Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в сфере персональных данных

Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в сфере персональных данных. С. 88-93.

О.С. Соколова,

кандидат юридических наук, доцент кафедры общественных дисциплин Вологодского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Вологда oduvanchikvols@yandex.ru

Правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросу персональных данных закреплены в решениях, которые касаются различных сфер государственного управления. Проводится анализ этих решений, на основании которого делается вывод о том, что Конституционным Судом РФ зафиксирован приоритет специальных норм над общими нормами законодательства о персональных данных, и в принятых им решениях отражен баланс частных и публичных интересов в сфере обработки персональных данных.

Ключевые слова: Конституционный Суд РФ, персональные данные, общие и специальные нормы, правовой режим, универсальная электронная карта, специальные категории персональных данных.

Множество коллизионных ситуаций между нормами Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» [2] (далее — Закон о персональных данных) и нормами иных отраслевых законов обусловлено сложностью соотношения общих и специальных норм, регулирующих обработку персональных данных. В научных публикациях соответствующей тематики отмечается, что одним из основных недостатков Закона о персональных данных является отсутствие четких критериев отнесения тех или иных сведений к числу персональных данных, вследствие чего зачастую одни и те же данные могут быть отнесены к различным видам информации ограниченного доступа [1, с. 8].

Специфика правового режима персональных данных обусловлена совокупностью интересов субъекта персональных данных в части защиты сведений о себе, с одной стороны, и в части получения данных сведений, которые могут затрагивать интересы третьих лиц, — с другой. В разрешении данных спорных ситуаций определяющее значение имеют правовые позиции Конституционного Суда РФ. При этом следует учесть, что общественные отношения, регулируемые правовым институтом защиты персональных данных, хотя и относятся к информационной сфере, однако имеют конституционно-правовую основу и связаны с обеспечением права личности на неприкосновенность частной жизни и смежных с ним прав в условиях развития технологий автоматизированной обработки информации. Это подчеркивает их правозащитный характер [14, с. 9].

Конституционно-правовой природой отношений в сфере персональных данных обусловлена особая значимость правовых позиций КС РФ в данной сфере. Учет данных позиций позволяет не только совершенствовать правоприменительную практику, но и определять направления совершенствования законодательства в сфере персональных данных.

Высшим судебным органом нашей страны наработана обширная практика по вопросам защиты персональных данных. На сегодняшний день принято 136 решений в виде определений, однако не принято ни одного постановления. Во всех принятых решениях КС РФ отказал в удовлетворении жалоб заявителей на неконституционность тех или иных норм законодательства и не нашел оснований для признания оспариваемых законов не соответствующими Конституции РФ. Вместе с тем содержание определений, в которых дается толкование оспариваемых норм, исключительно важно для правоприменительной практики в сфере оборота персональных данных.

Отсутствие решений КС РФ в форме постановлений, с одной стороны, формально демонстрирует стабильность законодательства о персональных данных и отсутствие в нем норм, противоречащих Конституции РФ. С другой стороны, эта ситуация рассматривается в научных исследованиях соответствующей тематики как отсутствие пристального внимания КС РФ к вопросам защиты персональных данных. Как отмечает М. Проскурякова, представляется необходимым признание конституционного характера права на защиту персональных данных и определение его конституционно-правовых рамок. Эта задача может быть более эффективно решена в порядке осуществления конституционного судопроизводства [13].

Среди различных сфер оборота персональных данных, которые стали предметом конституционного судопроизводства, по данным на конец 2014 года, наиболее часто рассматривалась сфера предоставления государственных и муниципальных услуг. Граждане в массовом порядке обращаются в суды общей юрисдикции по вопросу, касающемуся возможности отказа от выпуска универсальной электронной карты, особенно беспокоит граждан банковское приложение электронной карты. По этому поводу в КС РФ в 2014 году было рассмотрено 102 жалобы граждан и, соответственно, вынесено 102 определения.

Заявители требовали в судах общей юрисдикции, в частности, запретить органам государственной власти и уполномоченным ими на выпуск универсальных электронных карт организациям заключать договор открытия банковского счета с целью оформления электронного приложения к универсальной электронной карте. Кроме того, в заявлениях содержалось требование запретить указанным организациям сбор, хранение, использование и распространение информации персонального характера с целью выпуска универсальной электронной карты. Граждане требовали обязать органы государственной власти и уполномоченные ими организации не формировать федеральный, региональный и комплексный пакеты сведений для персонализации универсальной карты, не передавать федеральный пакет сведений уполномоченному органу субъекта Российской Федерации для персонализации универсальной электронной карты и не включать персональные данные в федеральный и региональный реестры универсальных электронных карт.

По мнению одного из заявителей [6], оспариваемые положения Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» устанавливают полномочия органов государственной власти, выходящие за пределы определенных Конституцией РФ предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, препятствуют самостоятельному осуществлению заявителем своих прав, нарушают принцип свободы договора и тем самым не соответствуют ч. 1 ст. 8, статьям 60, 71—73 Конституции РФ.

Как указал КС РФ, граждане имеют возможность отказаться от использования универсальной электронной карты, выбрать банк для оформления банковского приложения к данной карте, а оспариваемые указанные виды деятельности не выходят за пределы полномочий органов государственной власти, установленные статьями 71—73 Конституции РФ. Исходя из логики данной правовой позиции, до момента опубликования извещения о выпуске универсальной электронной карты органы государственной власти не вправе осуществлять обработку персональных данных граждан в целях выпуска универсальной электронной карты. На это КС РФ указывал и ранее в своем определении 2012 года [4]: гражданин имеет возможность не допустить использования его персональных данных в целях выпуска универсальной электронной карты, если в течение 60 дней с момента извещения о выпуске универсальной электронной карты обратится с соответствующим отказом от получения универсальной электронной карты. В 2014 году КС РФ в одном из определений подтвердил, что выпуск универсальной электронной карты и, соответственно, использование в этих целях персональных данных гражданина осуществляется лишь по истечении срока для направления гражданином заявления об отказе от получения данной карты [8].

Несколько определений КС РФ вынесено по оспариванию положений норм Закона о персональных данных. В этой части определения Суда представляют интерес для правоприменителей, поскольку раскрывают механизм взаимодействия правового режима персональных данных с иными правовыми режимами, например, врачебной тайной, обработкой персональных данных в сфере оказания медицинских услуг. Так, в определении [3], вынесенном по поводу обращения гражданина Круглова А.Г. с требованием обязать государственное бюджетное учреждение здравоохранения Самарской области «Самарский психоневрологический диспансер» удалить его незаконно обрабатываемые персональные данные, КС РФ указал, что Закон о персональных данных позволяет хранить информацию о состоянии здоровья граждан исключительно в целях реализации их права на охрану здоровья и медицинскую помощь, при этом конфиденциальность персональных данных обеспечивается врачебной тайной. Таким образом, даже если пациент пожелает удалить данные о состоянии своего здоровья или об обращениях в учреждение здравоохранения, ему в этом будет отказано.

Деликатным является и вопрос о видеозаписи в кабинетах учреждений здравоохранения.  Так, И.С. Скипакевич обратился в  суд с иском к медицинской организации об отмене приказа об установлении системы аудио- и видеозаписи в лечебном кабинете врача-стоматолога. Являясь врачом данной медицинской организации и одновременно ее пациентом, заявитель полагал, что оспариваемые нормы нарушают право на неприкосновенность частной жизни, в связи с чем он просил признать их противоречащими статьям 23 и 24 Конституции РФ [10].

По мнению КС РФ, положения Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», допускающие использование локальных информационных систем, направлены на обеспечение прав граждан на получение медицинской помощи необходимого объема и надлежащего качества на основе установленных стандартов  ее оказания, а следовательно, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан  в указанном заявителем аспекте. Предоставление данных сведений без согласия гражданина допускается указанным федеральным законом для осуществления контроля качества и безопасности медицинской деятельности (п. 10 ч. 4 ст. 13), в том числе и в целях внутреннего контроля [10].

В процессе производства по делам об административных правонарушениях необходимо учитывать позицию КС РФ по вопросу защиты персональных данных заявителя и свидетелей по делу об административном правонарушении. Является ли тайной частной жизни информация о личных данных заявителя и свидетеля? На этот вопрос КС РФ отвечает отрицательно: личные данные (имя, адрес места жительства, почтовый адрес, контактный телефон) лица, заявляющего о правонарушении, указываемые им в официально подаваемом заявлении, а равно личные данные свидетеля, которые фиксируются в процессуальных документах, в том числе с его слов (например, в протоколе об административном правонарушении), не относятся к сведениям о частной жизни таких лиц [9].

В этом вопросе позиция КС РФ не вполне соотносится с его же толкованием понятия «частная жизнь». В более ранних определениях КС РФ устанавливал конституционный смысл понятия «тайна частной жизни лица» (определения от 09.06.2005 № 248-О, от 26.01.2010 № 158-О-О и от 27.05.2010 № 644-О-О): в понятие «частная жизнь» включается та область жизнедеятельности человека, которая относится к отдельному лицу, касается только его и не подлежит контролю со стороны общества и государства, если носит непротивоправный характер.

Соответственно, лишь само лицо вправе определить, какие именно сведения, имеющие отношение к его частной жизни, должны оставаться в тайне, а потому и сбор, хранение, использование и распространение такой информации, не доверенной никому, не допускается без согласия данного лица, как того требует Конституция РФ.

Определенные проблемы возникают в правоприменительной практике в отношении защиты персональных данных при рассмотрении обращений граждан [12]. Имеют ли право граждане, подавшие обращение в орган власти или иную организацию, выполняющую функции публичного управления, лично знакомиться с материалами данного дела и оценивать тем самым правомерность решения по итогам обращения? В данном случае, по мнению КС РФ, все зависит от конкретной ситуации: уполномоченный орган (должностное лицо) в соответствующих случаях по своему административному усмотрению отказывает или предоставляет возможность доступа к указанным документам и материалам на том основании, что содержащаяся в них информация, затрагивающая права, свободы и законные интересы других лиц, хотя и не защищается в качестве государственной или иной охраняемой федеральным законом тайны, однако отнесена к сведениям, распространение которых в Российской Федерации в установленном федеральным законом порядке ограничено или запрещено.

Неоднократными были обращения в КС РФ граждан, усматривавших ограничение их процессуальных и профессиональных прав на истребование информации нормами Закона о персональных данных.

Претензии к нормам действующего законодательства, якобы ограничивающего права и адвоката, и гражданина получать доказательства, содержащие персональные данные, для участия в судебном процессе, заявлял в 2009 году Н.П. Глушков. В своей жалобе в КС РФ он оспаривал конституционность ст. 3 «Принципы правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации», ст. 5 «Информация как объект правовых отношений», ст. 6 «Обладатель информации» и ст. 9 «Ограничение доступа к информации» Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», а также ст. 8 «Общедоступные источники персональных данных» и ст. 9 «Согласие субъекта персональных данных на обработку своих персональных данных» Закона о персональных данных [7].

Позднее, в 2011 году, в жалобе в КС РФ гражданин М.М. Багадуров оспаривает конституционность пп. 1 п. 3 ст. 6 «Полномочия адвоката» Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», ст. 10 «Специальные категории персональных данных» Закона о персональных данных и ч. 2 ст. 57 «Представление и истребование доказательств» Гражданского процессуального кодекса РФ, поскольку они не позволяют адвокату самостоятельно истребовать сведения, содержащие персональные данные, для предоставления их суду в качестве доказательств по делу [5].

КС РФ в этих случаях указал, что нормы Закона о персональных данных устанавливают специальные категории персональных данных, условия обработки которых предусматривают и специальный правовой режим доступа к ним, обеспечивающий конфиденциальность сведений о частной жизни лица. Такой режим не исключает возможность доступа к персональным данным посредством судебных запросов. Заявитель не лишен возможности при рассмотрении судом конкретного дела с участием его доверителя обратиться к суду с ходатайством об истребовании доказательств, в том числе сведений, содержащих конфиденциальную информацию. Следовательно, оспариваемые законоположения конституционное право граждан на получение квалифицированной юридической помощи не затрагивают и, вопреки доводам заявителя, ее оказанию не препятствуют.

Правовые позиции КС РФ в сфере персональных данных отражают следующие определенные тенденции взаимодействия общего правового режима персональных данных и специальных правовых режимов отдельных видов информации.

В определениях КС РФ однозначно имеет место признание большей юридической силы специального регулирования отношений в сфере персональных данных: во всех рассмотренных случаях налицо приоритет отраслевых законов над общими нормами Закона о персональных данных.

В основу правовых позиций КС РФ положен основополагающий принцип строго целевой обработки персональных данных. Правомерность действий оператора персональных данных оценивается в контексте соотношения объема обработки персональных данных по видам такой обработки с их целевым назначением.

В правовых позициях КС РФ прослеживается стремление разрешить конкретную спорную ситуацию с точки зрения баланса интересов субъекта персональных данных и интересов иных лиц, сведения о которых содержатся в истребуемых им документах [11].

Практически все приведенные выше спорные ситуации демонстрировали конфликт частных и публичных интересов. Из практики конституционного судопроизводства в сфере персональных данных следует, что по своему характеру спорные ситуации имеют преимущественно административно-правовую природу и возникают по поводу обработки персональных данных в различных сферах государственного управления в процессе предоставления (или организации предоставления) услуг органами власти или подведомственными им учреждениями.

Учет правовых позиций КС РФ в сфере персональных данных позволяет определить задачи дальнейшего развития общего и специального законодательства о персональных данных, в том числе преодолеть несоответствие понятийного аппарата Закона о персональных данных и норм, регулирующих обработку персональных данных в различных сферах публичного управления.

Список литературы

1. Кучеренко А.В. Правовое регулирование персональных данных в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2010.

2. О персональных данных: федер. закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Круглова Александра Геннадиевича на нарушение его конституционных прав пунктом 4 части 2 статьи 10 Федерального закона «О персональных данных»: определение КС РФ от 16.07.2013 № 1176-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Корковидова Артура Константиновича, Пономарева Александра Сергеевича и Товаркова Александра Викторовича на нарушение их конституционных прав частью 1 статьи 26 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»: определение КС РФ от 18.10.2012 № 1961-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

5. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Багадурова Магомеда Магомедовича на нарушение его конституционных прав подпунктом 1 пункта 3 статьи 6 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», статьей 10 Федерального закона «О персональных данных» и частью второй статьи 57 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации: определение КС РФ от 29.09.2011 № 1063-О-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

6. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Байнова Александра Станиславовича на нарушение его конституционных прав положениями частей 1—8 статьи 26 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»: определение КС РФ от 22.01.2014 № 138-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

7. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Глушкова Николая Петровича на нарушение его конституционных прав статьями 3, 5, 6 и 9 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и статьями 8 и 9 Федерального закона «О персональных данных»: определение КС РФ от 29.01.2009 № 3-О-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

8. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Демченко Аркадия Николаевича на нарушение его конституционных прав частью 5 статьи 26 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»: определение КС РФ от 22.04.2014 № 873-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

9. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кудрякова Антона Васильевича на нарушение его конституционных прав положением части 1 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: определение КС РФ от 16.07.2013 № 1217-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

10. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Скипакевича Игоря Самуиловича на нарушение его конституционных прав пунктом 10 части 4 статьи 13, пунктом 5 статьи 78, статьями 87 и 90 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»: определение КС РФ от 24.09.2013 № 1333-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс»

11. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Солобуты Сергея Геннадьевича на нарушение его конституционных прав частью 2 статьи 9 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», статьей 7 и частью 1 статьи 19 Федерального закона «О персональных данных»: определение КС РФ от 23.12.2014 № 2941-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

12. По жалобе граждан Андреевой Татьяны Алексеевны и Юрченко Даниила Вадимовича на нарушение их конституционных прав положением пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Фе-дерации»: определение КС РФ от 07.02.2013 № 134-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

13. Проскурякова М. Право на защиту персональных данных как объект конституционно-судебной защиты: магистерская диссертация. СПбГУ. URL: https://docviewer.yandex.ru/r.xml?sk=99cc88554bc33742e7271e5371f34ca2&url=http%3A%2F%2Flaw.spbu.ru%2FLibraries%2F8c5963f3-4492-4268-8e28-7b58121e77a2.sflb.ashx (дата обращения: 15.10.2015).

14. Федосин А.С. Защита конституционного права человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни при автоматизированной обработке персональных данных в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саранск, 2009.