ссуды составлял 125 руб. на мужскую душу при общинном землепользовании и 500 руб. на отдельного домохозяина при подворном владении. Срок ссуды составлял 24,5 или 34,5 года. Погашение ссуд происходило по полугодиям, но на менее выгодных для заемщиков условиях, чем в Государственном дворян-ском земельном банке: рост составлял 2,75%; на погашение ссуды в зависимости от срока шло 1 или 0,5%; на расходы банка — 0,5%. В случае просрочки, не вызванной стихийным бедствием, взыскивалась пеня в размере 0,5% неуплаченной суммы за каждый просроченный месяц.
Статья 46 Устава Крестьянского поземельного банка разрешила пользоваться ссудами на одинаковых с крестьянами основаниях проживавшим в сельской местности мещанам, постоянно занимавшимся земледелием. Размер ссуды не мог превышать 60% нормальной и 90% специальной оценки земельного участка, а также не должен превышать его продажную цену. При получении ссуды заемщик заключал с банком договор, регламентировавший условия поступления имения в залог, и давал обязательство до уплаты долга без разрешения банка не заключать арендных договоров, не продавать на сруб произраставший в имении лес, не сносить находившиеся на заложенной земле строения. Проценты по ссудам зависели от их сроков: 13 лет — 11,5%; 17 лет — 9,5; 26,5 года — 7,5; 38 лет и 4 месяца — 6,5;  51 год 9 месяцев — 6% годовых.
Наряду с ипотекой, развивавшейся на сословных началах под контролем и покровительством государства, существовала и иная разновидность системы ипотечного кредитования, основанная на деятельности специально создававшихся акционерных земельных банков.
Земельные банки — ипотечные учреждения, созданные раньше, чем Государственный дворянский земельный и Крестьянский поземельный банки, относились к числу акционерных коммерческих банков. В 1860 году с ликвидацией дореформенных кредитных учреждений фактически был ликвидирован и ипотечный кредит. Это противоречило интересам помещиков-землевладельцев, которые привыкли добывать деньги, закладывая и перезакладывая свою землю на длительный срок под низкий процент. Для разработки законодательных основ создания новых ипотечных учреждений была учреждена специальная правительственная комиссия. В своей работе она исходила из того, что государство не должно прямо участвовать в ипотечном кредитовании, поскольку состояние государственных финансов в то время было достаточно тяжелым, а опыт старых ипотечных учреждений показывал, что они являлись бременем для казны. Комиссия сочла, что наилучшим выходом было бы создание так называемых земельных банков, т. е. ипотечных учреждений, основанных на круговой поруке самих заемщиков-землевладельцев. Допускалось и образование акционерных ипотечных банков, но члены комиссии опасались, что эти учреждения в погоне за прибылью могут разорить землевладельцев, вкладывая их деньги в рискованные мероприятия, а потому требовали особо жесткого контроля со стороны правительства.
Создание ипотечных учреждений требовало определенных денежных затрат, и правительство в условиях финансового кризиса устранилось, предоставив событиям развиваться естественным путем. В результате государственные ипотечные учреждения не были созданы, местные землевладельческие кредитные общества также не получили развития. Но начавшаяся перестройка хозяйства на буржуазный лад порождала острую нужду помещиков в деньгах и соответственно усиливала потребность в учреждениях, в которых можно было бы закладывать землю. В результате появилось несколько проектов акционерных ипотечных банков.
В 1871 году был утвержден первый устав акционерного земельного банка, в 1872 году — второй. Минфину было предоставлено право утверждать уставы акционерных земельных банков при условии, что банки будут соответствовать уже утвержденным уставам. В 1872—1873 гг. были утверждены уставы восьми банков. Контроль со стороны государства за деятельностью ипотечных земельных банков осуществлялся на основе положений, общих для всех акционерных коммерческих банков.
Акционерные коммерческие банки были частными учреждениями, поэтому правительство не могло поставить их полностью под свой контроль, но и оставить без надзора их было нельзя. Высочайше утвержденным мнением Государственного Совета от 31.05.1872 «Об учреждении частных кредитных установлений» устанавливался контроль за деятельностью частных банков со стороны министра финансов, который определял обязательную форму банковских балансов, в сомнительных случаях мог потребовать от правления банка надлежащих разъяснений.
Кроме того, вводились некоторые ограничения банковской деятельности, в частности не допускались учет соло-векселей без обеспечения или обеспеченных недвижимостью, приобретение недвижимости, кроме как для размещения своих контор и складов. Бланковые кредиты клиентам банка, т. е. платежи за них, превышающие наличность их текущего счета, не могли составлять более одной десятой совокупного капитала банка и выдаваться на срок более 30 дней. Не допускалось отчисление особых премий из прибылей банка на учредительские паи и акции. Основной, действительно внесенный акционерный капитал банка должен был составлять не менее 500 тыс. руб.
Акции разрешалось выпускать с номиналом не менее 250 руб. Фактически четкая эффективная система контроля за деятельностью коммерческих банков установлена не была.
Отсутствие продуманной системы контроля за деятельностью акционерных коммерческих банков со стороны государства создавало возможность для злоупотреблений. Характерным примером может служить первый в истории страны банковский крах 1875 года, когда разорился Коммерческий ссудный банк в Москве. Как выяснилось, большинство акционеров были непосредственно связаны с банком (члены правления и совета, служащие и их родственники). Ревизионная комиссия, призванная следить за правильностью операций, состояла из зависимых от администрации банка лиц. Составлявшиеся балансы и отчеты не отражали истинного положения дел. Крах банка послужил причиной массового оттока вкладов из остальных банков. Чтобы прекратить панику, правительство было вынуждено немедленно погасить из средств казны половину долгов банка, а в конечном счете вкладчикам вернули три четверти их средств.
В 1883 году в порядок контроля и управления срочно были внесены следующие изменения:
· число учредителей банка не могло составлять менее пяти человек;
· первая половина акционерного (складочного) капитала банка должна была вноситься при подписке на акции, вторая — в течение 6 месяцев после открытия подписки;
· наличные суммы в кассе банка вместе с суммами, помещенными им на текущий счет в Государственном заемном банке, его конторах и отделениях, должны были постоянно составлять не менее 10% обязательств банка;
· сумма обязательств банка не могла превышать его совокупный (складочный плюс запасный) капитал более чем в 5 раз;
· на вклады, принимаемые банком, выдавались именные билеты, которые могли переходить из рук в руки не иначе как по полной именной передаточной надписи и с трансфертом в банковских книгах;
· кредит, выданный одному клиенту банка, не мог превышать одной десятой совокупного банковского капитала;
· члены правления, управляющий, служащие банка, за исключением членов совета банка, не могли пользоваться в нем вексельным кредитом;
· лица, занимавшие в банке административные должности, не могли занимать должностей в иных кредитных, в том числе частных, учреждениях.
Все изменения были направлены на повышение устойчивости и надежности банка. Столкнувшись с такими понятиями, как банковский кризис и банковский крах, правительство попыталось оградить себя от подобных явлений, неблагоприятных для экономической и политической жизни страны, путем установления новых, более жестких законодательных ограничений банковской деятельности. Естественно, ограничения были направлены прежде всего против возможных злоупотреблений служащих акционерных коммерческих банков, поскольку они в наименьшей степени подвергались контролю. В этом плане положительное значение имели ограничение размера кредита на одно лицо и запрещение вексельного кредита для служащих банка. Ограничение суммы обязательств банка и установление размера обязательной наличности призваны были стабилизировать банковскую деятельность, обеспечить безусловное и в срок выполнение банком своих обязательств.
Требование о внесении половины складочного капитала при подписке на акции было направлено против создания фиктивных банков, если банк открывался сразу после первого взноса по акциям. В дальнейшем акционеры могли закладывать в этом же банке свои акции и полученные деньги вносить как очередные паевые взносы. В результате банк не имел основного капитала.
Более строгие меры были установлены высочайше утвержденным мнением Государственного Совета от 29.04.1902 «Об утверждении правил об упрочении деятельности частных банков». Существовавшее ранее запрещение членам правления, управляющему, служащим банка, за исключением членов совета банка, пользоваться в нем вексельным кредитом было расширено. Теперь этим категориям лиц запрещалось пользоваться в своем банке любыми видами кредитов. Тем банкам, которые уже выдали кредит своим служащим, давалось три года на его погашение. Кроме того, появилась возможность назначать правительственную ревизию акционерного коммерческого банка по требованию меньшинства членов общего собрания акционеров, если меньшинство располагало не менее одной десятой общего количества наличных голосов и владело акциями на сумму не менее одной двадцатой акционерного капитала банка. Но и после принятия закона контроль за этим видом банковских учреждений оставался недостаточным, особенно если учесть, что им разрешалось проводить большое количество операций, в том числе принятие вкладов физических лиц.
Таким образом, особенности развития ипотечного кредита в России определялись активным вмешательством государства в эту область путем создания государственных ипотечных учреждений и интенсивного воздействия на деятельность частных ипотечных учреждений. Главной целью вмешательства было создание льготных условий кредита для заемщиков-землевладельцев, что противоречило интересам ипотечных банков.
Институт ипотеки выполнял в Российской империи следующие функции:
· ипотека обеспечивала работу механизма долгосрочного банковского кредитования, выступая в качестве надежного способа обеспечения обязательства;
· ипотека способствовала поддержке дворянского сословия, позволяя обедневшим дворянам получать необходимые им финансовые ресурсы с помощью залога недвижимости на длительный срок под невысокий процент;
· ипотека способствовала определенному смягчению острой ситуации, связанной с не-
хваткой земли для ведения крестьянского хозяйства и необходимостью для крестьян выплачивать выкупные платежи за землю.
В развитии ипотеки были заинтересованы различные субъекты, прежде всего государство, помещики и крестьяне. Столь широкая социальная поддержка и высокая востребованность позволяли ипотеке активно развиваться. Основным сдерживающим фактором выступало крестьянское общинное землепользование, господствовавшее в Центральной России.