Правовые проблемы регулирования рынка микроплатежей

Е.В. ЧЕРНИКОВА,
кандидат экономических наук,  доцент РАГС при Президенте РФ
 
Обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы — одна из трех обозначенных законодателем целей деятельности Банка России, органа, координирующего, регулирующего и лицензирующего организацию расчетных, в том числе клиринговых, систем в Российской Федерации[1].
Сложившаяся на современном этапе ситуация относительно микрорасчетов, производимых физическими лицами через платежные системы, т. е. осуществление микроплатежей через платежные терминалы, оказалась фактически вне зоны государственного управления.
Благая идея доступности банковской услуги по переводу денежных средств (например, коммунального платежа) физическим лицом без открытия банковского счета на счет получателя этого платежа (например, ДЭЗа) через платежный терминал, а не через банк, без соответствующего правового регулирования, а следовательно, и контроля, породила возможность для осуществления владельцами платежных терминалов незаконной банковской деятельности.
 
В целях обеспечения большей доступности банковской услуги по переводу денежных средств физическими лицами законодатель допустил возможность приема определенных видов микроплатежей некредитными коммерческими организациями, определив при этом единственно возможный вариант их осуществления.
Правовая регламентация определяется нормами п. 9 ч. 1 ст. 5, ст. 13.1 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (далее — Закон о банках) и Указания ЦБ РФ от 20.06.2007 № 1842-У «О порядке осуществления банковских операций по переводу денежных средств по поручению физических лиц без открытия им банковских счетов кредитными организациями с участием коммерческих организаций, не являющихся кредитными организациями» (далее — Указание ЦБ РФ).
По своей экономической сути прием денежных средств от физических лиц для последующего их перевода производителю услуг — банковская операция, предусмотренная п. 9 ч. 1 ст. 5 Закона о банках, по осуществлению переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов.
В соответствии с п. 4 данной нормы все банковские операции осуществляются при наличии соответствующей лицензии Банка России. В соответствии со ст. 13.1 Закона о банках теперь денежные переводы, а именно микроплатежи за коммунальные услуги, услуги электросвязи или жилое помещение, осуществляют некредитные коммерческие организации без соответствующей банковской лицензии.
Законодатель установил, что коммерческая организация, не являющаяся кредитной организаций, т. е. не имеющая лицензии Банка России, может осуществлять прием денежных средств от физических лиц для последующего их перевода в пользу лиц, оказывающих вышеназванные услуги, но при соблюдении следующих обязательных условий.
Прежде всего, наличные денежные средства от физических лиц может принимать юридическое лицо, т. е. коммерческая организация, заключившая с кредитной организацией договор, по условиям которого она обязуется от своего имени, но за счет кредитной организации осуществлять банковские операции, указанные в п. 9 ч. 1 ст. 5 Закона о банках.
Следовательно, коммерческая организация только таким путем может принимать по месту своего нахождения и (или) месту нахождения своих филиалов, оборудованных стационарными рабочими местами, наличные денежные средства от физических лиц в качестве платы за услуги электросвязи, жилое помещение и коммунальные услуги в целях осуществления кредитной организацией операций по переводу денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов на банковский счет лица, оказывающего услуги (выполняющего работы).
Таким образом, данная коммерческая организация вправе лишь принять наличные денежные средства от физических лиц, осуществляющих соответствующие платежи за услуги. Затем она обязана передать их кредитной организации для перевода последней непосредственному производителю оплачиваемой гражданином услуги. При соблюдении данных условий банковская операция, предусмотренная п. 9 ч. 1 ст. 5 Закона о банках, фактически не выходит из-под юрисдикции кредитной организации, осуществляющей свою деятельность на основании лицензии ЦБ РФ. Следовательно, норма ч. 4 ст. 5 Закона о банках не нарушается. При этом в Указании ЦБ РФ дополнительно разъяснено, что коммерческая организация не вправе поручать другим лицам прием наличных денежных средств от физических лиц в соответствии с договором, заключенным с кредитной организацией.
Следующее обязательное условие — наличие договора между кредитной организацией и лицом, оказывающим услуги (выполняющим работы), за которые в соответствии с законодательством взимается плата за услуги электросвязи, жилое помещение и коммунальные услуги. По условиям этого соглашения кредитная организация на возмездной основе обязуется переводить наличные денежные средства, принятые коммерческой организацией, не являющейся кредитной организацией, от физических лиц в пользу лица, оказывающего соответствующие услуги (выполняющего работы).
Коммерческая организация операции по приему наличных денежных средств осуществляет, как уже отмечалось выше, от своего имени, но за счет уполномочившей коммерческую организацию в соответствии с заключенным с ней договором кредитной организации в кассах и с применением программно-технических комплексов коммерческой организации, в том числе оснащенных функцией приема наличных денежных средств. Таким образом, Указание ЦБ РФ вводит в оборот такие понятия, как места обслуживания физических лиц и терминалы коммерческой организации. В первом случае речь идет о месте нахождения коммерческой организации и (или) месте нахождения ее филиала, кассы, во втором — о программно-технических комплексах коммерческой организации.
Кредитная организация обязана вести перечень коммерческих организаций—партнеров по приему наличных денежных средств от населения с присвоением порядковых номеров, указанием по каждой из них всех мест обслуживания физических лиц, а также мест нахождения терминалов и уникального номера заключенного договора, который правомерно назвать обязательным реквизитом такого договора, поскольку он состоит из двух частей, объединяющих обе стороны данного договора: первая его часть содержит порядковый номер коммерческой организации в вышеназванном перечне, а вторая представляет собой регистрационный номер кредитной организации в соответствии с Книгой государственной регистрации кредитных организаций.
Коммерческая организация по требованию физического лица при осуществлении им операции обязана предоставить информацию о кредитной организации (наименование, номер лицензии), а при взимании комиссионного вознаграждения — сведения о его размере.
Заметим, что коммерческая организация обязана довести до сведения физического лица информацию о том, что его обязательства перед получателем платежа считаются исполненными с момента внесения им денежных средств в кассу коммерческой организации или приема их терминалом коммерческой организации. Факт приема наличных денежных средств от физического лица подтверждается соответствующим документом, требования к которому предусмотрены п. 4 Указания ЦБ РФ.
Системный анализ вышеуказанных правовых норм позволяет однозначно утверждать, что частные предприниматели как владельцы терминалов, осуществляющие прием наличных денежных средств от физических лиц в качестве платежа за коммунальные услуги, услуги электросвязи и жилое помещение, не подпадают под правовое регулирование, предусмотренное действующим законодательством: во-первых, с правовой точки зрения их нельзя признать коммерческой организацией; во-вторых, закон запрещает коммерческим организациям, не являющимся кредитными, при наличии у них законного права по приему наличных денежных средств от населения передавать его другим лицам (п. 3 Указания ЦБ РФ). Фактически подобная деятельность частных предпринимателей—владельцев платежных терминалов означает незаконную банковскую деятельность.
Данная ситуация негативна как для экономики, так и для общества в целом. Отсутствие правового регулирования деятельности частных предпринимателей на рынке микроплатежей при экономической реалии такой деятельности, а также таких понятий в законодательстве, как «владелец платежного терминала», «платежная система», «платежный терминал», «операция по приему наличного денежного платежа», «денежный перевод», «денежный платеж», порождает нездоровую обстановку на рынке финансово-банковских услуг, возможность незаконного оборота наличных денежных средств, влечет усечение законных гарантий как плательщика (физического лица), так и получателя платежа и не способствует стабилизации функционирования системы расчетов.
Осуществляя свой платеж, гражданин вряд ли задумывается, кому принадлежит находящийся перед ним платежный терминал — законопослушной коммерческой организации, заключившей соответствующий договор с кредитной организаций, или организации, не соблюдающей установленный законом порядок, или (что еще хуже) перед ним «пират», промышляющий в море терминального бизнеса, частный предприниматель, не имеющий никакого права на прием платежей.
Права и законные интересы как отправителя, так и получателя соответствующего платежа должен охранять специальный закон, который не позволит недобросовестным коммерческим организациям и иным владельцам платежных терминалов совершать различного рода злоупотребления.
Если исходить из того, что в секторе микроплатежей деятельность частных предпринимателей на рынке финансово-банковских услуг способствует их продвижению к населению, повышает их доступность и удобство, то такая деятельность нуждается в урегулировании нормами права.
Без контроля государства над реализацией данного вида расчетов частными предпринимателями гражданин-плательщик не уверен, что его денежный перевод дошел до соответствующего получателя, а получатель платежа, заявленный на платежном терминале, — в том, что свой платеж он получит.
Получатель платежа, заключивший договор с кредитной организацией, должен быть защищен от недобросовестных владельцев платежных систем. К сожалению, в настоящее время он фактически беззащитен от произвола владельца системы или франчайзера. Подобного рода правовой нигилизм также способствует созданию на рынке микроплатежей благоприятной ситуации для нелегального оборота наличных денежных средств. Предположительно в России в 2007 году оборот денег на рынке платежных терминалов составил около 5,7 млрд долл. США; по предварительным прогнозам, в текущем году рост объема микроплатежей составит 50%[2].
Платежно-расчетная система — кровеносная система любой экономики. Микрорасчеты физических лиц через платежные терминалы призваны сделать эту банковскую услугу более легкой и доступной прежде всего для плательщика.
Суть микроплатежей представляет собой деятельность некредитных организаций на рынке финансово-банковских услуг, своего рода микробанкинг, который во всех своих формах и проявлениях, безусловно, нуждается в законодательном регулировании и надзоре со стороны ЦБ РФ.
Не подлежит сомнению, что данный финансовый сектор будет развиваться и впредь, поскольку повышение доступности банковской услуги — это цель государственной экономической политики. Опыт развития данного сектора банковских услуг за рубежом свидетельствует о желании потребителя расширить спектр своих возможностей оплаты вне банка, т. е. без очереди, не только коммунальных услуг, но и авиа- и железнодорожных билетов, номеров гостиниц, сборов, штрафов, пошлин и других платежей.
Государственный контроль необходим в целях предоставления законных гарантий плательщику и получателю соответствующего платежа. Поэтому необходимость государственного регулирования и надзора над такого рода расчетами обусловлена их способностью непосредственно затрагивать интересы граждан. Услуги таких платежных систем, направленные прежде всего на граждан как их пользователей, должны быть защищены законом.
На наш взгляд, в системе банковского законодательства необходим законодательный акт, нормы которого регулировали бы правоотношения, возникающие при функционировании платежных систем, связанных с оплатой физическими лицами коммунально-бытовых и иных наличных платежей. Следует урегулировать порядок создания и прекращения деятельности таких платежных систем, их регистрации и учета, контроля над владельцами и пользователями платежных терминалов, отчетности. Закон должен содержать основные понятия: «платежная система», «платежный терминал», «процессинговый центр», «фискальный регистратор платежного терминала», «надзор над операциями по переводу денежных средств без открытия счета через небанковские платежные системы».
Регулятором данного сектора рынка должен стать Банк России, поскольку контроль над эффективным и бесперебойным функционированием платежной системы в стране — его непосредственная функция.
В настоящее время Госдумой разрабатывается закон «О платежах», суть которого, как отмечает газета «Коммерсантъ», сводится к двум главным моментам: подтвердить легитимность агентской модели, закрепленной ранее в ГК РФ и ряде постановлений Правительства РФ, и определить, каким должен быть чек, выдаваемый клиенту. Предполагается также внести соответствующие поправки в КоАП РФ в части определения санкций за неиспользование контрольно-кассовых машин при микроплатежах и ответственности арендодателя—владельца платежного терминала за сдачу в аренду оборудования, не оснащенного контрольно-кассовыми устройствами[3].
На наш взгляд, в специальном законодательном акте прежде всего необходимо определить правовые основы функционирования рынка микрорасчетов, правовой статус его участников, правила проведения операций, порядок регулирования и надзора.
Значимость института платежной системы для экономического развития и социального настроя российского общества не позволяет теории банковского права отстраниться от обсуждения столь острого вопроса государственно-правового регулирования. Важен такой институт потому, что принятие специального законодательного акта, безусловно, отразится на процессе формирования и развития современного банковского законодательства. Отсутствие согласованной и единой точки зрения относительно регулирования института платежной системы не способствует легитимному развитию данной финансово-банковской сферы российской экономики.
Деятельность на рынке финансово-банковских услуг лиц, в том числе недобросовестных коммерческих организаций, не являющихся кредитными, на наш взгляд, неразрывно связана с банковской деятельностью и расчетно-денежной системой России в целом, и оказаться вне единого государственного административно-правового управления она не может и не должна. Стремительно развивающиеся в платежно-денежной системе микрорасчетов экономические процессы законодательство обеспечивает пока лишь фрагментарно. В результате до настоящего времени отсутствует полноценная система комплексного правового регулирования сферы финансово-банковских услуг в целом и сектора микроплатежей в частности.
Законодателем по-прежнему не решены вопросы, касающиеся регламентирования правовой модели осуществления микроплатежей, порядка определения и расширения спектра оплачиваемых услуг, в том числе включения в него банковских услуг и расчетов с государством, и установления требований к идентификации микроплатежа.
Позиция владельцев систем платежных терминалов, не являющихся коммерческими организациями (агентская схема), в настоящее время нелегитимна. Представители банковского сообщества в отношении правового обеспечения функционирования системы микрорасчетов в целом склоняются к необходимости установления правового режима функционирования в этом секторе финансово-банковских услуг лиц, не являющихся коммерческими организациями, и усиления надзора над добросовестностью коммерческих некредитных организаций. Очевидно, что агентская схема нуждается в специальном законодательном регулировании, включающем в том числе определение порядка фискального учета и соответствующей фискальной регистрации. Экономическую и правовую целесообразность и необходимость легитимизации данных процессов не оспаривают представители платежных систем и банковского сообщества. Таким образом, от законодателя ожидается качественный нормативный правовой акт.
Пока же отсутствие такого акта неизбежно влечет снижение эффективности государственного управления в данной сфере. В то время как инновационное направление в развитии страны, на наш взгляд, обязывает и одновременно предполагает определенное реформирование правового обеспечения экономических процессов, законодателю, думается, необходимо сохранить рычаги государственного управления экономическими процессами, адекватно и быстро реагировать на реальные потребности рынка и экономики, оперативно разработать теорию права основных экономических понятий и их качественного правового обеспечения в правовых нормах соответствующих отраслей российского законодательства. На качестве управления на рынке финансово-банковских услуг негативно сказывается уровень и степень правового обеспечения, которое должно соответствовать социально-экономическим реалиям. Необходим результат правового регулирования в виде установления законных гарантий прав и интересов всех участников рынка микрорасчетов в секторе финансово-банковских услуг.
Развитие финансовой инфраструктуры, напрямую связанной с банковской деятельностью, с предоставлением банковских и финансовых услуг потребителям (а функционирование небанковских платежных систем относится именно к таковым) — экономическая реалия. Поэтому так важен уровень ее правового обеспечения. Прежде всего он должен быть адекватен потребностям экономики и законно, в равной степени гарантировать права участников этого рынка.
Нормы права, регулирующие финансово-банковские услуги, не должны допускать двоякого толкования. Как уже отмечалось, это должен быть нормативный правовой акт федерального уровня, где будут прописаны права и обязанности участников небанковских платежных систем, ограничения и требования к операторам этих систем, порядок установки регистраторов в электронных платежных системах.
По мнению представителей банковского сообщества, фискальные регистраторы следует установить на терминалах, которые подлежат регистрации в ФНС России. Таким образом, предполагается отказаться от фискализации процессинговых центров либо (при отмене агентской схемы) все микроплатежи производить через банки. Одновременно следует учитывать, что FATF предполагает регистрацию или выдачу лицензии всем физическим и юридическим лицам, в том числе агентам, предоставляющим услуги по пересылке денег.
Специфика финансово-банковской деятельности, обусловленная способностью одновременно касаться интересов граждан как потребителей банковских услуг и предпринимателей, осуществляющих банковскую деятельность, такова, что нерациональное государственно-правовое регулирование тут же отражается на авторитете самой государственной власти. Следовательно, государственно-правовое регулирование должно усиливать позитивное воздействие органов власти на проходящие в стране социально-экономические процессы, что, думается, особенно важно в отношении банковского бизнеса. Именно по этой причине качество правового обеспечения рынка финансово-банковских услуг должно быть безусловно высоким.
 
Библиография
1 См.: Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
2 См.: Коммерсантъ. 03.04.2008. № 55. С. 27.
3 См.: Коммерсантъ. 03.04.2008. № 55. С. 27.