Правовые реформы и развитие национальной пенитенциарной системы

УДК 343.8

Страницы в журнале: 89-94

Д.Н. ВОРОНЕНКОВ,

доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Юридического института (Санкт-Петербург)

 Н.И. ПОЛИЩУК,

доктор юридических наук, профессор кафедры теории государства и права, международного и европейского права Академии ФСИН России nik-polishchuk@yandex.ru

Анализируются теоретические и прикладные аспекты современного реформирования уголовно-исполнительной системы Российской Федерации; исследуются положения Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года.

Ключевые слова: тюрьма, развитие, осужденные, общество, учреждение, преступление, институт.

Legal Reforms and Development of National Penal System

Voronenkov D., Polishchuk N.

The authors analyze theoretical and applied aspects of the current reform of the penitentiary system of the Russian Federation; examine provisions of the Concept of development of the penitentiary system of the Russian Federation until 2020.

Keywords: prison, development, inmates, company, office, crime institute.

В  настоящее время в нашей стране реализуется целый комплекс правовых реформ, направленных на совершенствование и развитие национальной пенитенциарной системы, создание принципиально новых видов исправительных учреждений, оптимизацию взаимосвязи с государственными органами и институтами гражданского общества. Важнейшая роль в этом процессе отводится Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ 14.10.2010 № 1772-р; далее — Концепция). Она предусматривает повышение эффективности всей работы учреждений и органов, исполняющих наказания; сокращение числа рецидивов преступлений, совершенных лицами, отбывшими наказание; гуманизацию условий содержания лиц, заключенных под стражу, и лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы; повышение гарантий соблюдения их прав и законных интересов, а также эффективности социальной и психологической работы в местах лишения свободы и развитии системы постпенитенциарной помощи. Результатами этих реформ должны стать не только качественные изменения в самих подходах к определению меры уголовной ответственности за совершение общественно опасных деяний, но и общая и частная превенция правонарушений.

Следует отметить, что Концепция вводит принципиально новый механизм формирования общественных отношений, возникающих в уголовно-правовой сфере, предусматривает качественно новые формы исполнения (отбывания) уголовных наказаний, расширяет возможности влияния на данные процессы различных институтов гражданского общества, повышает гарантии соблюдения прав, свобод и законных интересов осужденных, тем самым предупреждает совершение новых преступлений и т. д.

Именно с этих позиций хотелось бы высказать мнение о сильных и слабых сторонах Концепции, отражающей современную уголовно-исполнительную политику России.

Во-первых, положительным началом является гуманистическая парадигма, которой пронизаны все основные направления начавшегося реформирования отечественной уголовно-исполнительной системы. Примечательно то, что после почти столетнего периода мы реально возвращаемся к соблюдению общечеловеческих ценностей. Постепенный уход от кары за содеянное и провозглашение главными целями наказания восстановление социальной справедливости, исправление осужденного и предупреждение совершения новых преступлений предопределили принцип гуманизма как один из важнейших в уголовной политике нашего государства. Теперь наказание и иные меры уголовно-правового характера, применяемые к лицу, совершившему преступление, не могут иметь своей целью причинение физических страданий или унижение человеческого достоинства.

Вступление Российской Федерации в Совет Европы стало основанием для ратификации базовых документов международного права в области охраны прав и свобод осужденных, а также для выполнения нашей страной многочисленных международных соглашений и ряда международных стандартов. В соответствии с Конституцией РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, т. е. приобрели силу конституционной нормы. Анализ ст. 3 Уголовно-исправительного кодекса Российской Федерации 1997 года (далее — УИК РФ) позволяет сделать вывод о том, что в области исполнения уголовных наказаний на территории России наряду с применением норм уголовно-исполнительного законодательства возможно непосредственное использование принципов международного права.

В настоящее время ст. 46 Конституции РФ и ст. 12 УИК РФ гарантируют каждому осужденному и задержанному право обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Во-вторых, не менее важным является и то, что в рамках совершенствования уголовно-исполнительной политики внедряется дифференциация содержания осужденных в зависимости от характера и степени общественной опасности совершенных ими преступлений, поведения во время отбывания наказания, криминального опыта и т. д. На наш взгляд, раздельное содержание лиц, совершивших преступления по неосторожности; лиц, впервые осужденных к лишению свободы; ранее отбывавших наказание в виде лишения свободы; лиц, совершивших уголовные и экономические преступления, но способных к ресоциализации; осужденных, совершивших особо тяжкие преступления, прочно усвоивших и распространяющих элементы поведения криминальной среды, а также расширение оснований направления в колонию-поселение и перевода на тюремный режим, иные основания раздельного содержания будут способствовать достижению основных целей и задач уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации.

В-третьих, отечественная уголовно-исполнительная система стала более открытой и доступной для общественного контроля со стороны институтов гражданского общества. Ее современное реформирование не рассматривается как внутреннее дело ФСИН России, поэтому при решении многих вопросов, особенно связанных с созданием рабочих мест, воспитательным процессом, социальной реабилитацией осужденных, обеспечивается тесное сопряжение как с органами законодательной, исполнительной и судебной власти, так и с общественностью. Координаторами взаимодействия перечисленных институтов гражданского общества с уголовно-исполнительной системой являются общественные советы при региональных управлениях исполнения наказаний. В их состав, как правило, входят представители правозащитных организаций, конфессий, деятели культуры и спорта, средств массовой информации. Представители общественности занимаются правовым просвещением осужденных, оказывают им юридическую, социальную, психологическую, медицинскую, материальную помощь, а также поддержку в обеспечении прав на свободу совести и вероисповедания. Ряд общественных организаций содействует трудовой занятости осужденных, решению медицинских и социальных вопросов, получению ими образования; занимается организацией досуга; участвует в их духовно-нравственном, культурном воспитании и развитии.

В учреждениях уголовно-исполнительной системы накоплен значительный опыт работы по реализации осужденными своего права на свободу совести и вероисповедания. Существует организационно-правовая база такой деятельности в виде регулярно заключаемых соглашений о сотрудничестве между Русской православной церковью, рядом других религиозных организаций и уголовно-исполнительной системой Российской Федерации. В этих соглашениях предусматриваются различные формы взаимодействия в сфере просветительной и воспитательной работы среди осужденных с целью создания благоприятных условий для проведения священнослужителями в исправительных учреждениях духовно-нравственных бесед, совершения ими различных обрядов и богослужений. Администрация исправительных учреждений не только создает необходимые условия для отправления религиозных потребностей (выделяет помещения, оборудует их, содержит в надлежащем состоянии), но и обеспечивает безопасность священнослужителей, особенно когда речь идет о штрафных изоляторах, помещениях камерного типа, одиночных камерах.

В настоящее время в каждом исправительном учреждении могут быть церковь, мечеть, данцан, часовня, молельная комната и другие культовые сооружения. Проведение специальных обрядов (крещения,  венчания,  соборования  и  др.) оплачивается из средств, находящихся на лицевых счетах осужденных. Им разрешено получать в посылках предметы культа (нательные крестики, ладанки и т. п.), приобретать, иметь при себе религиозные книги, журналы, газеты и пользоваться ими.

В-четвертых, одобрения заслуживает и стремление развивать систему наказаний, не связанных с лишением свободы, в отношении лиц, совершивших преступления небольшой и средней тяжести. Формирование системы наказаний, альтернативных лишению свободы, должно не только обеспечить защиту общества от преступника, снизить уровень его криминализации, разобщить преступную среду, но и уменьшить численность лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы. С целью обеспечения эффективного контроля исполнения осужденными обязанностей и ограничений предполагается использование аудиовизуальных, электронных и иных технических средств надзора, автоматизированного компьютерного учета осужденных, внедрение в практику работы учреждений, исполняющих наказания, не связанные с изоляцией осужденных от общества программы психологической коррекции личности и изменения поведения.

Однако все новое в правовой сфере обусловливает необходимость более детального, всестороннего анализа с позиции не только диалектического материализма, научной логики, теоретической юриспруденции, правового регулирования, но и практического функционирования, так как недостаточно эффективная работа правоприменительных органов неизбежно влечет за собой увеличение количества новых преступлений, негативно отражается на экономических, нравственных, духовных, культурных, правовых и иных ценностях общества.

Отмечая положительные стороны Концепции, следует заострить внимание на ряде спорных моментов, осознание которых поможет избежать ошибок в правоприменительной деятельности, поскольку критерием истинности самых различных теоретических концепций всегда была и остается практика.

Прежде всего хотелось бы вернуться к идее все той же гуманизации. Многим, кто длительное время работает в уголовно-исполнительной системе, не совсем понятна парадигма гуманизации в части отказа от коллективной формы содержания осужденных и создания новых видов учреждений, осуществляющих исполнение наказаний в виде лишения свободы по тюремному принципу, ведь замена существующей системы исправительных учреждений на тюрьмы общего, усиленного и особого режимов неизбежно приведет не только к ужесточению режима отбывания, но и к ограничению имеющихся прав, свобод и законных интересов осужденных. Как известно, в тюрьмах условия отбывания наказания гораздо жестче, чем в исправительных колониях. На первоначальном этапе осужденные должны будут содержаться в камерах на строгих условиях отбывания наказания, которые не предусматривают проведение прогулок осужденных, занятие трудом, учебой, проведение каких-либо досуговых индивидуальных или коллективных воспитательных мероприятий. Данное нововведение предполагает резкое сокращение числа длительных и краткосрочных свиданий, расходования денег на приобретение продуктов питания и предметов первой необходимости, уменьшение числа разрешенных посылок и передач (на особом режиме в тюрьме их не предусмотрено вообще) и т. д. В России столь жесткие условия отбывания наказания в тюрьмах встречались в 1950-х годах, они были установлены для лиц, осужденных к каторжным работам за злодеяния, совершенные в годы Великой Отечественной войны (карателей, предателей, старост и т. д.)[1].

Кроме того, необходимо учитывать и то обстоятельство, что исторически российская пенитенциарная система в своей основе имела «колонийские» («лагерные») начала, характеризующиеся более демократичной степенью изоляции, позволяющей эффективно организовывать труд осужденных, проводить социально-воспитательные мероприятия, осуществлять подготовку осужденных к жизни на свободе. Предполагаемая трансформация уголовно-исполнительной системы не только повлечет изменение самого содержания осужденных, но и повлияет на всю направленность исправительного процесса. Переход на «камерную систему» содержания осужденных практически исключает возможность привлечения их к труду, следовательно, станет экономически еще более ущербным для страны, приведет к проблемам внутрикамерной несовместимости, увеличению межличностных конфликтов. Думается, что именно здесь мог бы пригодиться опыт А.С. Макаренко, разработавшего всемирно известную теорию воспитания личности в коллективе и через коллектив, ведь в силу специфики исправительных учреждений наиболее эффективное воздействие на личность, как правило, происходит через коллектив. Следовательно, создание здорового коллектива осужденных является одним из основных факторов реализации ст. 1 УИК РФ, устанавливающей своими целями исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами.

В этой связи существенным недостатком Концепции видится излишняя изоляция осужденных, которая неизбежно создаст определенные трудности в последующей социально-психологической реабилитации и будет способствовать возрастанию «кураторской» роли преступных сообществ после освобождения и, как следствие, росту рецидивной преступности. Ежегодно из исправительных учреждений возвращается в общество до 300 тыс. человек. Практически каждый освободившийся нуждается в квалифицированной помощи в решении социальных проблем. Значительно повышают риск рецидива наличие социально значимых заболеваний, психических расстройств, утрата социально полезных связей. Согласно статистике более 50% повторных преступлений приходится на первый год после освобождения, 30 — на второй и 15 — на третий год. Отсутствие в государстве комплексной профилактической работы с освобожденными из мест лишения свободы превращает уголовно-исполнительную систему в автономную структуру, обеспечивающую временную изоляцию от общества.

Необходимость комплексной поддержки лиц, освободившихся из мест лишения свободы, обусловлена тем, что в течение длительного времени они изолированы от общества. При этом нарушается процесс их социализации, прерываются или утрачиваются имеющиеся социально полезные связи и отношения. В настоящее время сложилась ситуация, когда освобожденный должен осуществлять свое трудовое и бытовое устройство без поддержки государственных органов и органов местного самоуправления. По официальным данным, только 3% освобождаемых трудоустраиваются с помощью органов социальной защиты населения.

Уровень рецидивной преступности в стране в зависимости от региона в течение последних лет колеблется в пределах от 25 до 50% (в среднем 30%). Рецидив среди лиц, отбывших наказание в местах лишения свободы, выше среднестатистического и достигает 52%.

Думается, что в этих условиях необходимо принять закон о социальной реабилитации лиц, освободившихся из мест лишения свободы. Для оптимизации этой работы нужно создать единую федеральную, региональную и муниципальную систему поддержки лиц, нуждающихся в социальной опеке; проводить региональный мониторинг и внедрять в профессиональное обучение осужденных востребованные на свободе специальности; осуществлять квотирование рабочих мест для освободившихся из мест лишения свободы на предприятиях вне зависимости от формы собственности; предусмотреть налоговые послабления для юридических и физических лиц, участвующих в работе по социальной адаптации освободившихся; воссоздать институт трудового и бытового устройства лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, и т. д.

Следует отметить, что в 1990-х годах в стране практически отсутствовала система действенного государственного контроля лиц, отбывших уголовные наказания. Лишь 6 апреля 2011 года был принят Федеральный закон № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», направленный на предупреждение совершения преступлений и других правонарушений, оказание на них индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов. Однако отсутствие специально уполномоченной службы по административному надзору за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, делает его малоэффективным. Во всех европейских странах данную функцию выполняют конкретные надзорные органы (службы пробации). В России эта деятельность в целом возложена на органы полиции, без конкретизации ответственных субъектов.

Следующая проблема носит прямо противоположный характер. Как известно, в рамках совершенствования уголовно-исполнительной политики планируются перепрофилирование действующих и создание новых колоний-поселений с обычным и усиленным наблюдением, в которых будут отбывать наказание осужденные к лишению свободы за преступления по неосторожности, а также лица, осужденные впервые за преступления, не представляющие большой общественной опасности. Колонии-поселения с усиленным наблюдением планируется организовывать в виде стационарных учреждений с развитой инфраструктурой и производством. Колонии-поселения обычного типа будут создаваться по временной схеме на строящихся или развивающихся государственных объектах. Инфраструктура этих колоний будет состоять не из стационарных строений, а временных городков. Очевидно, что во многом колонии-поселения обычного типа будут напоминать существовавшие в прошлом спецкомендатуры, которые создавались для исполнения таких уголовно-правовых мер, как условное осуждение с обязательным привлечением к труду и условное освобождение из мест лишения свободы с обязательным направлением на стройки народного хозяйства.

Однако для того, чтобы колонии-поселения эффективно функционировали, необходимо прежде всего создать соответствующую инфраструктуру и обеспечить осужденных работой с нормальной заработной платой. К сожалению, в настоящее время эта проблема практически не решаема. Следовательно, собирать в одном месте большое количество необеспеченных работой, бытовыми условиями, досугом и иными атрибутами нецелесообразно, так как по истечении небольшого промежутка времени они будут попросту вынуждены искать себе средства для нормального проживания и организовывать досуговые мероприятия. Думается, что объектами их пристального внимания станут близлежащие населенные пункты, в которых они и начнут устанавливать свои не вполне правовые порядки.

Следовательно, специфика исполнения и отбывания наказания в колониях-поселениях, мягкость режимных требований, дефицит рабочих мест и низкооплачиваемый труд, отсутствие должной инфраструктуры, а также наличие иных проблем ставят больше вопросов, чем ответов. Почему-то именно здесь в памяти всплывают слова известного русского юриста С.П. Мокринского: «Серое общественное пятно преступности пусть уж лучше сгущается и переходит в черное, чем бледнеет, но расплывается вширь»[2].

Кроме того, определенные проблемы в соблюдении режима отбывания наказания вызывает принятие положения о совместном содержании в колониях-поселениях осужденных мужчин и осужденных женщин, а также проживание некоторых осужденных со своими семьями на арендованной или собственной жилой площади.

Если о существовании проблем в соблюдении режимных требований, возникающих в ходе исполнения наказания при совместном проживании осужденных мужчин и женщин в колониях-поселениях, научные и практические работники говорят и пишут уже на протяжении длительного времени, то на имеющиеся изъяны при проживании некоторых осужденных со своими семьями стали обращать внимание совсем недавно. Думается, что основных причин, на которые необходимо обратить внимание, несколько.

Во-первых, это все то же отсутствие рабочих мест, не позволяющее трудиться как самим осужденным, так и их родным и близким и, следовательно, препятствующее обеспечению достойной жизни и предоставлению социальных гарантий.

Во-вторых, для обеспечения совместного проживания с семьями во всех исправительных учреждениях должны нормально функционировать ясли, детские сады, школы, кружки детского творчества, спортивные учреждения, позволяющие юным гражданам страны достойно развиваться. Совершенно очевиден тот факт, что в настоящее время в силу экономических, географических, а часто и административно-управленческих причин мы пока не можем создать такие условия.

В-третьих, утрата осужденными и лицами, с которыми они вступают в брак, тех жизненных ценностей, на которых стояла и которыми всегда славилась российская семья. К сожалению, сегодня и «декабристы» уже не те, и жены их измельчали. Прискорбно, но практика наглядно показывает, что вместе с родными и близкими в исправительные учреждения «едут» наркотики, спиртное, проституция и другое зло. А в том случае, когда администрация колонии-поселения не разрешает осужденному проживать совместно со своей семьей или лишает его данной привилегии, то во все правозащитные, надзирающие и контролирующие органы «летят» жалобы о нарушении прав свобод и законных интересов как самого осужденного, так и его родственников.

Следующий вопрос, на котором хотелось бы остановиться, — это кадры. Как известно, в настоящее время в уголовно-исполнительной системе происходят значительные сокращения сотрудников, как это было до недавнего времени в системе МВД России. По словам министра юстиции Российской Федерации А. Коновалова, штат сотрудников ФСИН России может быть сокращен на треть[3].

Однако согласно научно обоснованным нормативам штатной численности учреждений тюремного типа, подготовленным НИИ ФСИН России в 2009 году, в тюрьме общего режима потребуется 56,4% единиц персонала от общего числа осужденных, в тюрьме усиленного режима — 60,3%, а в тюрьме особого режима — 101%. В настоящее время для действующих исправительных колоний этот коэффициент составляет не более 30% в зависимости от вида исправительного учреждения. Следовательно, для обеспечения эффективной реализации Концепции необходимо будет значительно увеличивать штаты сотрудников уголовно-исполнительной системы, а не сокращать их. К сожалению, уже сегодня в отставку уходят наиболее подготовленные сотрудники, которые могли бы добросовестно служить системе и передавать свой профессиональный опыт молодежи еще не один десяток лет.

Для того чтобы успешно преодолеть кадровый кризис, необходимо прежде всего принять нормативный правовой акт, определяющий правовой статус сотрудника уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. Ведь до сих пор в соответствии со ст. 21 Федерального закона от 21.07.1998 № 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы» на сотрудников уголовно-исполнительной системы распространяется действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (утв. Постановлением ВС РФ от 23.12.1992 № 4202-1; далее — Положение)[4]. Ситуацию усугубляет тот факт, что еще в 1998 году Российская Федерация, выполняя рекомендации Комитета министров Совета Европы о единых европейских пенитенциарных правилах, успешно передала уголовно-исполнительную систему из МВД в ведение Министерства юстиции Российской Федерации. Систему благополучно передали, а всех сотрудников «взять с собой» забыли, оставив их во «внутренней службе».

Согласно ст. 24 Закона РФ от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» к работникам уголовно-исполнительной системы относятся лица, имеющие специальные звания сотрудников уголовно-исполнительной системы, рабочие и служащие учреждений, исполняющих наказания, объединений учреждений с особыми условиями хозяйственной деятельности, федеральных государственных унитарных предприятий уголовно-исполнительной системы, федерального органа уголовно-исполнительной системы и его территориальных органов, а также следственных изоляторов, предприятий, научно-исследовательских, проектных, лечебных, учебных и иных учреждений, входящих в уголовно-исполнительную систему. Фактически все перечисленные выше лица работают на основе Положения, по сути никакого отношения к этой «внутренней службе» не имея.

Однако самой большой проблемой в реализации Концепции видится экономическая составляющая. По предварительным расчетам, для содержания осужденных к лишению свободы в 2013—2016 годах потребуется открыть 246 тюрем общего режима, в том числе 58 тюрем для женщин; 161 тюрьму усиленного режима и 21 тюрьму особого режима, всего 428 тюрем.

В 2008 году строительство одного следственного изолятора обходилось федеральному бюджету в 100 млн руб. в расчете за одно место для содержания подозреваемого или обвиняемого в совершении преступлений. Строительство тюрем для отбывания наказания будет стоить дороже, поскольку в соответствии с европейскими стандартами необходима дополнительная инфраструктура[5].

Следовательно, Концепция в таком виде не просто финансово не продумана, а экономически ущербна, поскольку ее реализация предполагает постоянное использование бюджетных денег.

Вызывают определенные сомнения и обещания переоборудовать имеющиеся здания исправительных колоний в тюрьмы, так как все они либо слишком «старые», либо построены на основании деревянных конструкций, следовательно, малопригодны для какой-либо реконструкции.

Парадокс состоит еще и в том, что количество лиц, отбывающих наказание в тюрьмах на протяжении нескольких последних лет, постоянно снижается. Так, согласно официальной статистике ФСИН России с 1 января по 1 декабря 2012 года в 7 тюрьмах отбывали наказание 0,8 тыс. человек. Снижение количества лиц, отбывающих наказание в тюрьмах, составило 292 человека по сравнению с прошлым годом[6].

Библиография

1 См.: Доклад В.И. Селиверстова о Концепции развития уголовно-исполнительной системы в Российской Федерации на заседании Союза криминалистов и криминологов. URL: http://www.crimpravo.ru/blog/ugolovno-ispolnitelnay_ systema/768.html

2 Мокринский С.П. Наказание, его цели и предложения. — Томск, 1902. С. 102.

3 URL: http://www.lexpro.ru/articles/view/109

4 URL: http://фсин.рф

5 См.: Доклад В.И. Селиверстова о Концепции развития уголовно-исполнительной системы…

6 URL: http://фсин.рф