Правовые позиции Конституционного суда РФ по вопросам ограничения прав российских граждан на участие в выборах в связи с наличием иностранного гражданства либо вида на жительство...

УДК 342.7 

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №6 2011 Страницы в журнале: 46-51

Правовые позиции Конституционного суда РФ по вопросам ограничения прав российских граждан на участие в выборах в связи с наличием иностранного гражданства либо вида на жительство на территории иностранного государства

В.В. КРАСИНСКИЙ,

кандидат юридических наук, эксперт Российского общественного института избирательного права

Анализируются правовые позиции Конституционного суда РФ по вопросам ограничения прав граждан на участие в выборах. Рассмотрены разные подходы органов конституционной юстиции к решению вопросов гражданства и правовые требования к организаторам выборов.

Ключевые слова: выборы, избирательный процесс, ограничения прав граждан, Конституционный суд РФ, Европейский суд по правам человека.

Legal positions of the Russian Constitutional Court on the limitation of the rights of Russian citizens to participate in the elections due to the presence of a foreign nationality or residence in a foreign country

Krasinsky V.

The article examines legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation concerning restriction of the electoral rights of citizens. The author studies the positions of bodies of the constitutional justice to the decision of questions of citizenship and legal requirements to organizers of elections.

Keywords: elections, electoral process, restrictions of the rights of citizens, Constitutional Court of the Russian Federation, European Court of Human Rights.

В   соответствии с п. 3.1 ст. 4 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон № 67-ФЗ) не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства (далее — иностранное гражданство) либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Аналогичные ограничения для кандидатов закреплены в п. 5.1 ст. 3 Федерального закона от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (далее — Закон о выборах президента) и п. 4.1 ст. 5 Федерального закона от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Закон о выборах депутатов ГД).

Данное требование к кандидатам, баллотирующимся на выборах в органы государственной власти, было введено законодателем с учетом интересов национальной безопасности в целях ограничения иностранного влияния на политические процессы, проходящие в Российской Федерации, а также укрепления политико-правовой связи избираемых народных представителей с российским государством[1].

Конституционность и обоснованность приведенных законодательных положений была подтверждена решениями Конституционного суда РФ и Верховного суда РФ. В своем определении от 04.12.2007 № 797-О-О (далее — Определение № 797-О-О) КС РФ обосновал правомерность ограничения пассивного избирательного права в связи с наличием гражданства иностранного государства. Поскольку гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, находится в политико-правовой связи одновременно с Российской Федерацией и с соответствующим иностранным государством, перед которым он также несет конституционные и иные вытекающие из законов данного государства обязанности, значение для него гражданства Российской Федерации как политико-юридического выражения ценности связи с Отечеством объективно снижается. Волеизъявление такого лица — в случае избрания его депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти — в процессе реализации депутатских полномочий может обусловливаться не только требованиями конституционного правопорядка России и интересами ее народа, но и требованиями, вытекающими из принадлежности к иностранному государству.

Между тем формально-юридическая либо фактическая подчиненность депутата законодательного (представительного) органа суверенной воле не только народа Российской Федерации, но и народа иностранного государства не согласуется с конституционными принципами независимости депутатского мандата и государственного суверенитета и ставит под сомнение верховенство Конституции РФ[2]. Аналогичное дело было разрешено ВС РФ[3].

В период проведения выборов депутатов Государственной думы пятого созыва по заявлению ЦИК России Верховным судом РФ была отменена регистрация ряда кандидатов, включенных в зарегистрированные федеральные списки кандидатов, из-за отсутствия у них гражданства Российской Федерации либо наличия иностранного гражданства[4].

Ограничение избирательных прав в отношении лиц, имеющих иностранное гражданство, применяется в законодательстве большинства государств.

Гражданство представляет собой не только политическую принадлежность к конкретному государству, но и состояние подвластности, подчинения лица суверенной государственной власти. Гражданство выступает, с одной стороны, как средство и способ защиты прав индивида, с другой — как институт защиты прав и интересов государства[5].

Наличие иностранного гражданства предполагает ограничение прав и возможностей участия лица в управлении делами государства. В связи с этим иностранные граждане не могут избирать и быть избранными в государственные органы, занимать государственные должности, участвовать во всенародных референдумах, быть учредителями и членами политических партий (п. 1 ст. 12 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; далее — Закон № 115-ФЗ).

В соответствии с п. 6 ст. 3 Закона № 67-ФЗ иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные организации не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, выдвижению инициативы проведения референдума и проведению референдума, достижению определенного результата на выборах, референдуме.

Буквальное толкование п. 3.1 ст. 4 Закона № 67-ФЗ позволяет сделать вывод о наличии двух самостоятельных оснований ограничения пассивного избирательного права российских граждан: 1) иностранное гражданство; 2) вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Согласно ст. 3 Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» вид на жительство — это документ, удостоверяющий личность лица без гражданства, выданный в подтверждение разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации лицу без гражданства или иностранному гражданину и подтверждающий их право на свободный выезд из Российской Федерации и возвращение в Российскую Федерацию. Вид на жительство является документом, необходимым для регистрации иностранного гражданина и лица без гражданства по месту жительства (ст. 17 Федерального закона от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»).

Статус иностранного гражданина, постоянно проживающего на территории государства (имеющего вид на жительство), качественно отличается от правового статуса иностранного гражданина, временно пребывающего в государстве. В соответствии со ст. 2 Закона № 115-ФЗ лицо, получившее вид на жительство, признается постоянно проживающим в Российской Федерации иностранным гражданином. Согласно распространенной в международном сообществе иммиграционной практике вид на жительство может требоваться для получения гражданства, хотя и не означает обязательного его приобретения в дальнейшем.

Иностранным гражданам, постоянно проживающим в государстве (имеющим вид на жительство), гарантируются личные, социально-трудовые, имущественные, культурные права. Они могут вступать в общественные объединения, если это не противоречит их уставам. Иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях, в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Таким образом, наличие вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина на территории иностранного государства, обладает двойственной правовой природой. С одной стороны, оно позволяет иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования Российской Федерации, реализовать свои избирательные права, с другой стороны, оно ограничивает пассивное избирательное право граждан Российской Федерации, имеющих подобные документы.

Рассмотрим реализацию законодательных положений в практике судопроизводства. При проведении дополнительных выборов депутатов Законодательного собрания Тверской области четвертого созыва 11.10.2009 кандидату Ч. было отказано в регистрации на основании отсутствия у него пассивного избирательного права в связи с наличием документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства. При подаче документов для регистрации в качестве кандидата Ч. представил удостоверение лица индийского происхождения. Организаторами выборов и Судебной коллегией по гражданским делам Тверского областного суда были направлены запросы в МИД России за информацией о наличии (отсутствии) вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства. Было установлено, что удостоверение лица индийского происхождения дает его владельцу право на безвизовый въезд в Индию и постоянное проживание на ее территории в течение 15 лет с последующим продлением еще на 15 лет. На этом основании суд сделал вывод, что у кандидата Ч. отсутствовало пассивное избирательное право на соответствующих выборах. Впоследствии Ч. обжаловал решение Судебной коллегии по гражданским делам Тверского областного суда в кассационном порядке в ВС РФ, который не нашел оснований для его отмены (определение ВС РФ от 17.09.2009 по делу № 35-ГО9-11)[6].

Нормативным правовым актом, регламентирующим предоставление избирательным комиссиям информации о наличии (отсутствии) у граждан Российской Федерации гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства, является постановление Правительства РФ от 17.09.2007 № 589 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации».

Подобного рода сведения предоставляются МИД России лишь по запросам ЦИК России и только в рамках федеральных избирательных кампаний. Порядок, сроки и формы взаимодействия избирательных комиссий других уровней (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, окружных и территориальных) с МИД России при проведении региональных и муниципальных выборов нормативно не урегулированы.

В настоящее время европейскими международными организациями (в первую очередь Советом Европы) предпринимаются активные усилия по предоставлению иностранным гражданам и лицам с множественным гражданством полного объема политических прав. Важное значение для развития правовых принципов, касающихся множественного гражданства, имело постановление Европейского суда по правам человека от 18.11.2008 по делу «Танасэ и Киртоакэ против Молдовы», а также постановление Большой палаты Европейского суда по правам человека от 27.04.2010 по делу «Танасэ против Молдовы».

Предметом рассмотрения являлось законодательство Республики Молдова, устанавливающее ограничения на замещение депутатских мандатов лицами, имеющими множественное гражданство. 29.04.2008 в Молдове был принят закон, в соответствии с которым лицо с двойным гражданством при регистрации в качестве кандидата в депутаты парламента должно было информировать ЦИК о гражданстве иностранного государства. В случае избрания на выборах указанное лицо обязывалось представить в конституционный суд официальное подтверждение инициирования процедуры отказа от двойного гражданства (иначе депутатский мандат подлежал аннулированию).

Заявителем выступил заместитель председателя Либерально-демократической партии Молдовы Александр Танасэ, имеющий гражданство Румынии и избранный в парламент Молдовы в 2009 году. После выборов заявитель возбудил процедуру отказа от румынского гражданства в целях подтверждения своего мандата конституционным судом.

В постановлении от 18.11.2008 Европейский суд по правам человека установил, что по делу было допущено нарушение требований ст. 3 Протокола № 1 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года (далее — Конвенция), гарантирующей право на свободные выборы.

Большая палата Европейского суда по правам человека 27.04.2010 постановила, что запрет на двойное гражданство для депутатов парламента нарушает ст. 3 Протокола № 1 Конвенции. Положения, которые препятствуют избранным депутатам, имеющим множественное гражданство, занимать места в парламенте, были признаны несоразмерными.

Под влиянием европейского опыта КС РФ издал постановление от 22.06.2010 № 14-П «По делу о проверке конституционности подпункта “а” пункта 1 и подпункта “а” пункта 8 статьи 29 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина А.М. Малицкого» (далее — Постановление № 14-П), в котором пересмотрел свои прежние правовые позиции по вопросам ограничения прав российских граждан на участие в выборах в связи с наличием иностранного гражданства либо вида на жительство на территории иностранного государства.

Несмотря на то что в деле «Танасэ и Киртоакэ против Молдовы» речь шла об ограничении пассивного избирательного права депутатов парламента, имеющих множественное гражданство, а в Постановлении № 14-П рассматривалась конституционность правовых требований об отсутствии у членов территориальных избирательных комиссий вида на жительство, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства, КС РФ в Постановлении № 14-П изменил свое мнение по проблеме фактической (или формально-юридической) подчиненности лица суверенной воле иностранного государства.

Право граждан на участие в выборах реализуется не только избирателями, кандидатами в депутаты (на выборные должности), наблюдателями, но и организаторами выборов. Элементом характеристики специального правового статуса организатора выборов являются требования к членам избирательных комиссий, соответствие которым предоставляет лицу право занимать эту должность. Законодательные требования к работе в составе избирательных комиссий предполагают отсутствие у членов комиссий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Проанализируем правовые позиции КС РФ, сформулированные в Постановлении № 14-П. А.М. Малицкий был назначен 07.12.2006 членом территориальной избирательной комиссии района «Преображенское» г. Москвы с правом решающего голоса. 26.06.2009 в Московскую городскую избирательную комиссию поступило уведомление А.М. Малицкого о том, что с 12.06.2009 ему предоставлен вид на жительство на территории Литовской Республики. Московская городская избирательная комиссия решением от 09.07.2009 прекратила полномочия члена территориальной комиссии А.М. Малицкого и назначила в состав территориальной комиссии другого представителя. Решением Московского городского суда от 10.08.2009, оставленным без изменения определением ВС РФ от 24.08.2009, в отмене решения Московской городской избирательной комиссии Малицкому было отказано.

В соответствии с подп. «а» п. 1 ст. 29 Закона № 67-ФЗ членами избирательной комиссии с правом решающего голоса не могут быть граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Согласно подп. «а» п. 8 ст. 29 Закона № 67-ФЗ данные полномочия прекращаются немедленно в случае получения членом комиссии вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Таким образом, наличие у гражданина Российской Федерации вида на жительство является препятствием к осуществлению им полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, в связи с тем что осуществление таким лицом полномочий может обусловливаться не только требованиями конституционного правопорядка Российской Федерации и интересами ее народа, но и требованиями, вытекающими из его принадлежности к иностранному государству.

Формально-юридическая либо фактическая подчиненность организатора выборов в Российской Федерации, имеющего вид на жительство в иностранном государстве, воле не только российского народа, но и народа иностранного государства противоречит государственному суверенитету и ставит под угрозу осуществление гражданами Российской Федерации своих конституционных прав.

Наличие у гражданина вида на жительство в иностранном государстве, как правило, корреспондирует обязанности обладателя вида на жительство проживать на территории соответствующего иностранного государства. Так, согласно ст. 9 Директивы от 25.11.2003 № 2003/109/ЕС «О статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе» отсутствие соответствующего лица на территории ЕС в течение двенадцати последовательных месяцев может служить основанием для утраты им статуса долгосрочного резидента. Данное обстоятельство может существенно осложнить работу избирательной комиссии в период проведения выборов и референдумов, поскольку избирательные комиссии являются коллегиальными органами.

Предусмотренное федеральным законом правовое ограничение для граждан Российской Федерации, имеющих вид на жительство, быть членом избирательной комиссии с правом решающего голоса обусловлено необходимостью защиты основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечения безопасности государства, защиты прав и свобод других лиц.

При определении порядка формирования и деятельности избирательных комиссий законодатель предусмотрел регулирование, которое, с одной стороны, отвечало бы целям обеспечения свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при реализации ими избирательных прав, а с другой — не допускало бы использования публично значимых полномочий избирательных комиссий в ущерб правам и свободам граждан и иным конституционным ценностям.

КС РФ в Постановлении № 14-П признал неконституционными положения подп. «а» п. 1 и подп. «а» п. 8 ст. 29 Закона № 67-ФЗ. По мнению КС РФ, участие гражданина Российской Федерации, обладающего видом на жительство на территории иностранного государства, в деятельности территориальной избирательной комиссии в качестве члена с правом решающего голоса не представляет угрозы основам конституционного строя, нравственности, здоровью, правам и законным интересам других лиц, обеспечению обороны страны и безопасности государства, не ставит под сомнение способность такого гражданина независимо, беспристрастно и с соблюдением требований закона осуществлять полномочия члена избирательной комиссии.

Постановление № 14-П вызывает некоторые вопросы. Во-первых, неясно, распространяется ли возможность быть членами избирательных комиссий для граждан России, имеющих вид на жительство на территории иностранного государства, на иные избирательные комиссии (помимо территориальных): участковые, муниципальных образований, окружные, комиссии субъектов Российской Федерации, ЦИК России. Во-вторых, непонятно, почему в одном случае наличие у гражданина вида на жительство на территории иностранного государства рассматривается как угроза основам конституционного строя, нравственности, здоровью, правам и законным интересам других лиц, обеспечению обороны страны и безопасности государства, а в другом — нет. Исходя из такой логики, можно было бы признать неконституционным ограничение пассивного избирательного права граждан, имеющих вид на жительство на территории иностранного государства. Однако в Определении № 797-О-О отражен иной подход.

Неубедительность и противоречивость анализируемой конституционно-правовой аргументации привела к тому, что в Постановлении № 14-П отсутствуют мотивировочные элементы и ссылки на Определение № 797-О-О.

Как представляется, Конституционному суду РФ не следовало «стесняться» собственных решений.

Постановления Европейского суда по правам человека по делу «Танасэ и Киртоакэ против Молдовы» и Постановление № 14-П и их конституционно-правовое доктринальное толкование кардинально отличаются в силу ряда причин.

Во-первых, Республика Молдова на законодательном уровне признает множественное гражданство. Статья 62 Конституции Российской Федерации предусматривает только двойное гражданство, которое допускается лишь в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации (получение гражданства другого государства иным путем не признается). Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором. Правовые требования к кандидатам в депутаты (на выборные должности) и организаторам выборов закреплены в Законе № 67-ФЗ, в Законе о выборах президента, в Законе о выборах депутатов ГД, в Законе № 115-ФЗ и необходимы для защиты конституционно значимых ценностей; они не допускают расширительного толкования и не служат оправданием ущемления прав и свобод в зависимости от национальной принадлежности или иного обстоятельства.

Во-вторых, в Российской Федерации, в отличие от Республики Молдова, отсутствуют значительные по численности группы населения, имеющие множественное гражданство. В Постановлении Большой палаты Европейского суда по правам человека от 27.04.2010 подчеркнуто особое положение республики, в которой проживает множество лиц с двойным гражданством и которая лишь недавно приобрела независимость.

В-третьих, в указанных решениях Европейского суда по правам человека в качестве аргументации используются ссылки на международные документы, ратифицированные Республикой Молдова, но не имеющие обязательного значения для Российской Федерации[7].

В преамбуле Конвенции о гражданстве, на которую ссылается Европейский суд по правам человека, отмечаются различные подходы государств к вопросу о множественном гражданстве и признается, что каждое государство вправе решать в рамках своего внутреннего законодательства, какими будут последствия приобретения лицом (либо наличия у лица) гражданства иностранного государства.

Между тем сам Европейский суд по правам человека избирательно игнорирует принципы гражданства в угоду политической конъюнктуре и ограничивает суверенитет государств на выбор того или иного подхода к вопросу о множественном гражданстве и к определению юридических последствий приобретения (наличия) гражданства иностранного государства. Рецепция подобных решений КС РФ может нанести ущерб конституционному строю, обороноспособности и безопасности государства и в связи с этим представляется преждевременной. Данные обстоятельства актуализируют проблему пределов юрисдикции Европейского суда по правам человека в отношении органов конституционной юстиции суверенных государств и возможность пересмотра формата участия государств в международных договорах, противоречащих принципам национальной правовой системы.

Как справедливо отмечает В.П. Волков, в новейшей истории вдохновители практически всех так называемых цветных революций использовали выборы как повод, а иногда как причину для отстранения от власти своих соперников. Поэтому в современных условиях государство вправе и обязано устанавливать такие требования или критерии для назначения членов избирательных комиссий, которые даже по формальным признакам не должны давать какого-либо повода, чтобы усомниться в наличии хоть малейшей их зависимости от влияния зарубежных заинтересованных сил. Иначе может быть поставлен вопрос о недоверии к избранной власти[8].

Проведенный анализ конституционно-правовой доктрины свидетельствует о наличии проблем в регулировании правового статуса лиц, обладающих иностранным гражданством или видом на жительство на территории другого государства, констатирует различие подходов европейских и российских органов конституционной юстиции к правотворчеству и правореализации при решении вопросов гражданства, актуализирует необходимость определения юридических пределов заимствования международного конституционно-правового опыта в рамках национальных правовых систем.

Библиография

1 Подробнее об этом см.: Красинский В.В. Конституционно-правовое регулирование российского гражданства в интересах обеспечения национальной безопасности // Политика и общество. 2006. № 1. С. 63—72.

2 Определение КС РФ от 04.12.2007 № 797-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара-Мурзы Владимира Владимировича на нарушение его конституционных прав положением пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”».

3 Решение ВС РФ от 28.12.2007 по заявлению В.К. Буковского об отмене постановления ЦИК России от 22.12.2007 № 80/644-5 «Об отказе в регистрации группы избирателей, созданной для поддержки самовыдвижения Буковского В.К. кандидатом на должность Президента Российской Федерации, и ее уполномоченных представителей».

4 Решения ВС РФ от 09.11.2007 № ГКПИ07-1426; от 24.11.2007 № ГКПИ07-1534.

5 См.: Кутафин О.Е. Российское гражданство. — М., 2003. С. 7, 79.

6 См.: Райков Г.И., Песенко В.Н. История двух судебных дел // Журнал о выборах. 2009. № 6. С. 21—29.

7 Свод рекомендуемых норм при проведении выборов Венецианской комиссии Совета Европы 2002 г. и Европейская конвенция о гражданстве 1997 г.

8 См.: Выступление члена ЦИК России В.П. Волкова на заседании КС РФ по делу о проверке конституционности положений подп. «а» п. 1, подп. «а» п. 8 ст. 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.М. Малицкого // http:// www.cikrf.ru/news/relevant/2010/05/28/volkov.html