Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в сфере обеспечения и защиты прав граждан России на земельные участки

УДК 342.565.2:349.41

Страницы в журнале: 106-111

А.С. Фучко,

аспирант кафедры конституционного и муниципального права Сибирского университета потребительской кооперации Россия, Новосибирск sandro987@yandex.ru

Рассматривается роль Конституционного Суда РФ в развитии конституционно-правовой науки, становлении и развитии современного российского конституционализма и отраслевого законодательства. Автором раскрываются правовые позиции Конституционного Суда РФ в сфере обеспечения и защиты прав граждан на земельные участки.

Ключевые слова: земельный участок, Конституционный Суд Российской Федерации, правовые позиции, права граждан, законность, городской округ, муниципальное образование, приватизация, земельная доля.

Передача земельных участков в частную собственность порождает множество споров, непосредственно связанных с возникновением  реализации права собственности. В условиях переходного периода, экономического кризиса и социального дисбаланса в стране актуализировались проблемы, возникающие при рассмотрении споров, вытекающих из земельных правоотношений [4, c. 28—33].

Значимой конституционной гарантией защиты прав граждан на землю является право на судебную защиту (ст. 46 Конституции Российской Федерации 1993 года, далее — Конституция РФ). Эффективность судебной защиты объясняется тем, что в суде могут быть обжалованы любые решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций и должностных лиц.

Как справедливо говорил М.В. Баглай, суд осуществляет надзор за законностью в стране, обеспечивает приоритет прав и свобод граждан перед любыми акциями государства [2, c. 296]. Особое место в реализации и защите конституционных прав граждан на землю принадлежит Конституционному Суду РФ, поскольку его правовые позиции восполняют пробелы как в доктринальном, так и в практическом осмыслении положений Конституции РФ. Рассмотрим практику Конституционного Суда РФ как главного средства защиты прав граждан на земельные участки.

Как верно отмечает Т. Морщакова, компетенция Конституционного Суда РФ по вопросам защиты основных прав граждан реализуется почти во всех его процедурах, в частности, в осуществлении абстрактного контроля за законами; конкретного контроля за законами по жалобам граждан или их объединений, а также по запросам судов относительно конституционности законов, подлежащих применению в процессе рассмотрения гражданских, административных или уголовных дел [9, с. 29—30].

При активном рассмотрении проблемных вопросов Конституционным Судом РФ оказывается весьма положительное влияние на законотворческую и правоприменительную практику. Это способствует разрешению противоречий между требованиями социальной справедливости и экономической свободы личности. По мнению Н.В. Витрука, правовые позиции Конституционного Суда РФ следует рассматривать как интерпретацию духа и буквы Конституции РФ, которая устраняет правовую неопределенность в законах и других нормативных актах [5, c. 96]. Г.А. Гаджиев считает правовые позиции Конституционного Суда РФ «своеобразным принципом решения группы аналогичных дел на примере исследования конституционности оспоренной нормы» [6, c. 24], им же отмечается, что «именно правовые позиции Конституционного Суда РФ следует считать источником права» [6, c. 25].

Активная роль Конституционного Суда РФ проявляется, прежде всего, в конституционализации на основе требований равенства и справедливости как социального, так и рыночного законодательства, институтов защиты прав и свобод граждан. При этом применительно к принципам равенства и справедливости в решениях Конституционного Суда РФ содержатся положения и выводы, имеющие значение принципиальной юридической аргументации с точки зрения придания конституционного смысла или приведения в соответствие с требованиями Конституции РФ норм отраслевого законодательства.

На уровне требований равенства и справедливости особенно существенным является поиск баланса интересов и несовпадающих, а порой и противостоящих ценностей [3, c. 1—11]. Успешное разрешение этих проблем является важной задачей конституционного правосудия.

Вышеуказанное наглядно прослеживается из анализа материалов судебной практики. Так, например, согласно Определению Конституционного Суда РФ от 29.05.2012 № 918-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Четбиевой Ольги Ивановны на нарушение ее конституционных прав пунктом 1 части 3.1 статьи 7 Закона Томской области «О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области» О.И. Четбиева просила признать не соответствующим статьям 19, 38 и 40 Конституции РФ примененный судом в деле с ее участием п. 1 ч. 3.1 ст. 7 Закона Томской области от 04.10.2002 № 74-ОЗ «О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области». В соответствии с данным положением земельные участки предоставляются многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства с последующим предоставлением в собственность бесплатно в порядке, предусмотренном статьей 14.2 оспариваемого закона. Согласно аргументам заявительницы, отказ в предоставлении ей земельного участка как многодетной матери нарушил ее права и законные интересы. На момент постановки на учет для получения земельного участка у нее на иждивении находилось менее трех несовершеннолетних детей.

Конституционный Суд РФ не нашел оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению, поскольку оспариваемое положение п. 1 ч. 3.1 ст. 7 Закона Томской области «О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области», принятое в развитие п. 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года (далее — ЗК РФ), указывает на один из случаев предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства с последующим их предоставлением в собственность граждан бесплатно. Оно направлено, в том числе, на реализацию гарантий, закрепленных в ст. 36 Конституции РФ, в связи с чем не может рассматриваться как нарушающее какие-либо права и свободы заявительницы.

Конституционный Суд РФ, осуществляя деятельность по толкованию законов, тем самым оказывает существенное влияние на процесс обновления законодательства, в том числе земельного, с целью приведения его в соответствие с Конституцией РФ. Учитывая это, нельзя не вспомнить утверждение Л.В. Лазарева о том, что решения Конституционного Суда РФ выступают нормативно-интерпретационными актами, с помощью которых осуществляется правокорректирующая функция относительно нормотворчества органов власти, направленная на защиту Конституции РФ, обеспечение ее непосредственного действия и эффективности реализации [8, c. 10].

Учитывая стремительное развитие земельного законодательства и наличие значительного количества нормативных правовых актов в этой области, необходимо отметить отдельные проблемы по реализации гражданами конституционного права на землю. Для их разрешения необходимо единообразие судебной практики.

В области регулирования земельных правоотношений только Конституционный Суд РФ вынес более 40 определений и постановлений. При этом чаще всего (в 30 случаях) в указанный судебный орган с заявлениями обратились именно граждане.

Среди достаточно большого круга вопросов, которые возникают при реализации норм земельного законодательства на практике, выделим наиболее актуальные, связанные с осуществлением субъектами земельных правоотношений прав на земельные доли, приватизацией и переоформлением гражданами прав на земельные участки.

Помимо ЗК РФ, одним из основных законов, оказывающих влияние на реализацию права собственности граждан и юридических лиц, а также на оборот земель в целом, является Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», в котором регламентированы способы и порядок распоряжения земельными долями, совершение сделок с ними и порядок выдела земельного участка в счет земельной доли. Однако в современном земельном и гражданском законодательстве не отражается специфичность указанного объекта земельных правоотношений, что порождает юридические коллизии в процессе реализации землепользователями своих прав.

Проблематика состоит в том, что по своей сути земельная доля виртуальна, в связи с чем поднимается вопрос о возможности ее рыночного оборота. Собственник обладает правомочием распоряжения земельной долей только после выделения ее в индивидуальный земельный участок. Однако при выделе земельного участка в натуре имеется ряд сложностей.

Одной из наиболее острых проблем является выделение земельного участка в счет доли в натуре. Сложность состоит в том, что при наличии большого количества сособственников не представляется возможным получение согласия абсолютно всех собственников земельных долей. Юридической литературой предлагается два варианта оповещения собственников: путем публикации в газетах и проведением общего собрания [5, c. 18].

Порядок выделения земельных участков в счет земельных долей стал предметом проверки Конституционного Суда РФ, которым Постановлением от 30.01.2009 № 1-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 2, 3 и 4 статьи 13 и абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в связи с жалобой гражданки Л.Г. Погодиной» были внесены существенные изменения в практику правоприменения положений Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в части процедуры выделения земельных участков в счет земельных долей.

Так, Конституционный Суд РФ постановил, что в том случае, если общим собранием не утверждено местоположение первоочередного выдела, закон, защищая частный интерес собственника, изъявившего желание о выделе, предоставляет ему возможность определения местоположения выделяемого в счет земельной доли земельного участка через публикацию сообщения в средствах массовой информации.

Согласно пояснению Г.А. Гаджиева, указанное толкование давалось судом исходя из того, что проведение общего собрания «позволит предотвращение нецелесообразного, с точки зрения большинства, выделения конкретных земельных участков, в результате которого может неоправданно снизиться стоимость остающейся в общей собственности земли или будет затруднено ее использование по целевому назначению» [7].

В качестве одной из основных причин возникновения проблем при реализации механизма формирования земельных участков из невостребованных земельных долей выступает «отсутствие на уровне федерального законодательства информации об участниках долевой собственности и произведенных ими юридически значимых действий в отношении осуществления имущественных прав на невостребованные земельные доли, имеющейся в базах данных федеральных структур» [11], что затрудняет определение местоположения земельного участка, который подлежит образованию за счет невостребованных земельных долей, так как сложно установить круг лиц, правомочных принимать такое решение.

Уже длительное время проводится земельная реформа, но до настоящего времени не решен вопрос о приватизации и переоформлении гражданами титулов на земельные участки. При этом в период, когда возможно однократное приобретение в собственность земельного участка, органами власти включается не только время после введения в действие ЗК РФ, но и весь предшествующий период. В связи с этим граждане, воспользовавшись правом приватизации земельного участка до введения в действие ЗК РФ, получали отказ в переоформлении титула на земельный участок, который принадлежит им на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Граждане вынуждены были приобретать земельные участки в порядке общей приватизации по рыночным ценам посредством проведения торгов. Такое неоднозначное толкование земельного законодательства органами государственной власти привело к нарушению конституционных прав граждан на землю.

Конституционным Судом РФ в одном из постановлений однозначно указано на недопустимость распространения понятия «предоставление земельного участка» на случаи перерегистрации права владения и пользования земельными участками.

При переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения землей не должен применяться тот же порядок предоставления земельных участков, как при первичном закреплении права. В том числе не следует проводить торги и формировать документы по выбору земельного участка для строительства. Достаточно подать заявление о переоформлении права и подтвердить факт землепользования конкретного лица документами о праве на землю, что установлено, например, Законом Новосибирской области от 14.04.2003 № 108-ОЗ «Об использовании земель на территории Новосибирской области».

Вместе с тем не все граждане Российской Федерации в силу различных причин могут самостоятельно разобраться в процедуре оформления документов на предоставление земельных участков. Во многом это обуславливается большим количеством нормативных правовых актов, содержащих отсылки на законоположения друг друга. Наглядной иллюстрацией этого служит, например, Порядок учета и рассмотрения заявлений о бесплатном предоставлении в собственность граждан земельных участков, находящихся в собственности Новосибирской области, на территории населенных пунктов, утвержденный постановлением Администрации Новосибирской области от 19.04.2010 № 133-па. В частности, п. 5 данного Положения устанавливает, что граждане, имеющие право на бесплатное предоставление земельных участков в собственность, либо их представители по доверенности направляют в Департамент имущества и земельных отношений Новосибирской области заявление с приложением документов, установленных частью 2 статьи 15.1 Закона Новосибирской области от 14.04.2003 № 108-ОЗ «Об  использовании земель  на территории Новосибирской области».

Считаем подобные отсылочные положения излишними, целесообразно существенно упростить формулировки нормативных правовых актов, ввести терминологический аппарат, поскольку искусственно усложненная юридическая техника и язык закона ведут к его непониманию и (или) неисполнению.

В результате проведенного в настоящей статье анализа правоприменительной практики Конституционного Суда РФ можно сделать следующие выводы.

1. Органы местного самоуправления неверно трактуют положения земельного законодательства о праве граждан на однократное приобретение в собственность земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Представителями органов власти подменяются две совершенно разные правовые категории: «предоставление земельного участка» и «переоформление права на земельный участок».

2. По нашему мнению, в условиях интенсивного развития законодательства, регулирующего земельные правоотношения, и споров по ряду вопросов земельно-правового регулирования применение правовых позиций Конституционного Суда РФ гарантирует защиту прав и законных интересов всех субъектов земельных отношений.

Список литературы

1. Антонов А.А. Порядок выделения земельных участков в счет земельных долей из земель сельхозназначения в свете правовых позиций Конституционного Суда РФ // Российская юстиция. 2009. № 6.

2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. 6-е изд., изм. и доп. — М., 2007.

3. Бондарь Н.С. Конституционные ценности — категория действующего права (в контексте практики Конституционного Суда России) // Журнал конституционного правосудия. 2009. № 6.

4. Бондарь Н.С. Конституционный Суд России: не «квазисуд», а больше, чем суд // Журнал конституционного правосудия. 2010. № 3.

5. Витрук Н.В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятие, природа, юридическая сила и значение // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1999. № 3.

6. Гаджиев Г.А. Правовые позиции Конституционного Суда РФ как новый источник российского гражданского права // Закон. 2006. № 11.

7. Гаджиев Г.А. Фермерам — землю, судьям — автономию. URL: http://www.gazeta-yurist.ru/ article.php?random=885306&i=410.

8. Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России: науч.-практ. изд. — М., 2009.

9. Морщакова Т. Судебная защита основных прав граждан в общем и конституционном судопроизводстве: соотношение и особенности // Судебный контроль и права человека: мат. российско-британского семинара (12—13 сентября 1994 г.). — М., 1996.

10. Проблемы переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на землю / Г.Л. Адамович, В.В. Воинов, И.С. Можаев, Д.В. Нуржинский, Д.В. Хаустов, С.Ю. Шаповалов // Экологическое право. 2005. № 2.

11. Проблемы практической реализации законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Ярославской области. URL: http://www.yarregion.ru/depts/dugi/ press/%D0%A2%D0%B5%D0%B7%D0%B8%D1%81%D1%8B%2016_09_2010.pdf