Правовые формы противодействия монополистической деятельности в России

УДК 346.546 ББК 65.012.2

Страницы в журнале: 59-62

А.Я. Рыженков,

доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского и предпринимательского права Калмыцкого государственного университета Россия, Волгоград 4077778@list.ru

Рассматриваются отдельные теоретические проблемы противодействия монополистической деятельности в России; сопоставляются различные подходы к этому процессу; демонстрируется непоследовательность подходов к регулированию монополий в действующем российском законодательстве.

Ключевые слова: монополия, конкуренция, форма, противодействие, принцип, запрет, обязанность, решение.

Идея о необходимости поддержки конкуренции как основы рыночной экономики и, соответственно, о недопустимости монополистической деятельности на официальном уровне в России не оспаривается. Можно даже утверждать, что по данному вопросу сложился относительный общественный консенсус. Однако более пристальный анализ свидетельствует о том, что некоторая определенность существует лишь на уровне самых общих идейных установок. Конкретные цели и принципы антимонопольного регулирования, несмотря на довольно богатый опыт в этой сфере, по-прежнему не обладают концептуальной ясностью и последовательностью. При выработке отдельных мер государственно-правовой политики в сфере монополий обнаруживаются противоречия различных объективных и субъективных факторов, вплоть до исторических традиций и политических интересов.

Используя понятие «противодействие» в качестве условного обозначения общей политики государства, так или иначе направленной против монополистической деятельности, необходимо отдавать себе отчет, что за этим могут стоять как минимум два вероятных подхода к стратегии такого противодействия.

Во-первых, возможен радикальный вариант, в основе которого лежит стремление государства к полному устранению монополистических явлений из социально-экономической жизни общества с целью максимального осуществления свободной конкуренции (впрочем, при этом могут сохраняться отдельные меры государственного регулирования конкурентных рынков).

Во-вторых, противодействие может осуществляться в умеренном варианте: не как ликвидация монополистической деятельности, а лишь как ограничение отдельных социально неприемлемых ее форм и проявлений.

Основная проблема заключается в том, что российское государство так и не сделало принципиального выбора между этими двумя вариантами. К радикальному варианту приближается позиция, отраженная в Федеральном законе от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон № 135-ФЗ), где монополистическая деятельность определяется как «злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством» (п. 10 ст. 4) [5]. Тем самым монополии практически полностью ставятся вне закона. Умеренный подход характерен для законодательства о естественных монополиях. Здесь запрет монополистической деятельности уступает принципу «эффективного функционирования субъектов естественных монополий» (ст. 1 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее — Закон № 147-ФЗ)) [4], а государственный контроль и надзор направлены не на пресечение монополизации, а лишь на недопущение ущемления интересов потребителей (п. 1 ст. 7 Закона № 147-ФЗ).

Роль правовой науки в развитии антимонопольного регулирования прежде всего состоит в том, чтобы выделить собственно юридический аспект этой проблемы, отличив его от политического и экономического. Это крайне важно для выделения, с одной стороны, общих стратегических ориентиров деятельности государства в сфере монополий, а с другой стороны, правовых средств ее осуществления.

Достаточно очевидно, с нашей точки зрения, что собственно юридическая сторона антимонопольной деятельности сводится к ее правовым формам. Роль понятия «правовая форма» в корректном описании юридической действительности исключительно велика, однако до настоящего времени эта категория так и не получила в отечественной юридической науке достаточного теоретического развития.

В частности, нам доводилось обосновывать многозначность понятия правовой формы, включающей в себя такие аспекты, как система норм, система правоотношений, система правовой деятельности (реализованных правоотношений), система определенного вида общественных отношений, правовая система в целом [7, с. 39—41].

Среди идей, высказываемых в современной научной литературе, представляется продуктивным подход, в соответствии с которым правовая форма представляет собой совокупность внешних свойств текста или действия, придающих ему юридически значимый характер, и делится на несколько видов: языковая форма (набор речевых средств); документальная форма (способ внешнего выражения текста); процедурная форма (порядок совершения действий); визуальная форма (зрительные образы и символы) [1, с. 70—75].

С нашей точки зрения, к основным правовым формам противодействия монополиям можно отнести следующие.

1. Правовые принципы. Понятие правового принципа может раскрываться как универсальное, истинное и фундаментальное нормативное правовое предписание (начало, требование, императив), определяющее общую направленность правового регулирования, высокое качество и эффективность юридической практики (правотворческой, правоприменительной и т. д.) [8, с. 6] или как «сквозная и генеральная идея», определяющая общий «дух» и направленность правового регулирования [2, с. 34—55].

В любом случае речь идет об ином, по сравнению с правовой нормой, стиле правового регулирования. Норма права традиционно определяется как общеобязательное формально закрепленное правило поведения. Следовательно, в норме должно содержаться описание того или иного способа поведения, который является дозволенным, запрещенным или требуемым. Принципом же никакие конкретные виды поведения не закрепляются. Содержание этих принципов далее раскрывается в целом ряде отдельных норм, но сами принципы каких-либо определенных правил не устанавливают.

Примером может служить принцип, закрепленный в ст. 8 Конституции РФ: «В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности». Как легко увидеть, основной проблемой правовых принципов является неопределенность их юридического содержания. Применительно к интересующей нас тематике это касается принципа поддержки конкуренции: определяя общую направленность правового регулирования, этот принцип оставляет без уточнения, чем именно является поддержка конкуренции — общим намерением авторов Конституции РФ (т. е. декларацией), обязанностью государства, его органов или каких-либо еще субъектов права? Таким образом, принцип оказывается совершенно неработоспособным в отрыве от отдельных юридических норм, конкретизирующих его содержание.

2. Юридические запреты. Примером может служить базовый конституционный запрет, подкрепляющий принцип поддержки конкуренции и содержащийся в ч. 2 ст. 34 Конституции РФ: «Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию». Казалось бы, запрещающая норма, где прямо указываются недозволенные варианты поведения, не должна оставлять места нормативной недосказанности. Однако в действительности здесь также наличествует неопределенность, связанная в данном случае с наличием законодательства о естественных монополиях.

Дело в том, что, как уже отмечалось, основной смысл Закона № 147-ФЗ фактически состоит в том, что в определенных сферах экономики монополизация является юридически дозволенной. Так, ст. 3 прямо говорит о том, что естественная монополия как основной предмет регулирования представляет собой такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции. Таким образом, речь идет не просто об ограничении конкуренции, но о полной ее ликвидации. Возникает вопрос: в каком же тогда смысле ст. 34 Конституции РФ говорит о недопустимости монополизации?

Представляется, что назрел вопрос о проверке конституционности ряда положений Закона № 147-ФЗ, в частности, упомянутого положения ст. 3, а также ст. 1, определяющей цели данного закона, ст. 2, устанавливающей сферу его применения, и др. При этом не обязательно речь идет о рассмотрении дела по жалобе граждан на нарушение их конституционных прав и свобод на основании главы XII Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — Закон № 1-ФКЗ) [6]. В данном случае более уместен так называемый абстрактный нормоконтроль, т. е. проверка конституционности по запросу государственных органов, указанных в ст. 84 Закона № 1-ФКЗ, или по запросу суда, рассматривающего дела с участием субъектов естественных монополий (ст. 101 Закона № 1-ФКЗ). Если КС РФ придет к выводу о том, что принципиальные положения законодательства о естественных монополиях не противоречат Конституции РФ, то он даст официальное авторитетное разъяснение как смысла этих положений, так и самого конституционного запрета монополизации.

В антимонопольном законодательстве можно встретить разные виды запретов. Например, согласно ч. 1 ст. 11 Закона № 135-ФЗ признаются картелем и запрещаются соглашения между хозяйствующими субъектами-конкурентами, т. е. между хозяйствующими субъектами, осуществляющими продажу товаров на одном товарном рынке, если такие соглашения приводят или могут привести к установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат) и (или) наценок, к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах и т. п. Иначе говоря, указан набор конкретных условий, при которых действует запрет.

Иначе построен запрет в ч. 1 ст. 10 Закона № 135-ФЗ: «Запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе следующие действия (бездействие):

1) установление, поддержание монопольно высокой или монопольно низкой цены товара;

2) изъятие товара из обращения, если результатом такого изъятия явилось повышение цены товара…» (всего 11 оснований). Использование формулировки «в том числе» допускает двоякое толкование: или перечисляемые далее действия являются обязательными условиями запрета, или он распространяется и на иные случаи, соответствующие общему описанию, но не относящиеся ни к одному из далее описанных условий.

3. Юридические дозволения. Эта правовая форма может использоваться в целях противодействия монополистической деятельности именно в тех случаях, когда законодательство в целом допускает монополистический режим. Таковы, с нашей точки зрения, положения ч. 3 ст. 10 Закона № 135-ФЗ, посвященные праву недискриминационного доступа на товарные рынки и (или) к товарам, производимым или реализуемым субъектами естественных монополий.

Вместе с тем эта дозволительная модель неизбежно находится в смысловом противостоянии с общей законодательной конструкцией «естественных монополий». Возникает вопрос: о каком недискриминационном доступе может идти речь в контексте уже приведенной ранее формулировки ст. 3 Закона № 147-ФЗ, согласно которой в данной сфере вовсе не предполагается наличие на рынке каких-либо других хозяйствующих субъектов?

4. Юридические обязывания. К этому типу правовых форм относятся, в частности, полномочия государственных органов, выполняющих антимонопольные функции или осуществляющих контроль за субъектами естественных монополий.

Чрезвычайно распространенной проблемой, причем не только в этой области, является техника закрепления таких полномочий. Традиционным для российского законодательства стало использование там, где необходима юридическая обязанность, формулировок описательного характера без разграничения прав и обязанностей субъекта публичной власти. Не является исключением и законодательство о монополиях, где полномочия антимонопольного органа определяются в таких выражениях, как «возбуждает и рассматривает дела», «выдает… хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания», «направляет в Центральный банк Российской Федерации предложения» и т. п. (части 1, 2, 4 ст. 23 Закона № 135-ФЗ).

5. Производство по антимонопольным делам. Речь идет о процессуальных формах, примером которых являются процедурные правила, содержащиеся в главе 9 «Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства» (статьи 39—52) Закона № 135-ФЗ, а также судебные процедуры (например, связанные с возмещением убытков, причиненных такими нарушениями) [3, с. 140—141].

6. Правоприменительные решения антимонопольных органов. Такие документы носят индивидуально-властный характер и отражают результаты юридического производства по конкретным делам. Закон № 135-ФЗ различает понятия «решение» и «предписание». Согласно ч. 1 ст. 49 решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства предполагает оценку доказательств и доводов, представленных лицами, участвующими в деле, определение норм антимонопольного и иного законодательства, нарушенных в результате осуществления рассматриваемых действий (бездействия), а также установление прав и обязанностей лиц, участвующих в деле. Предписание же, как вытекает из ст. 50 Закона № 135-ФЗ, — это отдельный документ, выдаваемый на основании решения и изготавливаемый одновременно с ним.

Не совсем ясна, впрочем, целесообразность такого «удвоения» итоговых процессуальных документов, особенно в связи с тем, что предписание представляет собой лишь частный случай определения прав и обязанностей лиц, участвующих в деле, что, в соответствии с законом, является предметом решения по делу.

Вполне резонно было бы поставить и рассмотреть вопрос об эффективности правовых форм противодействия монополиям. Однако трудность заключается в том, что оценка эффективности прежде всего предполагает наличие четкого целеполагания. При отсутствии такового, или, вернее, при наличии двух параллельных моделей целеполагания определение эффективности правового регулирования оказывается затруднительным. Кроме того, само понятие эффективности используется при определении целей как антимонопольного законодательства («создание условий для эффективного функционирования товарных рынков» (ч. 2 ст. 1 Закона № 135-ФЗ)), так и законодательства о естественных монополиях («эффективное функционирование субъектов естественных монополий» (ст. 1 Закона № 147-ФЗ)). Юридическая неопределенность этих формулировок ведет к тому, что представления об эффективности самого антимонопольного регулирования становятся относительными и зависящими от многих, в том числе субъективных, факторов.

Список литературы

1. Ветютнев Ю.Ю. Аксиология правовой формы. М.: Юрлитинформ, 2013.

2. Вопленко Н.Н. Сущность, принципы и функции права: учеб. пособие. Волгоград: Издательство Волгоградского университета, 1998.

3. Егорова М.А. Проблемы возмещения гражданско-правовых убытков, возникающих в результате нарушений антимонопольного законодательства // Сборник научных статей II Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы предпринимательского и корпоративного права в России и за рубежом» / под общ. ред. С.Д. Могилевского, М.А. Егоровой. М.: Юстицинформ, 2015. С. 140—144.

4. О естественных монополиях: федер. закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.

5. О защите конкуренции: федер. закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 31. Ч. I. Ст. 3434.

6. О Конституционном Суде Российской Федерации: федер. конст. закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

7. Рыженков А.Я. Товарно-денежные отношения в советском гражданском праве. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1989.

8. Фролов С.Е. Принципы права (вопросы теории и методологии): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2001.