Правовые основы совершенствования организационной структуры Отдельного корпуса жандармов

УДК 351.749(091) 

Страницы в журнале: 155-160

М.В. ЧУРСИНА,

 сотрудник Центра правовых исследований «Эквитас»

Исследуется процесс совершенствования организационной структуры Отдельного корпуса жандармов, осуществляемый на основе распоряжений, положений, указов, которые были приняты в России в XIX веке.

Ключевые слова: корпус жандармов, III отделение, полиция, реформирование полиции, реорганизация, указ, распоряжение, положение, инструкция.

Legal bases of improvement organizational structure separate case of gendarmes

Chursina M.

Process of improvement of organizational structure of the Separate case of gendarmes on the basis of orders, provisions, decrees which were accepted in Russia in the XIX century is investigated.

Keywords: body of gendarmes, III Department, police, police reform, reorganization, decree, order, position, instruction.

После подавления восстания декабристов обстановка в стране способствовала тому, чтобы процесс реорганизации полиции протекал в ускоренном темпе. Уже в декабре 1825 года представители высших правительственных кругов приступили к составлению проектов по модернизации полиции. Одним из первых был проект генерал-адъютанта А.Х. Бенкендорфа, представленный на рассмотрение императору Николаю I в январе 1826 года. В своем «Проекте об устройстве высшей полиции» будущий шеф жандармов указывал, что основные функции в деле надзора и контроля над всем происходящим в стране должны быть возложены на жандармских штаб-офицеров, находящихся в разных городах и частях войска[1]. Этот документ наметил основные принципы, на которых должна была строиться политическая полиция в России.

Подготовительная работа по созданию нового органа политической полиции связана с именем М.Я. фон Фока (1773—1832)[2], который с 26 марта 1812 г. был бессменным директором Особенной канцелярии Министерства полиции, затем Министерства внутренних дел[3]. Организуя полицию по новому образцу, фон Фок конкретно предлагал Бенкендорфу начать со следующего: «на первый случай перевести шесть чиновников из Министерства внутренних дел, благонадежных, опытных», по выбору и утверждению самого Бенкендорфа в разряд «чиновников по особым поручениям… с предписанием состоять под непосредственною зависимостью Вашею (Бенкендорфа. — М.Ч.)…»[4] Одновременно с созданием новой агентурной сети в записке намечался штат и расходы аппарата (нескольких секретарей, служителей, управляющего)[5].

3 июля 1826 г. был объявлен официальный указ об учреждении III отделения Собственной Его Императорского величества канцелярии под начальством А.Х. Бенкендорфа[6], который вступил в действие с 27 июля 1826 г. III отделение являлось центральным учреждением тайной полиции. Вместе с Особенной канцелярией немаловажную роль при создании нового органа политической полиции в России играла жандармерия. При переходе из одного ведомства в другое Особенная канцелярия во главе с М.Я. фон Фоком не претерпела никаких существенных изменений. При этом жандармерия должна была быть коренным образом реорганизована в соответствии с поставленной задачей — стать исполнительным органом тайной полиции на местах. Положение об учреждении пяти округов жандармского корпуса (утв. Указом от 28 апреля 1827 г. № 1062; далее — Положение 1827 года) впервые официальным порядком вводило понятие «корпус жандармов» как единой организации со своим руководством, штатом и местными отделениями. Шеф жандармов, которому «давалась власть командира отдельного корпуса», вместе с Управлением корпуса составляли центральный орган всей жандармерии. Во главе округов должны были стоять жандармские генералы («с властью начальников дивизий», которые управляли округами при посредстве окружных дежурств)[7]. В Положении 1827 года был закреплен правовой статус жандармских команд. Пункт 24.2 определял, что «Гвардейский полуэскадрон и Армейский полк (жандармов) в состав округов не входят, а останутся на нынешнем положении в военном ведомстве для сохранения порядка и спокойствия в армии»[8]. Между шефом жандармов, начальниками округов и губернскими жандармскими штаб-офицерами была установлена определенная система подчиненности; в тех округах, где не были назначены окружные начальники, штаб-офицеры имели право обращаться по всем вопросам, касавшимся их службы, прямо к шефу жандармов[9] В состав округов корпуса жандармов, кроме образованных жандармских отделений, вошли два жандармских дивизиона и губернские жандармские команды[10]. Что касается других жандармских частей (гвардейского жандармского полуэскадрона и армейского жандармского полка), то они остались на прежнем положении[11]. Положение 1827 года не определило порядок их подчиненности. И только в приказе по корпусу жандармов от 10 августа 1827 г. было предписано: начальникам губернских команд обо всех происшествиях, случившихся в местах их квартирования, доносить непосредственно соответствующим начальникам отделений, которые представляют общую ведомость окружным генералам. Последние докладывали шефу жандармов[12]. Так была установлена непрерывная связь отдельных жандармских частей с центром; намечены каналы, по которым должна была поступать информация. Положение 1827 года и последующие распоряжения по корпусу жандармов, во-первых, стремились свести все жандармские части в единую систему; во-вторых, впервые была предпринята попытка провести разграничение в назначении этих частей. Основное внимание было сосредоточено на наблюдательной полиции, функции которой всецело возлагались прежде всего на шефа жандармов как начальника III отделения, на управление окружных генералов и начальников отделений в лице губернских штаб-офицеров[13].

1836 год явился переломным в истории развития корпуса жандармов. Он ознаменовал собой завершение в общих чертах процесса формирования единой жандармской организации. Положение о корпусе жандармов от 1 июля 1836 г.[14] (далее — Положение 1836 года) подвело итоги всего предшествующего десятилетнего периода развития жандармерии, дав развернутую схему устройства и размещения всех жандармских частей. Положение 1827 года определило основные организационные и структурные начала корпуса жандармов, показав существовавшую систему управления и комплектования, начиная от шефской канцелярии и кончая губернской жандармской командой; представило общую характеристику деятельности жандармов[15]; объявило о существовании семи округов корпуса жандармов, из которых шесть находилось в России, один — в Царстве Польском[16]. Таким образом, Положением 1836 года был окончательно оформлен Отдельный корпус жандармов. Союз III отделения и Отдельного корпуса жандармов был официально закреплен в 1839 году, когда должность начальника штаба корпуса жандармов была объединена с должностью управляющего III отделением.

В связи с завершением к началу 1860-х годов строительства целого ряда участков железных дорог возникла необходимость в создании на них новых жандармских управлений и пересмотра возложенных на жандармов обязанностей. В Положении о полицейских управлениях на Санкт-Петербургско-Варшавской и Московско-Нижегородской железных дорогах от 27 июля 1861 г. отмечалось, что «для полицейского надзора за железными дорогами учреждается особое для каждой линии Полицейское Управление из чинов корпуса жандармов». Штат офицеров формировался по согласованию шефа жандармов с Главноуправляющим путями сообщения, а нижние чины назначались по распоряжению штаба корпуса[17].

Особое внимание управлением корпуса жандармов в послереформенный период уделялось разработке руководящих документов для жандармских чинов. В июне 1864 года наместник в Царстве Польском граф Ф.Ф. Берг утвердил новую «Секретную инструкцию губернским штаб-офицерам 3-го округа корпуса жандармов». Принятие этого документа было вызвано подавлением польского восстания 1863 года. Согласно этой инструкции жандармские чины обязаны были вести постоянное наблюдение «за духом всего населения вообще и каждого сословия порознь»[18]. Новые инструкции жандармским офицерам, утвержденные по представлению графа П.А. Шувалова императором Александром II, начали действовать на территории Варшавского округа с января 1867 года. Были составлены две инструкции для руководства практической деятельностью жандармскими чинами. Одновременно с этими инструкциями в действие вводилась секретная «Инструкция нижним чинам уездных управлений Варшавского жандармского округа», которая была утверждена шефом жандармов 31 декабря 1866 г.[19] В это же время в штаб Варшавского жандармского округа поступила секретная инструкция по осуществлению наблюдательных функций жандармскими чинами. Этот небольшой по объему документ уточнял обязанности наблюдательного состава корпуса жандармов, так как они не нашли своего отражения в гласной инструкции. Жандармы, согласно этой инструкции, были обязаны наблюдать за местными газетами и журналами и о статьях, «возбуждающих толки в обществе», доводить до сведения начальства, а также «сообщать о всяком покушении взволновать умы населения посредством распространения вредных сочинений или изустными проповедями, с помощью речей, где бы то ни было»[20]. На основе разработанных для жандармов Царства Польского наблюдательных обязанностей 14 мая 1867 г. шеф жандармов утвердил «весьма секретную» инструкцию «чинам наблюдательного состава корпуса жандармов»[21]. В этой инструкции отмечалось, что в обязанность наблюдательного состава входит следить «за недопущением беспорядков, злоупотреблений и законопротивных поступков», руководствуясь при этом «мерами кротости и убеждения, стараясь всякое зло, если возможно, предотвратить или устранить личным влиянием». Чинам наблюдательного состава предписывалось следить за появлением эмиссаров и злоумышленников, которые распространяют слухи во вред государству и обществу. Жандармам предоставлялось право посещать в любое время «для личных объяснений» всех лиц, находящихся в тюрьмах, арестантских и исправительных заведениях, на гауптвахтах, в лазаретах и госпиталях, на фабриках и заводах[22]. В мае 1868 года для нижних чинов наблюдательного состава жандармерии была разработана и утверждена временная инструкция, «которая не должна была никому сообщаться и показываться, даже при настоятельных требованиях кем-либо из начальствующих лиц посторонних ведомств»[23]. Основу этого документа составила секретная инструкция нижним чинам Варшавского жандармского округа.

Революционное движение в стране, терроризм, фальшивомонетничество, мошенничество, взяточничество и многие другие тяжкие общественные преступления требовали от государства решительных мер. В связи с этим 19 мая 1871 г. по инициативе шефа корпуса жандармов графа П.А. Шувалова вышел закон, которым регламентировались действия жандармов по дознанию о политических преступлениях. Это утвержденное 19 мая 1871 г. Александром II «мнение» Государственного совета «О порядке действий чинов корпуса жандармов по исследованию преступлений» (далее — Закон от 19 мая 1871 г.) привело к значительному расширению прав и обязанностей жандармерии по обеспечению законности и правопорядка в России. Цель принятия Закона от 19 мая 1871 г. состояла в том, чтобы предоставить судебной власти помощь жандармских чинов по обнаружению преступлений, а также установить порядок «действия сих чинов по производству дознаний о преступлениях государственных на основании точных, согласованных с судебными уставами 20 ноября 1864 г. узаконений взамен преподанных в прежнее время корпусу жандармов инструкций»[24]. Согласно Закону от 19 мая 1871 г. жандармы дополнительного штата губернских и уездных жандармских управлений сообщали местному прокурорскому надзору и полиции «о всяком замеченном ими происшествии, заключающем в себе признаки преступления или подсудного поступка». Жандармы должны были до прибытия полиции принять меры для того, чтобы «предупредить уничтожение следов преступления и пресечь подозреваемому способы уклоняться от следствия»[25].

19 декабря 1871 г. П.А. Шувалов утвердил «Дополнительные правила к закону 19 мая 1871 года для лиц корпуса жандармов и III отделения СЕИВ канцелярии, участвующих в производстве дознаний по государственным преступлениям в Санкт-Петербурге». Этот документ был принят в связи со значительным расширением прав и обязанностей жандармских чинов по обнаружению и исследованию государственных преступлений и проступков. Действовали «Дополнительные правила» до 1875 года, когда в феврале была введена новая жандармская инструкция «по наблюдательной части»[26]. Эта новая инструкция, как секретный циркуляр от 14 февраля 1875 г. № 17, подписанная шефом жандармов А.А. Потаповым, была отправлена начальникам губернских жандармских управлений. В инструкции отмечалось, что деятельность жандармских чинов в настоящее время представляется в двух видах: в предупреждении и пресечении разного рода преступлений и нарушений закона и во всестороннем наблюдении[27].

В связи с подготовкой и проведением реформы высшей полиции в 70—80-х годах ХIХ века наиболее важным стал вопрос о реорганизации структуры армейских жандармов[28]. В связи с этим Главным штабом Военного министерства 21 марта 1876 г. была подготовлена записка «О преобразовании лейб-гвардии жандармского полуэскадрона», в которой объяснялась необходимость изменения жандармской организации в армии в новых условиях[29]. 27 августа 1876 г. на основании этого документа появился Именной указ «О сформировании кадровых жандармских команд»[30], а в декабре 1876 года было разработано Положение о состоящих при войсках жандармских частя»[31] (далее —Положение 1876 года). Положение 1876 года определяло, что для выполнения военно-полицейской службы в армии, как в мирное, так и в военное время, необходимо иметь особые жандармские части. В мирное время — 6 кадровых жандармских команд, из которых в военное время формировались эскадроны.

Оценивая исторические события тех лет, можно сделать вывод, что к началу 1880-х годов III отделение уже не способно было противостоять усилившемуся революционному натиску народовольцев. Назрела необходимость принятия правительством ряда мер для борьбы с революционерами. Важнейшей из них явилось учреждение 9 февраля 1880 г. Верховной распорядительной комиссии по охранению государственного порядка и общественного спокойствия (далее — Верховная распорядительная комиссия), во главе которой был поставлен харьковский генерал-губернатор граф М.Т. Лорис-Меликов[32]. Он должен был проводить новый внутриполитический курс: сочетать усиление репрессий против революционеров с незначительными уступками либеральной оппозиции[33]. Главной задачей Верховной распорядительной комиссии было объединение усилий всех жандармско-полицейских органов для борьбы с революционным движением. В начале 80-х годов XIX века основным учреждением, ведавшим карательным аппаратом царизма, по-прежнему оставалось III отделение. Поэтому одним из первых практических мероприятий главного начальника Верховной распорядительной комиссии явилось подчинение ей III отделения[34]. Лорис-Меликов 26 февраля 1880 г. представил Александру II всеподданнейший доклад, в котором говорилось: «…объединение всех областей есть единственно верный путь достижения успеха в мерах противу крамолы»[35]. В этом же докладе он указывал, что разрозненные действия правительственных властей являются одной из главных причин неуспеха в борьбе с революционным движением и всякая медлительность в этой области весьма опасна[36]. После одобрения доклада Александром II 3 марта 1880 г. вышел указ, согласно которому III отделение временно полностью подчинялось Лорис-Меликову[37]. 4 марта 1880 г. было подписано высочайшее повеление «О временном подчинении Отдельного корпуса жандармов главному начальнику Верховной распорядительной комиссии», которым все права шефа жандармов предоставлялись главному начальнику Верховной распорядительной комиссии[38]. 26 июля 1880 г. М.Т. Лорис-Меликов представил Александру II предложение упразднить Верховную распорядительную комиссию и ликвидировать III отделение, передав их функции Министерству внутренних дел[39]. Александр II 6 августа 1880 г. подписал указ «О закрытии Верховной распорядительной комиссии, упразднении III отделения СЕИВ канцелярии и об учреждении Министерства почт и телеграфов»[40]. Согласно этому указу все дела комиссии и III отделения передавались в Министерство внутренних дел. «Для заведования ими» в составе Министерства внутренних дел был создан особый Департамент государственной полиции, который принял на себя исполнение практически всех функций III отделения[41]. Министр внутренних дел стал являться также шефом жандармов. Первым министром и шефом жандармов был назначен М.Т. Лорис-Меликов[42].

Убийство Александра II и целый ряд других террористических актов убедительно доказали необходимость именно такого органа власти, как жандармерия, для обеспечения правопорядка в стране. В связи с этими событиями 9 июня 1881 г. был издан циркуляр, который отменял установленный Лорис-Меликовым порядок, запрещающий местным жандармским управлениям сноситься непосредственно с Департаментом государственной полиции. Этот циркуляр имел большое значение, так как восстанавливал независимость жандармских органов на местах.

Подводя итоги по данному вопросу, хотелось бы сделать вывод, что рассмотренные документы явились законодательными актами, которые регламентировали служебно-боевую деятельность жандармов. По мере углубления кризиса феодально-крепостнических отношений и, как следствие, появления новых угроз государственной и общественной безопасности, состав предметов ведения, непосредственно относящихся к политической полиции, постоянно увеличивается, конкретизируется. Была развернута система централизованного в общегосударственном масштабе полицейского надзора, переходящего в гласную и негласную опеку, активного в собирании сведений. Контроль общественно-политических движений и различных отраслей государственного управления жандармы осуществляли, руководствуясь в своей практической деятельности специальными инструкциями, не подлежащими оглашению. Первые указы, инструкции и положения 1826—1827 гг. положили начало существованию новой жандармской организации — корпуса жандармов, который стал неотъемлемой частью всей системы политической полиции в России; наметили ориентацию всей системы надзора и управления. Крупным событием для жандармского ведомства явилось принятие Положения 1836 года, в соответствии с которым в распоряжение III отделения были переданы все жандармские части, подчинявшиеся до этого другим ведомствам. Это дало возможность создать более широкую жандармскую организацию, охватывавшую всю страну и подчиненную единому командованию. С этого времени корпус стал называться Отдельным корпусом жандармов. В ходе дальнейшего развития жандармерии и совершенствования ее структурных элементов функции жандармских чинов уточнялись и конкретизировались циркулярными распоряжениями и указаниями штаба корпуса и шефом жандармов.

Библиография

1 Русская старина. 1900. № 12. С. 615—616.

2 См.: Деревнина Т.Г. III отделение и его место в системе государственного строя абсолютной монархии в России (1826—1855): дис. … канд. ист. наук. — М., 1973. С. 50.

3 Послужной список М.Я. фон Фока находится в ГАРФ. Ф. 109; Оп. 3. Эксп. 2. Д. 19. и Оп. 57. Эксп. 2. Д. 112.

4 ГАРФ. Ф. 109. Оп. 3. Д. 761. Л. 3. Об. 4.

5 Там же.

6 ПСЗ-2. Т. 1. № 449.

7 См.: Деревнина Т.Г. Указ. раб. С. 79.

8 ПСЗ-2. Т. 2. № 1062. П. 6, 7.

9 Там же.

10 Там же. П. 1.

11 Там же. П. 2.

12 ГАРФ. Ф. 109. Оп. 223. Д. 6. Л. 3.

13 См.: Деревнина Т.Г. Указ. раб. С. 80—81.

14 Оно было разработано при непосредственном участии и руководстве начальника штаба корпуса жандармов генерал-майора Л.В. Дубельта.

15 См.: Деревнина Т.Г. Указ. раб. С. 157—158.

16 ПСЗ-2. Т. XI. № 9355. Гл. I. § I.

17 Там же. Т. 36. Д. 37289.

18  ГАРФ. Ф. 110. Оп. 1. Д. 3063. Л. 6—12, 13—18.

19 Там же. Л. 223—224, 237—239.

20 Там же. Л. 233—236.

21 ЦГИА. Ф. 1282. Оп. 1. Д. 109—110.

22 Там же. Д. 110. Л. 3—4; ПСЗ-2. Т. 53. Д. 58777.

23 ГАРФ. Ф. 58. Оп. 1. Д. 1. Л. 11.

24 ПСЗ-2. Т. 56. Д. 49615.

25 ПСЗ-2. Т. 56. Д. 49615.

26 См.: Киреев И.В. Роль института жандармерии в сохранении государственного строя России в XIX веке: дис. … канд. ист. наук. — М., 1994. С. 121.

27 Там же. С. 121—122.

28 Там же. С. 55.

29 РГВИА. Ф. 1. Оп. 1. Т. 11. Д. 32533.

30 ПСЗ-2. Т. 51. Д. 56331.

31 Там же. Д. 56699.

32 ЦГИА. Ф. 863. Оп. 1. Д. 7. Л. 1.

33 См.: Киреев И.В. Указ. раб. С. 50—51.

34 Там же. С. 51.

35 ЦГИА. Ф. 863. Оп. 1. Д. 7. Л. 4.

36 Там же. Л. 5.

37 ПСЗ-2. Т. 50. Д. 60617.

38 ПСЗ-2. Т. 50. Д. 60617.

39 См.: Киреев И.В. Указ. раб. С. 53.

40 ПСЗ-2. Т. 50. Д. 61279.

41 См.: Киреев И.В. Указ. раб. С. 53.

42 ПСЗ-2. Т. 50. Д. 61279.