Правовые формы финансового участия государства в процедурах банкротства унитарного предприятия

УДК 342.5:347.736 

А.Н. ЛАНЦОВ,

аспирант Международной академии предпринимательства

Являясь государственной собственностью, унитарное предприятие становится объектом государственного управления и контроля, что делает его участником административных правоотношений. Административные отношения между государством и унитарным предприятием бывают организационными и имущественными. В то же время необходимо выделить часть имущественных отношений, которые не попадают в сферу действия административного права. Речь идет об имущественных отношениях между государством и унитарным предприятием, имеющих финансово-правовую природу.

Традиционно предметом финансового права признаются отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности государства (муниципальных образований). В свою очередь, под финансовой деятельностью государства (муниципальных образований) понимается деятельность государства в форме создания, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. При этом централизованные фонды денежных средств представлены федеральным, региональными и местными бюджетами, а децентрализованные фонды денежных средств — это денежные фонды государственных и муниципальных унитарных предприятий[1]. Таким образом, деятельность по созданию, распределению и использованию денежных фондов государственных унитарных предприятий является финансовой деятельностью государства и регулируется финансовым правом.

Это позволяет сделать заключение, что часть имущественных отношений, возникающих между государством и ГУП, имеет финансово-правовую природу. С одной стороны, денежные фонды ГУП — это децентрализованные денежные фонды государства. С другой стороны, денежные фонды ГУП могут создаваться за счет централизованных фондов государства. И, наконец, часть децентрализованных денежных фондов ГУП является источником доходов централизованных денежных фондов государства. Соответственно, формирование, распределение и использование денежных фондов ГУП является финансовой деятельностью государства. А отношения в сфере финансовой деятельности государства (муниципальных образований) относятся к предмету регулирования финансового права.

Унитарные предприятия — это форма государственного предпринимательства, а значит форма государственного хозяйствования. Регулирование же государственного хозяйствования традиционно относилось российской юридической наукой к сфере регулирования финансового права[2]. 

Таким образом, являясь частью государственного хозяйства, финансы ГУП регулируются не гражданским правом, как у других юридических лиц, а подлежат финансово-правовому регулированию. Институт финансов ГУП обычно включается в систему финансового права[3]. Поскольку финансовое право регулирует отношения, опосредующие не только государственные централизованные, но и публичные децентрализованные фонды денежных средств, то финансы ГУП охватываются предметом финансово-правового регулирования. Финансовым правом в области деятельности унитарных предприятий регулируется обширный круг вопросов, среди которых можно отметить отношения между государством-казной и соответствующими ГУПами по поводу передачи бюджетных средств на финансирование деятельности ГУП (кредиты, инвестиции); отношения по уплате обязательных платежей — налогов и сборов, а также перечисление части или свободного остатка прибыли в бюджет; порядок формирования, распределения и использования денежных фондов ГУП и контроль за указанными процессами[4].

Финансово-правовому регулированию подлежат отношения, возникающие между ГУП и государством по поводу финансового участия государства в деятельности унитарных предприятий. Деятельность любого предприятия, в том числе унитарного, может иметь как положительный результат, то есть получение прибыли, так и отрицательный результат в виде образовавшихся убытков и долгов предприятия. Финансовое участие государства-собственника в условиях неплатежеспособности унитарного предприятия — одна из форм его финансовой деятельности.

Основная цель участия государства в процедурах банкротства унитарного предприятия — восстановление платежеспособности должника и сохранение социально значимого производства в рамках государственного сектора. В связи с этим, на всех стадиях процесса о банкротстве ГУП за государством закрепляется право осуществлять финансовую помощь должнику.

В рамках мер по предупреждению банкротства (ст. 30 Федерального закона  от 26.10.2002 № 127-ФЗ  «О несостоятельности (банкротстве)) (далее — Закон о банкротстве) в случае появления у унитарного предприятия признаков несостоятельности органы исполнительной власти, осуществляющие права собственника в отношении имущества федеральных унитарных предприятий, должны до момента подачи в арбитражный суд заявления о признании предприятия банкротом принимать меры, направленные на восстановление платежеспособности ФГУП. Собственник имущества унитарного предприятия в рамках мер по предупреждению банкротства может предоставить унитарному предприятию финансовую помощь в размере, достаточном для погашения денежных обязательств и обязательных платежей и восстановления его платежеспособности (ст. 31 Закона о банкротстве). 

Таким образом, законодательство предусматривает возможность избежать возбуждения в суде процедуры банкротства при своевременных и адекватных мерах со стороны собственника имущества унитарного предприятия. Однако, законом не установлен срок принятия государством (в лице соответствующего федерального агентства) мер по предупреждению банкротства.

Также стоит отметить, что из формулировки статьи остается не ясно, является ли финансовая помощь должнику единственно возможной мерой в рамках досудебной санации и допускается ли применение других способов восстановления платежеспособности унитарного предприятия. Например, государство могло бы способствовать улучшению ликвидности должника посредством предоставления налогового кредита или через заключение крупного контракта на производство продукции для государственных нужд на условиях предоплаты по договору. Поскольку законом не определяется понятие финансовой помощи должнику, нельзя с уверенностью утверждать, будут ли названные меры считаться финансовой помощью или нет.

Полагаем, на подзаконном уровне, например, в Постановлении Правительства РФ, целесообразно закрепить, какие именно меры могут и должны быть осуществлены органом, реализующим права собственника имущества унитарного предприятия, в рамках финансовой помощи неплатежеспособному подведомственному предприятию.

В отношении унитарных предприятий — стратегических должников финансовые мероприятия государства по предупреждению банкротства, предусмотренные законодательством, более разнообразны. Финансовое участие государства на досудебной стадии несостоятельности допускает:

—осуществление погашения образовавшейся в результате несвоевременной оплаты государственного оборонного заказа задолженности федерального бюджета перед стратегическими предприятиями, являющимися исполнителями работ по государственному оборонному заказу;

—обеспечение проведения реструктуризации задолженности (основного долга и процентов, пеней и штрафов) стратегических предприятий, являющихся исполнителями работ по государственному оборонному заказу, перед федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами;

—содействие достижению соглашения стратегических предприятий с кредиторами о реструктуризации их кредиторской задолженности, в том числе путем предоставления государственных гарантий;

—проведение досудебной санации стратегических предприятий;

—осуществление иных направленных на предупреждение банкротства стратегических предприятий мер.

В процессе наблюдения собственник имущества унитарного предприятия при обращении к собранию кредиторов о введении финансового оздоровления обязан предоставить обеспечение исполнения должником обязательств в соответствии с графиком погашения задолженности. Согласно ст. 77 Закона о банкротстве решение об обращении к первому собранию кредиторов о введении финансового оздоровления должно содержать сведения о предлагаемом собственником имущества должника — унитарного предприятия обеспечении исполнения должником обязательств в соответствии с графиком погашения задолженности.

Форма обеспечения исполнения должником обязательств в соответствии с графиком погашения задолженности может быть различной. Закон допускает в качестве обеспечения залог (ипотеку), банковскую гарантию, государственную или муниципальную гарантию, поручительство, а также иные способы, не противоречащие закону. Полагаем, что в случае предоставления обеспечения государством речь мо-жет идти о залоге, банковской гарантии, государственной гарантии, поручительстве. Исполнение должником обязательств в соответствии с графиком погашения задолженности не может быть обеспечено удержанием, задатком или неустойкой. В качестве предмета обеспечения исполнения должником обязательств в соответствии с графиком погашения задолженности не могут выступать имущество и имущественные права, принадлежащие должнику на праве собственности или праве хозяйственного ведения.

Обеспечение по обязательствам унитарного предприятия — стратегического должника, помимо собственника имущества, может быть предоставлено федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим реализацию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой стратегические предприятие осуществляет свою деятельность, в том числе посредством предоставления государственных гарантий в соответствии с графиком погашения задолженности. Размер предоставляемого обеспечения не может быть менее размера обязательств должника, отраженных в бухгалтерском балансе на последнюю отчетную дату до проведения первого собрания кредиторов (ст. 194 Закона о банкротстве).

Соглашение об обеспечении обязательств должника в соответствии с графиком погашения задолженности заключается в письменной форме в течение 15 дней с даты введения финансового оздоровления и подписывается лицом, предоставившим обеспечение, а также временным управляющим или административным управляющим в интересах кредиторов. В указанном случае соглашение об обеспечении обязательств должника в соответствии с графиком погашения задолженности должно быть представлено в суд не позднее чем через 20 дней с даты его заключения.

Собственник, предоставивший обеспечение исполнения должником обязательств в соответствии с графиком погашения задолженности, несет ответственность за неисполнение должником указанных обязательств в пределах стоимости имущества и имущественных прав, представленных в качестве обеспечения исполнения должником указанных обязательств.

Введение новой процедуры банкротства в отношении должника не прекращает обязательства по обеспечению исполнения должником обязательств в соответствии с графиком погашения задолженности.

В случае неисполнения должником графика погашения задолженности в течение более 5 дней административный управляющий обязан обратиться к собственнику имущества унитарного предприятия, предоставившему обеспечение исполнения должником обязательств в соответствии с графиком погашения задолженности, с требованием об исполнении должником обязательств в соответствии с графиком погашения задолженности.

Денежные средства, полученные в результате исполнения государством — собственником имущества должника — унитарного предприятия, соглашения об обеспечении, перечисляются на счет должника для расчетов с кредиторами.

По общему правилу лица, предоставившие обеспечение исполнения должником обязательств в соответствии с графиком погашения задолженности и исполнившие обязательства, вытекающие из такого обеспечения, вправе предъявить свои требования к должнику в общем порядке, предусмотренном федеральным законом. Однако представляется, что в случае банкротства унитарного предприятия вопрос о возмещении расходов, понесенных государством в порядке исполнения соглашения об обеспечении, будет решаться во внесудебном порядке.

Таким образом, на стадии финансового оздоровления законодательно предусмотренной формой финансового участия государства в восстановлении платежеспособности унитарного предприятия является предоставление обеспечения исполнения должником обязательств в соответствии с графиком погашения задолженности, и, соответственно, исполнение обязательств неплатежеспособного унитарного предприятия в рамках предоставленного обеспечения в случае нарушения должником графика погашения задолженности. В законе не упоминается о возможных финансовых вливаниях, осуществляемых собственником имущества должника — унитарного предприятия, однако логично предположить, что такие меры могут быть предусмотрены в плане финансового оздоровления, который разрабатывается собственником имущества должника.

С введением внешнего управления, как уже отмечалось, прекращаются полномочия собственника имущества унитарного предприятия — должника. Однако закон последовательно закрепляет право государства на исполнение обязательств унитарного предприятия. Согласно ст. 113 Закона о банкротстве собственник имущества должника — унитарного предприятия в любое время до окончания внешнего управления в целях прекращения производства по делу о банкротстве вправе удовлетворить все требования кредиторов в соответствии с реестром требований кредиторов или предоставить должнику денежные средства, достаточные для удовлетворения всех требований кредиторов в соответствии с реестром требований кредиторов.

Для этого собственник имущества должника — унитарного предприятия в письменной форме уведомляет арбитражного управляющего и кредиторов о начале удовлетворения требований кредиторов. Кредиторы должника обязаны принять такое удовлетворение, а должник обязан удовлетворить требования кредиторов и уполномоченных органов за счет предоставленных ему средств.

Денежные средства считаются предоставленными должнику на условиях договора беспроцентного займа, срок которого определен моментом востребования, но не ранее окончания срока, на который была введена процедура внешнего управления.

По окончании исполнения обязательств должника собственником имущества должника — унитарного предприятия внешний управляющий в течение 10 дней обязан уведомить всех кредиторов, требования которых включены в реестр требований кредиторов, об удовлетворении этих требований. Отчет внешнего управляющего не позднее чем через 14 дней направляется в арбитражный суд без рассмотрения отчета внешнего управляющего собранием кредиторов, а производство по делу о банкротстве прекращается (ст. 116 Закона о банкротстве).

Право удовлетворения требований кредиторов или предоставления должнику денежных средств, достаточных для удовлетворения всех требований кредиторов в соответствии с реестром требований кредиторов закрепляется за государством как собственником имущества должника — унитарного предприятия, и на стадии конкурсного производства (ст. 125 Закона о банкротстве). Аналогичные полномочия имеются у государства в процессе заключения мирового соглашения (ч. 4 ст. 156 Закона о банкротстве).

Последовательно закрепляя позицию необходимости сохранения стратегических предприятий в собственности государства, Закон о банкротстве закрепляет особое право государства при продаже стратегического должника. В случае продажи на торгах должника — стратегического предприятия, являющегося федеральным государственным унитарным предприятием, которое предназначено для осуществления деятельности, связанной с выполнением работ по государственному оборонному заказу, обеспечением федеральных государственных нужд в области поддержания обороноспособности и безопасности Российской Федерации, Российская Федерация в течение месяца с даты подписания протокола об итогах торгов вправе предоставить должнику денежные средства в размере, равном продажной цене данного предприятия, определенной по результатам проведения конкурса и указанной в протоколе об итогах торгов. Указанные средства должник обязан направить на погашение требований кредиторов в соответствии с реестром требований кредиторов.

В случае, если Российская Федерация в течение указанного срока не предоставила должнику в соответствии с настоящей статьей денежные средства, договор купли-продажи заключается с победителем торгов, установленным в протоколе об итогах торгов. Это правило действует при продаже стратегического унитарного предприятия как на стадии внешнего управления (п.9 ст. 195 Закона о банкротстве), так и на стадии конкурсного производства (ст. 196 Закона о банкротстве ).

Анализ положений Закона о банкротстве показал, что основной формой финансового участия государства в процедурах банкротства унитарного предприятия является предоставление должнику денежных средств на исполнение его обязательств перед кредиторами. Правовой режим предоставления государством средств унитарному предприятию на исполнение требований кредиторов определен законодательством как беспроцентный займ, срок которого определен моментом востребования. Однако, поскольку средства выделяются государством из бюджета, возникает вопрос: в какой форме осуществляется расходование бюджетных средств?

Действующая редакция Бюджетного кодекса РФ не предусматривает ни одной формы расходования бюджетных средств, допустимой к применению в случае необходимости выделения средств унитарному предприятию в условиях его несостоятельности: ст. 77 «Бюджетные кредиты государственным и муниципальным унитарным предприятиям» утратила силу с 1 января 2008 года.

Бюджетное законодательство не предусматривает никаких льготных условий для получения бюджетного кредита унитарными предприятиями с целью проведения финансового оздоровления. Не учитывается, что кредит таким предприятиям необходим не для расширения производственной деятельности, а для восстановления платежеспособности, для прекращения дела о банкротстве. Полагаем, необходимо предусмотреть в БК РФ возможность получения бюджетного кредита государственными унитарными предприятиями, в отношении которых осуществляются процедуры банкротства, на особых льготных условиях.

В то же время необходимо отметить еще один способ задействования финансовых ресурсов государства в условиях неплатежеспособности унитарного предприятия. Речь идет о возложении субсидиарной ответственности на государство по обязательствам унитарного предприятия. Статья 7 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ«О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» предусматривает, что унитарное предприятие самостоятельно несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Действительно, Российская Федерация не несет ответственность по обязательствам федерального государственного унитарного предприятия, за исключением ситуации, когда несостоятельность (банкротство) унитарного предприятия вызвана действиями государственных органов исполнительной власти, осуществляющими полномочия собственника имущества ФГУП[5]. В этом случае при недостаточности имущества государственного предприятия на государство как на собственника может быть возложена субсидиарная ответственность по обязательствам унитарного предприятия[6]. 

Поскольку собственник имущества ГУП имеет довольно обширные полномочия по управлению производственно-хозяйственной деятельностью унитарного предприятия, его решения существенным образом влияют на результаты хозяйственной деятельности ГУП[7]. Таким образом, действия или бездействие собственника могут привести к финансовым трудностям унитарного предприятия. При этом хочется особо подчеркнуть, что действия собственника могут нанести ущерб кредиторам унитарного предприятия не только в процессе нормальной хозяйственной деятельности ГУП, но и в процессе применения к должнику различных процедур банкротства.

Например, собственник имущества должника — унитарного предприятия до момента подачи в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом обязан принимать меры, направленные на восстановление платежеспособности должника. Если собственником имущества должника — унитарного предприятия названные меры не были осуществлены или они не привели к восстановлению платежеспособности ГУП, это может быть основанием для возложения на него субсидиарной ответственности по обязательствам унитарного предприятия.

Необходимо отметить, что субсидиарная ответственность может быть возложена на собственника имущества ГУП, но не должна быть возложена (ст. 10 Закона о банкротстве). То есть каждый раз вопрос о возложении субсидиарной ответственности по обязательствам унитарного предприятия на собственника его имущества, имеющего право давать обязательные для этого предприятия указания, решается судом исходя из конкретных обстоятельств дела.

До предъявления требований к собственнику имущества унитарного предприятия, который несет ответственность дополнительно к ответственности унитарного предприятия, кредитор должен предъявить требование к основному должнику — унитарному предприятию. Если унитарное предприятие-должник отказалось удовлетворить требование кредитора либо не ответило в разумный срок на предъявленное кредитором требование, либо имущества унитарного предприятия недостаточно для удовлетворения предъявленных кредиторами требований, то к субсидиарной ответственности может быть привлечен собственник имущества унитарного предприятия, к которому и предъявляются соответствующие требования (иски).

При разрешении споров, связанных с ответственностью государства по долгам ФГУП, основанного на праве хозяйственного ведения, и признанного несостоятельным, суд должен учитывать, что государство в лице уполномоченных органов может быть привлечено к субсидиарной ответственности лишь в тех случаях, когда банкротство унитарного предприятия вызвано указаниями или иными действиями органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия собственника. Требования к собственнику имущества ФГУП могут быть предъявлены конкурсным управляющим. В случае их удовлетворения судом взысканные суммы зачисляются в состав имущества должника, за счет которого удовлетворяются требования кредиторов.

Библиография

1 Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. Карасева М.В. — М., 2005. С. 23, 35.

2 См. Тарасов И. Очерк науки финансового права. — Ярославль, 1889; Мильгаузен Ф.Б. Финансовое право. Курс лекций. — М. 1865; Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. — СПб., 1899. С. 1; Лебедев В.А. Финансовое право — СПб., 1882. С. 3 и др.

3 См. Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. Карасева М.В. — М., 2002. С. 55; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Химичева Н.И. — М., 2000. С. 48; Финансовое право. Учебник / Под ред. Грачевой Е.Ю., Толстопятенко Г.П. — М., 2003. С. 115.

4 См. подробнее: Масалин М.Ю. «Особенности финансово-правового статуса федеральных государственных унитарных предприятий»: Автореф. дис. … канд.юр.наук — М., 2005.

5 Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» — М., 2004. С. 65—66.

6 Что касается унитарных предприятий, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления (казенных предприятий), то государство во всех случаях несет субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества.

7 Комментарий к Федеральному закону «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» / Под ред. М.Ю. Тихомирова. — М., 2003. С. 62.