Правовые формы осуществления органами исполнительной власти научной и научно-технической политики

Г.Г. АХМЕДОВ,

кандидат юридических  наук, профессор, академик Российской  академии образования

Анализируя существующие правовые формы осуществления исполнительной власти в области научной и научно-технической деятельности федеральными  органами и органами субъектов Федерации, автор вносит ряд конкретных предложений по их совершенствованию.

Ключевые слова: исполнительная власть, научная и научно-техническая политика.

By analyzing the existing legal forms of executive power in the field of scientific and technical activities of federal agencies and agencies of the Federation, the author makes a number of concrete proposals for their improvement.

Keywords: executive, scientific and scientific-technical policy.

Учитывая направленность настоящего исследования, целесообразным представляется рассмотрение только правовых форм осуществления исполнительной власти путем их классификации на следующие группы.

1. Правоустановительная форма, связанная с созданием правовых норм, разработкой, обсуждением и принятием правовых актов различного уровня. Данная форма отличается достаточной сложностью, так как требует длительной процедуры: разработки проекта акта, обсуждения, принятия, опубликования и государственной регистрации. Фактически появление, существование и эффективность действия нормативных правовых актов органов исполнительной власти во многом зависит от качественной реализации этой формы[1].

Значительную роль в сфере регулирования научной и научно-технической политики путем принятия нормативных актов играет Правительство РФ. В соответствие с п. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ оно обеспечивает проведение единой государственной политики в области науки. Для этих целей издан целый комплекс нормативных правовых актов, которые могут касаться как общих вопросов регулирования научной и научно-технической политики РФ (Распоряжение Правительства РФ от 13 марта 2008 г. № 316-р «Об утверждении плана действий Правительства РФ по реализации в 2008 году основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы)» , Постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г.  № 281 «О Федеральном агентстве по науке и инновациям»), так и конкретных направлений Постановление Правительства РФ от 03 февраля 1994 г. № 65 «О Фонде содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере»,  Постановление Правительства РФ от 25 ноября 2004 г. № 681 «Об утверждении Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации и прекращении такого статуса», Постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 260 «О мерах по государственной поддержке молодых российских ученых — кандидатов наук и докторов наук и ведущих научных школ Российской Федерации» (вместе с «Положением о Совете по грантам Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых и по государственной поддержке ведущих научных школ Российской Федерации», «Положением о выделении грантов Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых — кандидатов наук и докторов наук и средств для государственной поддержки ведущих научных школ Российской Федерации»).

Что касается органов исполнительной власти регионального уровня, то согласно ст. 12 Федерального закона от 23 августа 1996 г.

№ 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»  на них также распространяется право принятия нормативных правовых актов в научной и (или) научно-технической сферах. Соответственно, субъекты Федерации могут принимать свои нормативные правовые акты с тем, чтобы они не противоречили по своему содержанию актам, которые принимаются на федеральном уровне. В этом смысле можно говорить о том, что субъекты Федерации осуществляют дополнительное правовое регулирование в соответствии с потребностями своего региона[2]. 

При этом нужно учитывать важнейшее требование к нормотворческой деятельности — единство юридической терминологии не только в рамках всей соответствующей отрасли законодательства, а в идеале — всего законодательства, включая региональное[3].

Несмотря на отмеченную важность такой формы осуществления власти исполнительными органами как нормотворчество, значительное количество указов главы государства издано фактически в режиме конкурирующей компетенции с исполнительной властью, что связано с уже отмечаемой тенденцией по рассмотрению Президента РФ в качестве главы исполнительной власти[4]. 

В целях решения данной проблемы применительно к регулированию научной и научно-технической политики представляется целесообразным:

1) в Федеральном законе от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»  закрепить статус и иерархию документов, принимаемых Президентом РФ и Правительством РФ для регулирования научной и научно-технической политики в России;

2) конкретизировать полномочия органов государственной власти РФ путем четкой дифференциации полномочий Президента РФ и органов исполнительной власти. В частности, представить ст. 17 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» в следующей редакции:

«Правительство Российской Федерации: обеспечивает проведение единой государственной научной и научно-технической политики;

обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования;

обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации».

Одновременно в Федеральном законе от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» подробно раскрыть содержание деятельности Правительства РФ в данной сфере.

3) в  Федеральном законе от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» определить порядок взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ, которое должно строиться с учетом самостоятельности этих органов власти.

2. Правоприменительная форма, связанная с исполнением законодательных и иных нормативных правовых актов с целью применения нормы права в конкретном случае, т. е. в рамках этой формы происходит рассмотрение и разрешение дел и споров. Правоприменительная форма характеризуется такими общими функциями управления, как организация, регулирование, распорядительство, учет, кадровое обеспечение системы управления и т.д.

При реализации данной правовой формы регулирования научной и научно-технической политики органами исполнительной власти большое значение имеют административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые принимаются в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)»  и представляют собой нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъекта РФ, определяющие последовательность действий органа исполнительной власти, обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций[5]. 

Например, Административный регламент исполнения Федеральным агентством по науке и инновациям (Роснаука) государственной функции по ведению реестра отраслевых и межотраслевых фондов финансирования научно- исследовательских и опытно-конструкторских работ определяет сроки и последовательность действий (административные процедуры) Роснауки, порядок взаимодействия между структурными подразделениями и должностными лицами Роснауки, а также порядок взаимодействия с образующими упомянутые фонды федеральными органами исполнительной власти и коммерческими организациями при исполнении государственной функции по ведению реестра отраслевых и межотраслевых фондов финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ[6]. 

Кроме того, внедрение административных регламентов предполагает совершенствование существующих и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования гражданами и организациями нарушающих их права и законные интересы решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц[7]. 

Необходимо заметить также, что введение административных регламентов целесообразно для органов исполнительной власти общей компетенции и органов специально созданных для регулирования научной и научно-технической политики также на уровне субъектов Российской Федерации[8].

3. Регулятивная форма, направленная на создание необходимых условий для осуществления так называемого позитивного публичного управления, обеспечивающего благосостояние государства и общества, реализацию функций управления в области экономического строительства, государственного регулирования, административно-политического развития и в социально-культурной сфере. При использовании регулятивной формы управления реализуются позитивные функции управления: государственное регулирование, прогнозирование, планирование, координирование, распорядительство, руководство, кадровая, материально-техническая, финансово-обеспечительная функции и т. д.[9]

В соответствие с п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе РФ федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. В силу этого, рассматривая регулятивную форму осуществления органами исполнительной власти своих полномочий в сфере науки и техники, необходимым представляется остановиться на проблеме распределения финансирования.

Согласно ст. 17 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки.  Исходя из буквального толкования этого положения, Правительство РФ берет на себя обязанность поддерживать всю фундаментальную науку, и применять избирательный подход лишь к прикладным исследованиям[10].

В то же время наблюдается ориентация на сокращение исследований в области фундаментальной науки с концентрацией средств на некоторых направлениях прикладной науки[11]. 

Как отмечают А.Н. Авдулов, А.М. Кулькин в развитых странах выбор приоритетов в сфере фундаментальных и прикладных исследований сводится к тому, что «составляются некие перечни приоритетов, но поневоле они формулируются так широко, настолько в общем плане, что фактически любую отрасль науки и любое ее ответвление не так уж трудно под этот перечень подвести»[12].  При этом в сфере фундаментальной науки развитые в научном отношении государства стремятся сохранять целостность сложившегося исследовательского фронта[13]. Учитывая это, представляется необходимым:

1) осуществлять поддержку фундаментальной науки при максимально возможном сохранении всего объективно сложившегося научного комплекса;

2) создать эффективный механизм отбора и периодической корректировки научных приоритетов как на федеральном, так и на региональном уровнях для чего целесообразно привлекать представителей научного сообщества;

3) осуществлять дополнительную государственную поддержку приоритетных направлений научных исследований в сфере фундаментальной и прикладной науки;

4) активно применять поощрение для стимулирования позитивных отношений, способствующих научному прогрессу (государственные гранты, налоговое стимулирование и т.д.).

В рамках данной формы осуществления органами исполнительной власти научной и научно-технической политики также происходит делегирование полномочий. Если говорить о делегировании полномочий от органов исполнительной власти РФ к региональным, то верной представляется позиция В.В. Лапаева о том, что это, как правило, означает снижение уровня государственной поддержки науки в субъекте[14].

В то же время целесообразным было бы закрепить в Федеральном законе от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» «минимальный норматив финансирования региональных научных исследований (в проценте к расходной части регионального бюджета)… Принятие данной нормы позволило бы активизировать усилия органов власти субъектов Федерации по финансированию региональной науки, а соответственно и повысить их статус... Наличие подобного требования к региональному бюджету в федеральном законе соответствует конституционно-правовому положению о единстве государственной научно-технической политике, проводимой органами исполнительной власти Российской Федерации». 

Продолжая вопрос о передачи полномочий органов исполнительной власти, регулирующих научную и научно-техническую политику, необходимо обратить внимание на государственные корпорации[15],  которые представляют собой своего рода децентрализованные (автономные) органы специальной компетенции, выполняющие функции, которые прямо указаны в федеральном законе, на основании которого они созданы. В итоге государственные корпорации, формально не являясь государственными органами, фактически активно участвуют в реализации исполнительной власти[16].

Так, например, Федеральным законом от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии» было определено правовое положение, цель деятельности, полномочия, порядок управления деятельностью, порядок реорганизации и ликвидации Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии». 

В соответствие с ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии»  к функциям Государственной корпорации «Ростехнологии» отнесено содействие организациям различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в разработке и производстве высокотехнологичной промышленной продукции, проведении перспективных исследований и развитии технологий; обеспечение продвижения высокотехнологичной промышленной продукции, а также связанных с созданием этой продукции товаров и результатов интеллектуальной деятельности; участие в реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами и государственной программы вооружения, а также организации выполнения государственной программы вооружения, государственного оборонного заказа и мобилизационного плана, долгосрочных целевых программ, федеральных целевых программ и программ военно-технического сотрудничества; привлечение инвестиций в организации различных отраслей промышленности; осуществление в интересах организаций различных отраслей промышленности рекламно-выставочной и маркетинговой деятельности, участие в организации и проведении выставок (показов) образцов продукции гражданского, военного и двойного назначения на территории РФ и за ее пределами; оказание содействия организациям различных отраслей промышленности в проведении прикладных исследований по перспективным направлениям развития науки и техники и во внедрении в производство передовых технологий.

Анализ указанных функций позволяет говорить о том, что государство передало часть полномочий, принадлежащих обычно органам исполнительной власти, данной государственной корпорации, хотя она не относится к категории государственных органов. При этом объем передаваемых полномочий достаточно широк.

4. Правоохранительная форма, связанная с осуществлением контрольно-надзорной управленческой функции. В рамках этой формы защищаются права и свободы граждан и других субъектов права, рассматриваются возникающие в области управления правовые споры, применяются меры правового принуждения к физическим и юридическим лицам, используются особые принудительные средства и методы воздействия. Правоохранительная форма управления призвана охранять установленный порядок управления, предотвращать сбои в системе управления, обеспечивать законный режим функционирования органов управления и должностных лиц[17]. 

При осуществлении органами исполнительной власти, регулирующих научную и научно-техническую политику, своих полномочий в указанных выше формах большое значение имеет информационная составляющая. Организация системы информационного обеспечения должна быть выстроена в соответствии с функциями и задачами органа власти с обязательным учетом следующих направлений:

 а) закрепление в статутном нормативном акте функций органа исполнительной власти, в том числе по вопросам реализации научной и научно-технической политики, основным формам осуществления властных полномочий;

б) закрепление в регламенте органа исполнительной власти необходимого характера и объема получаемой и передаваемой информации за каждым звеном управления, способы их взаимодействия друг с другом;

в) установление оснований и видов ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за несвоевременное представление, обработку, ошибочность информации[18].

При этом информационное обеспечение должно касаться возможности создания и наполнения соответствующего ресурса в сети Интернет.

Все указанное позволит оптимизировать взаимодействие органов исполнительной власти как между собой, так и с обществом, что особенно важно в социальных сферах, таких, как наука.

Кроме того, своевременная передача полной информации позволит избежать дублирования функций в негативном аспекте (когда имеет место необоснованное вмешательство, как правило, со стороны федерального центра в регулирование и правоприменительную практику по конкретным вопросам экономической и социальной жизни субъекта Федерации) и повысить эффективность дублирования функций в позитивном аспекте (когда звенья системы решают одни и те же задачи, но только на своем уровне)[19].

Эффективная реализация научной и научно-технической политики невозможна без решения проблем,  связанных не только с  наличием громоздкого управленческого аппарата на всех уровнях власти, вмешательством федерального центра в компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации, но и с отсутствием четко закрепленной в законодательстве ответственности органов исполнительной власти всех уровней за неисполнение (ненадлежащее исполнение) полномочий по ее регулированию[20]. 

Библиография

1 См.: Изосимов С.М. О содержательной стороне производства по принятию нормативных правовых актов органами ис-полнительной власти // Юридический мир. 2006. № 10.

2 См.: Батяев А.А., Каркавина Д.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (постатейный) // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007.

3 См.: Ларионов В.П., Петров Н.П. О разграничении нормотворческих полномочий законодательного и исполнительного органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Спорт: экономика, право, управление. 2008. № 4.

4 См.: Гончаров В.В. Взаимодействие и совершенствование законодательной (представительной) и исполнительной власти в России // Юридический мир. 2008. № 6.

5 См.: Купреев С.С. Особенности реализации исполнительной власти в современных условиях // Налоги (газета). 2008. № 38.

6 См.: Приказ Минобрнауки РФ от 12 сентября 2007 г. № 252 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральным агентством по науке и инновациям государственной функции по ведению Реестра отраслевых и межотраслевых фондов финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 9.

7  См.: Купреев С.С. Особенности реализации исполнительной власти в современных условиях // Налоги (газета). 2008. № 38.

8 См.: Еремина О.Ю. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 11.

9  См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. 3 т. Т. II. — М.: Норма, 2002.

10 См.: Лапаева В.В. Законодательство о науке: история формирования и перспективы развития // Журнал российского права. 2005. № 11.

11  См.: Постановление Правительства РФ от 17 октября 2006 г. № 613 «О федеральной целевой программе «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007 — 2012 годы» // СЗ РФ. 2006. № 44. Ст. 4589.; Распоряжение Правительства РФ от 25 августа 2008 г. № 1243-р «Об утверждении перечня технологий, имеющих важное социально-экономическое значение или важное значение для обороны страны и безопасности государства (критические технологии)» // СЗ РФ. 2008. № 35. Ст. 4068.

12 Цит. по: Авдулов А.Н., Кулькин А.М. Государственная научно-техническая политика Японии. — М.: ИНИОН, 2000. С. 298.

13 См.: Лапаева В.В. Законодательство о науке: история формирования и перспективы развития // Журнал российского права. 2005. № 11.

14 Цит. по: Лапаева В.В. Правовая политика в области развития науки // Правовая политика и пути совершенствования правотворческой деятельности в Российской Федерации. Монография / Под ред.: Соколова Н.С. — М.: Изд-во РУДН, 2006.

15  Подробнее о них см.: Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. — М.: Спарк, 2003.

16  См.: Купреев С.С. Особенности реализации исполнительной власти в современных условиях // Налоги (газета). 2008. № 38.

17 См.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. 3 т. Т. II. — М.: Норма, 2002.

18 См.: Поворова Е.А. Соотношение информационного обеспечения и информатизации органов исполнительной власти // Законодательство и экономика. 2007. № 9.

19 См.: Степанова А.А. Вопросы организации исполнительной власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2.

20 См.: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. — М.: Новая правовая культура, 2004. С. 393.