Правовые проблемы государственного долга в условиях дефицита и профицита бюджета

Е.В. ПОКАЧАЛОВА,

кандидат юридических наук, доцент Саратовской государственной академии права

Проблемы сбалансированности бюджета постоянно привлекают внимание как научных работников юридического и экономического профилей, так и практиков. Это обусловлено детерминированностью указанных проблем такими важнейшими общеэкономическими показателями, как уровень налогообложения в стране и размер государственного долга, а также их корреляцией. Согласно логике, диспропорции в экономике страны (несбалансированность бюджета — один из таких показателей) должны негативно сказываться на общем социально-экономическом уровне благосостояния населения. Но всегда ли так бывает? И наоборот, всегда ли сбалансированность бюджета есть гарантия «сбалансированности» иных экономических показателей (индикаторов), а также позитивных экономических процессов в государстве и роста материального и социального уровня жизнедеятельности его граждан?

Как известно, в целом состояние сбалансированности бюджета зависит от трех основных параметров:

· основных направлений и применяемых инструментов текущей государственной политики в сфере доходов и расходов бюджета;

· определенной стадии экономического цикла развития экономики страны;

· приоритетов и перспектив на долгосрочный период поступлений в бюджет налоговых и иных обязательных платежей, а также сумм других государственных доходов (в том числе заемных).

В условиях проводимой в настоящее время российской бюджетной реформы, суть которой сводится к хорошо известной в мировой экономической практике концепции «бюджетирования», ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования, актуализируется вопрос о целевом использовании средств, привлеченных посредством выпуска государственных заимствований и заключения новых долговых обязательств, а также средств, предназначенных для погашения ранее заключенных долговых обязательств.

Основное содержание бюджетного реформирования обусловлено необходимостью совершенствования и расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, когда за основу бюджетных проектировок берутся четкие и обоснованные цели, рассчитанные на среднесрочный (а не годовой) период. Одновременно реформа предусматривает, как указывается в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах[1] (далее — Концепция), не только повышение результативности бюджетных расходов, но и оптимизацию управления государственными и муниципальными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, в условиях осуществляемого перехода от теоретической модели управления бюджетными ресурсами (затратами) к использованию иной экономико-правовой парадигмы государственные финансы должны стать предметом эффективного управления. При этом основной целью государственного регулирования экономикой становится «управление результатами», достигаемое повышением ответственности и расширением самостоятельности участников бюджетного процесса и распорядителей и получателей (администраторов) бюджетных средств.

В этих условиях государственные займы и другие государственные долговые обязательства, являясь, наряду с налогами и ценами, важнейшими регуляторами рыночных отношений, одновременно должны быть «особым объектом управления государственными финансами»[2].

В связи с этим вопросы государственного долга приобретают «иное звучание» в рамках бюджетной сферы. В настоящее время необходима серьезная аналитическая работа по осмыслению ряда проблем, связанных с государственными заимствованиями и долговыми обязательствами в различных аспектах, решение которых позволит проводить модификацию государственных финансов с ориентацией на выполнение ими функции государственного обеспечения и включение их в число реально производительных и эффективных инструментов воспроизводственного процесса, инвестиционного и инновационного потенциала государства.

В соответствии с действующими бюджетно-правовыми нормами государственные заимствования имеют в основном непроизводительный характер, так как используются прежде всего в качестве дополнительных источников погашения дефицита бюджета. Поэтому перед учеными встает проблема разработки экономических методик с дальнейшим оформлением их содержания правовыми средствами, которые обеспечивали бы использование государственных долгов на цели производительные, т. е. на инвестиции и прирост производства.

На современном же этапе, когда на правовом уровне закреплено именно непроизводительное использование заемных средств, актуализируется ряд вопросов, связанных с увязкой проблемы бюджетного реформирования, направленного на достижение эффективности использования привлеченных средств, с проблемой осуществления уполномоченными контрольными органами полномочий по проведению мониторинга их целевого использования, что осложняется необходимостью разработки и утверждения самих правил мониторинга.

Кроме того, здесь возможно возникновение существенных конфликтов, хорошо известных в юриспруденции как противоречия между законностью и целесообразностью. С одной стороны, в соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ) государственные долговые обязательства связаны в первую очередь с такими понятиями, как бюджетный дефицит и бюджетный профицит, т. е., выражаясь экономическим языком, — с непроизводительным использованием ссудного капитала. Последнее, по мнению представителей экономической науки, и стало причиной долгового кризиса в России в 1990-х годах, когда внешние заимствования направлялись преимущественно на социальные выплаты и компенсации, обеспечивая тем самым непроизводительное использование заимствований. Поэтому использование государственных заимствований на производительные цели будет более эффективным, ибо это объективно обусловлено отсутствием необходимости введения новых налогов, которые являют