Правовые последствия парламентских расследований Федерального собрания Российской Федерации

УДК 342.537.7

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №7 2011 Страницы в журнале: 29-33

Ю.Г. ФЕДОТОВА

соискатель кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета, ассистент кафедры государственного права и кафедры гражданско-правовых дисциплин Курганского государственного университета

Научный руководитель:

В.И. МАЙОРОВ,

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета

Институт парламентских расследований может стать важным инструментом в решении проблем, связанных с нарушениями прав и свобод человека и гражданина, и других вопросов, представляющих общественную значимость. Эффективность парламентских расследований зависит от специфики правового регулирования их правовых последствий и значения итогового доклада парламентской комиссии.

Ключевые слова: парламентское расследование, парламентская комиссия, итоговый доклад.

Legal consequences of parliamentary investigations of Federal meeting of the Russian Federation

Fedotova J.

Parliamentary enquiries are able to become a key mechanism in solving the issues connected with the provision of human rights and matters of the public concern. The effectiveness of the institute depends on the legal regulation of the repercussions of the parliamentary enquiry and the role of the parliamentary committee final report.

Keywords: parliamentary inquiry, parliamentary committee, final report.

Потребность в реализации института парламентских расследований как формы контроля обусловлена, с одной стороны, политическими причинами, с другой — необходимостью решения проблем нарушений прав и свобод человека и гражданина. Итоги парламентских расследований могут быть связаны не только с выявлением и устранением имеющихся нарушений в деятельности подконтрольных субъектов, но и с ликвидацией  причин возникновения преступных деяний.

В России наблюдается недостаточная правовая регламентация правовых последствий парламентских расследований. Совершенствование института парламентских расследований необходимо в целях повышения эффективности реализации функций законодательных органов, что способствует укреплению основных конституционных начал организации российского государства.

Согласно действующему законодательству по результатам расследования готовится итоговый доклад комиссии, который направляется в палаты Федерального собрания РФ (ст. 25 Федерального закона от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»; далее — Закон № 196-ФЗ). Законодательно не определены последствия непредставления итогового доклада. В Польше комиссия прекращает работу со дня окончания полномочий сейма. Если же комиссия представила маршалу сейма отчет, но он не был рассмотрен, результаты работы комиссии могут быть предметом обсуждения сейма нового созыва[1].

Целесообразно использовать опыт исследовательских комиссий бундестага (ФРГ). Согласно Регламенту бундестага 1952 года комиссия должна представить отчет до конца легислатуры бундестага. Если не может быть предъявлен окончательный отчет, то на рассмотрение выносится предварительный отчет, на основании которого бундестаг принимает решение о том, должна ли комиссия продолжить работу[2]. Так, с одной стороны, обеспечивается единство субъекта — парламентской комиссии, инициировавшей и проводящей расследование, с другой стороны, данные положения позволяют парламенту оценить отчет комиссии, не прекращающей свою работу автоматически.

В Португалии отчет комиссии до одобрения ассамблеей республики публикуется в газете «Диарио». В течение 30 дней с момента обнародования заключения председатель ассамблеи включает вопрос в повестку дня заседания, на котором проходят дебаты и голосование по представленной резолюции[3]. Палаты российского парламента в течение 1 месяца рассматривают и утверждают итоговый доклад. При обсуждении заключения они вправе предложить комиссии уточнить его отдельные положения. Итоговый доклад считается утвержденным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов палаты. При неутверждении итогового доклада хотя бы одной из палат деятельность комиссии прекращается (ч. 8 ст. 25 Закона № 196-ФЗ). Данная норма ограничивает возможность проведения расследования Федерального собрания РФ; целесообразно ввести положение о том, что в случае неодобрения одной из палат итогового доклада расследования, проведенного палатами совместно, формируется согласительная комиссия. Данный принцип в системном толковании согласуется с нормой Закона № 196-ФЗ, согласно которой расследование завершается и комиссия распускается после направления утвержденного итогового доклада Президенту РФ и в Правительство РФ.

В итоговом докладе должны содержаться выводы комиссии по расследуемым фактам и обстоятельствам (ст. 25 Закона № 196-ФЗ). Ценным является положение о том, что в нем могут содержаться предложения о принятии нормативных правовых актов, направленных на устранение причин и последствий событий, послуживших основанием проведения расследования. В этом отражается социальная значимость не только работы парламентской комиссии, отдельного парламентского расследования, правового института, но и деятельности законодательного органа в целом. Данная норма способствует повышению эффективности законотворчества, что в свою очередь выступает условием результативности законодательной власти[4].

Во время парламентского расследования аварии на Саяно-Шушенской ГЭС было высказано мнение о том, что необходимо внести изменения в законодательство о государственных закупках[5], «создать технические регламенты и прописать новую систему так, чтобы государство могло контролировать проведение модернизации на любом предприятии отрасли»[6]. Указывалось на необходимость определения критериев оценки эксплуатации и технологической безопасности гидротехнических сооружений, введения запрета техническому менеджменту заниматься коммерческой деятельностью, разработки кодекса чести гидроэнергетика[7].

Ярким примером успешного внесения изменений в законодательство по итогам парламентских расследований является работа комиссий Конгресса США. В 1912—1913 гг. комиссия Палаты представителей рассматривала нарушения в деятельности ведущих банков; в результате США кардинально изменили финансовое законодательство. В 1913 году была создана Центральная резервная система США, которая поныне выполняет функции государственного банка; появилось антимонопольное законодательство, государственные органы по контролю фондового рынка[8]. Расследования 1975 и 1976 годов привели к введению нового законодательства о контроле над некоторыми видами разведывательной деятельности. Проверки двухпартийной комиссии конгресса в 1996—1997 гг. привели к реформе, имевшей итогом создание независимого наблюдательного совета и предоставление налогоплательщикам более надежной защиты, включая освобождение от обязанности доказывать правоту в отношении уплаты налогов[9].

Эффективность парламентского расследования в России проявляется и в качественной реализации положения о том, что в итоговом докладе могут содержаться предложения об освобождении от должности должностных лиц, о совершенствовании деятельности государственных органов, органов местного самоуправления (ч. 3 ст. 25 Закона № 196-ФЗ).

Очевидно, что парламентское расследование не должно подменять иные формы парламентского контроля, но может быть связано с ними: по итогам расследования Государственная дума может выразить недоверие Правительству РФ, воспользовавшись правом, закрепленным ч. 3 ст. 117 Конституции РФ. Тем не менее таким правом обладает лишь одна из палат, данная мера является исключительной, практика ее применения отсутствует.

С момента принятия Закона № 196-ФЗ и до настоящего времени актуален вопрос о значении итогового доклада парламентской комиссии. Законодательно определено, что доклад направляется Президенту РФ, в Правительство РФ, публикуется в установленном порядке, размещается в Интернете. Он может предоставляться в иные органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Генеральному прокурору РФ, в муниципальные органы, которые обязаны рассмотреть его в течение 1 месяца со дня получения. О принятом по докладу решении палаты уведомляются незамедлительно (ст. 25 Закона № 196-ФЗ). Законом не определены условия и последствия предоставления итогового доклада указанным субъектам. Отметим, что ст. 14 Закона СССР от 31.08.1991 № 2377-I «Об образовании, полномочиях и порядке деятельности парламентской Комиссии по расследованию причин и обстоятельств государственного переворота в СССР» устанавливала, что материалы, свидетельствующие о наличии в деянии того или иного должностного лица признаков преступления, передаются в органы прокуратуры.

Так как парламентское расследование выступает одной из форм парламентского надзора, то последствия реализации процедуры должны отражать особенности данного направления деятельности законодательного органа. Специфика контроля заключается в возможности не только наблюдать, но и сдерживать и направлять свободные действия. Тем не менее нельзя сказать о реализации в полной мере принципа гласности проведения расследования и надлежащем и своевременном обнародовании итогового доклада парламентской комиссии по расследованию обстоятельств чрезвычайной ситуации на Саяно-Шушенской ГЭС[10]. Итоговый доклад был направлен Президенту РФ, в Правительство РФ, Генеральному прокурору РФ[11]. Достижению целей, изложенных в докладе, могло бы способствовать его предоставление в проектные и исследовательские институты, работающие в гидроэнергетическом секторе, роль которых отражена в докладе, а также в государственные органы и заинтересованные организации.

По окончании парламентского расследования причин и обстоятельств совершения террористического акта в г. Беслане не был надлежащим образом опубликован окончательный итоговый доклад комиссии. В выступлении председателя парламентской комиссии указано: «по ряду принципиальных вопросов у комиссии пока нет однозначных версий и толкований», необходимо получение результатов взрыво- и пожаротехнической экспертиз, расшифровки архивов[12]. Данные обстоятельства не должны являться основанием для отказа от

освещения итогов расследования, потому что не препятствуют соблюдению конфиденциальности информации, полученной парламентской комиссией.

Достоинством итогового доклада парламентского расследования аварии на Саяно-Шушенской ГЭС является указание на необходимость совершенствования нормативно-правовой базы, регулирующей контроль работы энергосистемы: внесения изменений в федеральные законы от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» от  27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», КоАП РФ о продлении срока для прекращения действия нормативно-технических документов на 2 года и принятия проектов технических регламентов по вопросам безопасности в электроэнергетике[13].

Итоговый доклад уделяет должное внимание реализации мер социальной помощи. Сделан вывод о необходимости создания органа по контролю работы энергосистемы и составляющих ее энергообъектов, включая надзор за организацией процесса эксплуатации. В итоговом докладе представлено исследование проектов строительства и проблем эксплуатации агрегатов, тем не менее недостаточное внимание уделено нарушениям правовых норм, допущенным в процессе эксплуатации объектов; принятым в связи с этим эксплуатационным актам  и договорам; причинно-следственной связи между несоблюдением правил эксплуатации гидротехнических сооружений и возникновением недостатков, приведших к аварии.

Однако, по нашему мнению, в итоговых докладах следует не только указывать на необходимость внесения изменений в федеральные конституционные и федеральные законы, но и предлагать рекомендации по совершенствованию актов, издаваемых органами исполнительной власти, локальных правовых актов. Представляется допустимым излагать конкретные предложения и рекомендации по изменению программ социально-экономического развития, административных и должностных регламентов и инструкций, коллективных договоров, в частности с точки зрения конкретизации прав, обязанностей и ответственности руководителей.

Помимо возможности обращения к Следственному комитету при Генеральной прокуратуре РФ следует обеспечить комиссии право получать информацию от государственных органов и заинтересованных организаций для определения и реализации иных мер, необходимых для предотвращения или ликвидации последствий возникновения подобных ситуаций в будущем; направлять рекомендации о проведении плановых, внеплановых и служебных проверок органам государственной власти, осуществляющим контрольно-надзорные функции. Поскольку особенностью парламентского расследования как формы парламентского контроля выступает возможность применения комплексного подхода к решению проблем, целесообразно изложение в итоговом докладе не только организационных, но и экономических, социальных, политических мер, направленных на устранение причин и последствий возникновения обстоятельств, явившихся основанием расследования.

Следственные комитеты и комиссии создаются парламентами всех государств вне зависимости от формы правления. Согласно широко распространенной доктрине подобные полномочия комитетам предоставляются для того, чтобы помочь законодательной деятельности; ученые считают, что именно эти органы являются наиболее эффективным средством осуществления контрольных функций парламента. Особенно активны в этом отношении постоянные комитеты и подкомитеты палат Конгресса США. Комитет сенатора С. Эрвина много сделал в раскрытии Уотергейтского дела. Немалую роль в разоблачении аферы «Иран-контрас» сыграли специальные комитеты палат Конгресса США в 1987 году[14].

Так как предметом расследования не может быть установление виновности конкретных лиц в совершении преступления, расследование не подменяет собой дознание, предварительное следствие и судопроизводство, то вопрос о возможной преюдициальности итогового доклада не стоит. Тем не менее роль итогового доклада состоит в установлении фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства, предметом расследования выступают факты грубых и массовых нарушений прав человека, в связи с чем результаты парламентского расследования не могут быть сведены на нет. Реализация и защита некоторых конституционных прав, например, права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, допустимы исключительно по инициативе заинтересованных граждан.

В этом случае граждане должны иметь возможность в диспозитивном порядке требовать реализации прав, каким-либо образом нарушенных в связи с наступлением или последствиями фактов и обстоятельств, явившихся основанием для проведения расследования, без необходимости их доказывания.

Действующее процессуальное законодательство предусматривает: обстоятельства, признанные судом общеизвестными, не нуждаются в доказывании, потому что их истинность очевидна, доказывание является излишним (ч. 1 ст. 61 ГПК РФ, ч. 1 ст. 69 АПК РФ).

В связи с этим итоговый доклад как источник общеизвестного факта на территории Российской Федерации должен быть не только официально опубликован и размещен в Интернете, но и доведен до всеобщего сведения (обнародован) по телевидению и радио, разослан учреждениям, организациям, деятельность которых связана с расследуемыми фактами. Норма, установленная ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания», должна быть закреплена в Законе № 196-ФЗ и действовать императивно. Это способствует реализации принципа гласности проведения расследования (ч. 2 ст. 2 Закона № 196-ФЗ) и конституционного права каждого на получение информации (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ), что позволит ссылаться на факты, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, без необходимости их доказывания по существу.

Доведение итогового доклада комиссии до всеобщего сведения и его обязательное официальное опубликование укрепит процессуальные гарантии при обращении в суд с групповыми исками, исками в защиту интересов неопределенного круга лиц со стороны органов прокуратуры, иных уполномоченных органов, правозащитных организаций. Обстоятельства, установленные комиссией, не будут нуждаться в дополнительном подтверждении, в то же время суды смогут оценивать, квалифицировать их самостоятельно, что соответствует принципу самостоятельности судей и независимости судебной власти. В ФРГ, Испании конституционно закреплено, что решения следственных комитетов не подлежат судебному истолкованию; суды свободны в рассмотрении и оценке обстоятельств, лежащих в основе расследования[15].

Опыт зарубежных стран, например Великобритании, показывает целесообразность широкого освещения результатов работы следственных комиссий, что соответствует социальному назначению конкретного парламентского расследования и работы законодательного органа[16]. В литературе высказано мнение о том, что по итогам работы комиссии целесообразно проводить дебаты с приглашением государственных и общественных деятелей, экспертов, специалистов, журналистов, иных заинтересованных лиц. Лишь в этом случае итоги парламентского расследования получат широкое освещение и приведут к ожидаемым позитивным результатам[17]. Ряд исследователей считают, «что если не в органах печати, то в Интернете, а также в виде специального издания должны публиковаться полные отчеты о деятельности таких комиссий, куда включаются протоколы заседаний комиссии, а также иные материалы и сведения о ее работе»[18], и полагают необходимым законодательно закрепить нормы об обязательном выходе в течение периода работы комиссии периодического издания (вестника)[19].

Проведенный анализ позволяет утверждать, что усовершенствование института парламентских расследований в свете реализации прав и свобод человека и гражданина и необходимости выявления и устранения грубых и массовых их нарушений является целесообразным и оправданным.

Библиография

1 См.: Домрин А.Н., Касаткин Н.М., Ковачев Д.А. Институты конституционного права иностранных государств. — М., 2002. С. 300.

2 См.: Федеративная Республика Германия: конституция и законодательные акты / Редкол.: В.А. Туманов (пред.) и др.; сост. Т.Г. Морщакова; под ред. и со вступ. ст. Ю.П. Урьяса. — М., 1991. С. 229.

3 См.: Домрин А.Н., Касаткин Н.М., Ковачев Д.А. Указ. раб. С. 328.

4 См.: Ивлиев Г.П. Круглый стол «Какой парламент нужен России» (Москва, 28 января 2004 г.) // Цикл публичных дискуссий «Россия в глобальном контексте». Вып. 16: Власть — для развития страны. — М., 2004. С. 78; Комарова В.В. Эффективность представительной власти // Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. (Омск, 16 ноября 2009 г.). — Омск, 2009. С. 95.

5 См.: Парламентская комиссия по СШГЭС лично осмотрит станцию. 05.10.2009 // http://www.gazeta.ru/news/lenta/ 2009/10/05/n_1410821.shtml

6 Постановления ГД ФС РФ от 25.12.2009 № 3068-5 ГД и СФ ФС РФ от 25.12.2009 № 559-СФ «Об итоговом докладе парламентской комиссии по расследованию обстоятельств, связанных с возникновением чрезвычайной ситуации техногенного характера на Саяно-Шушенской ГЭС 17 августа 2009 года» (далее — постановления об итоговом докладе парламентской комиссии) // СЗ РФ. 04.01.2010. № 1; Итоговый доклад парламентской комиссии по расследованию аварии на Саяно-Шушенской ГЭС представят 30 ноября. 13.11.2009 // http://www.garant.ru/news/211860/

7 См.: Липатов Ю. Парламентская комиссия по расследованию аварии на Саяно-Шушенской ГЭС со всей ответственностью проводит свое расследование. 05.10.2009 // http://www.duma.gov.ru/

8 См.: Расследования, которые проводит Конгресс США // http://www.agentura.ru/dossier/_control/

9 См.: Паргачева И.П. Особенности взаимодействия второй палаты парламента с исполнительными органами власти: мировая практика // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 12. C. 3—10; Woll P. American Government. — N.Y., 1987. P. 109.

10 http://www.council.gov.ru/print/inf_ps/chronicle/2009/11/item10918.html; http://svpressa.ru/politic/article/18738/

11 См. постановления об итоговом докладе парламентской комиссии.

12 См.: Послесловие к Беслану // Российская газета. 29.12.2005. № 3963. С. 1.

13 См.: Итоговый доклад парламентской комиссии по расследованию обстоятельств, связанных с возникновением чрезвычайной ситуации техногенного характера на Саяно-Шушенской ГЭС 17 августа 2009 г. 21.12.2009 // http://asozd2.duma. gov.ru/main.nsf/%28SpravkaP%29?OpenAgent&RN=302757-5&12

14 См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб. 9-е изд., испр. и доп. — М., 2002. С. 232—233; Паргачева И.П. Указ. ст. C. 3—10.

15 См.: Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. В.В. Маклаков. 6-е изд., перераб. и доп. — М., 2009. С. 169.

16 См.: The Parliamentary Committee against Antisemitism. 29.08.2009 // http://www.thepcaa.org/index.html

17 См.: Керимов А.Д. Французский парламентаризм: конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 1999. С. 19.

18 Шевердяев С.Н. Вопросы совершенствования положений Федерального закона о парламентском расследовании // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14. С. 7—14.

19 См.: Спиридонов А.А. Общие принципы проведения парламентских расследований в Российской Федерации: современное состояние и перспективы развития // Российская юстиция. 2007. № 3. С. 11—16.