Правовые основы специализации правоохранительной государственной службы в Российской Федерации

Д.С. ИЗМАЙЛОВ,

кандидат юридических наук, начальник экономического факультета Московского университета МВД России

В  соответствии со ст. 7 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» правоохранительная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Правоохранительная служба отличается от иных видов государственной службы (государственной гражданской и военной) своими функциями. Основной отличительный признак правоохранительной службы от гражданской — обеспечение общественного порядка, безопасности, законности, правопорядка, борьба с преступностью. И не всякая профессиональная служебная деятельность в государственных органах по защите прав человека является правоохранительной службой[1].

Правоохранительную службу нередко представляют как правоохранительную деятельность, ограничиваясь уголовно-правовыми мерами борьбы с преступностью. Иногда к этому добавляется и деятельность по поддержанию порядка: патрулирование на улицах и в общественных местах, контроль за проведением массовых мероприятий (уличных шествий, митингов, пикетирования). Эти меры являются составной частью правоохранительной деятельности, но правоохрана не может ими ограничиваться, включая в себя и многие другие функции: защиту политических, имущественных, социальных и других прав граждан; обеспечение законности функционирования государственных структур, хозяйственных органов и общественных формирований и т. д. В содержание правоохранительной деятельности включают многие функции обеспечения национальной безопасности страны с присущими ей мерами по предотвращению политических, экономических, военных угроз.

В Конституции РФ понятия «правоохранительные органы» и «правоохранительная деятельность» не раскрываются. В соответствии со ст. 72 в совместном ведении России и субъектов Федерации находятся кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатуры, нотариата (п. «л» ч. 1). Из содержания этой статьи можно сделать вывод о том, что судебные органы, нотариат и адвокатура не относятся к правоохранительным органам либо относятся, но имеют специфические особенности.

Нет формулировки понятий «правоохранительная деятельность» и «правоохранительные органы» и в актах Президента РФ. Так, в Положении «О координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью», утвержденном Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567, речь идет о координации деятельности органов внутренних дел, органов ФСБ России, других федеральных органов в целях повышения эффективности борьбы с преступностью. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17.12.1997, используется, например, фраза «правоохранительная и иные сферы государственной деятельности».

Словосочетания «правоохранительная деятельность» и «правоохранительные органы» можно встретить в различных документах ненормативного характера. Так, в федеральных целевых программах по усилению борьбы с преступностью говорится о правоохранительной деятельности, правоохранительной системе, «взаимодействии правоохранительных органов». Эти понятия применяются и в других документах для обозначения государственных органов, на которые возложена обязанность осуществления правоохранительной деятельности.

Вместе с тем решение задач, связанных с правоохранительной деятельностью, возложено Конституцией РФ на государство. В частности, в ст. 2 определено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Эта же идея содержится в ч. 1 ст. 45: «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется».

В Советском энциклопедическом словаре к правоохранительным органам отнесены государственные органы, основной или специальной функцией которых является охрана законности, укрепление правопорядка, борьба с преступностью и иными правонарушениями. К этому стоит добавить обеспечение государственной и общественной безопасности.

Ученые по-разному определяют понятие правоохранительной деятельности. Привычное и часто встречающееся — это деятельность правоохранительных органов, суда, прокуратуры, направленная на поддержание законности и правопорядка, прежде всего на борьбу с преступностью. Эта деятельность регулирует поведение людей и организаций, включает в себя охрану любых законных прав и интересов граждан, государства, общественных организаций.

Для многих участников правоохранительной деятельности она является основной, но не единственной. Исключение составляют суд, прокуратура, нотариат, арбитраж, иные юридические учреждения. Органы исполнительной власти осуществляют главным образом правоохранительную деятельность. Так, для органов внутренних дел правоохранительная деятельность — лишь часть их многофункциональной деятельности, связанной с решением многочисленных хозяйственно-тыловых, кадровых проблем, регулированием движения, выполнением вахтерских, сторожевых функций, наведением элементарного порядка, в том числе санитарного, скажем, в общественных местах, на улицах. Многие направления этой деятельности характерны и для остальных органов исполнительной власти, осуществляющих правоохранительную работу (в частности, финансовое, хозяйственное обеспечение, кадровая, штабная работа).

Применительно к внутренним войскам МВД России их принадлежность к правоохранительным структурам обнаруживается в ст. 1 Федерального закона от 06.02.1997 № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации». Их предназначение заключается в обеспечении безопасности личности, общества и государства, защите прав и свобод человек и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств. Функциональную принадлежность иных структур к правоохране можно проследить по функциям, закрепленным в законодательстве о соответствующих структурах государственного управления.

К правоохранительным органам относятся МВД России, Минюст России, ФСБ России, СВР России, ФСО России, ГРУ Минобороны России. Об этом свидетельствуют предписания Федерального закона от 20.04.1995 № 45 «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов». В нем хотя и не прямо, но опосредованно перечисляются эти органы исполнительной власти, осуществляющие правоохранительную деятельность.

В административно-правовые режимы правоохранительной деятельности входят режимы государственной тайны и оборота оружия. Помимо них, общим для всех правоохранительных структур является режим оперативно-розыскной деятельности, состоящий в совокупности специальных гласных и негласных мероприятий, посредством которых осуществляется раскрытие преступлений оперативными аппаратами правоохранительных органов.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы, находятся в исключительном ведении России. Военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов могут проходить службу и не замещая должность в государственной организации. Это возможно в случаях нахождения в распоряжении определенного ведомственного органа, командования, нахождения за штатом во время проведения организационно-штатных мероприятий, прикомандирования к органам государственной власти и др.

Милитаризованный служащий может находиться на службе, не занимая конкретную должность, что значительно отличает этот вид государственной службы от гражданской государственной. Личные права милитаризованных служащих, их отношение с командованием полностью или в основном урегулированы не трудовым, а административным правом. Сама же служба осуществляется не в трудовых, а в административных коллективах.

Эти особенности присущи и военной службе, и службе правоохранительной. Правоохранительная служба является также милитаризованной и обладает общими признаками последней (система специальных званий, внешней атрибутики, более жесткой дисциплины и др.). Хотя по правовой природе она сходна с военной службой, но из-за принципиальных особенностей военной службой не считается и к ней не приравнивается (см., например, статьи 2 и 7 Закона о системе государственной службы).

Правоохранительную службу логично было бы определить термином «полицейская служба», поскольку она связана прежде всего со службой в милиции и смежных с ней по характеру деятельности организаций. Это служба, осуществляемая в милиции (в подразделениях службы криминальной милиции и милиции общественной безопасности), в федеральных органах юстиции (служба судебных приставов и сотрудников уголовно-исполнительной системы), в таможенных органах, МЧС России (служба пожарной охраны), в ФСКН России, ГФС России. Этот вид службы объединяет особые административные органы, располагающие вооруженными отрядами. Задачами этой службы являются поддержание порядка, борьба с преступностью и правонарушениями, защита существующего общественного и государственного строя.

Правоохранительная служба осуществляется сотрудниками различных государственных органов в особых формах: следствие, дознание, проведение оперативно-розыскных мероприятий, производство по делам об административных правонарушениях и др.

Особенностью государственной правоохранительной службы является и то обстоятельство, что она организована исключительно в федеральных органах государственной исполнительной власти, а также в различных службах, учреждениях, подведомственных этим органам.

Еще один важнейший признак государственной правоохранительной службы — наличие у субъектов этого вида деятельности статутного элемента — присвоенного специального звания. Кроме того, если воинские звания не связаны с конкретным ведомством, к званиям сотрудников правоохранительных органов, как правило, добавляется название правоохранительного ведомства (милиции, внутренней службы и т. п.).

Библиография

1 См.: Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изменениями от 11 ноября 2002 г.) и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» /Под общ. ред. Г.В. Мальцева и И.Н. Барцица. — М.: РАГС, 2005. С. 34.