Правозащитная политика как особая разновидность правоохранительной политики в современной России[1]

УДК 342.7 

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №8 2011 Страницы в журнале: 5-8

А.В. МАЛЬКО,

доктор юридических наук, профессор, директор Саратовского филиала Института государства и права РАН

Анализируется правозащитная политика, которая выступает особой разновидностью правоохранительной политики в современной России. Рассматривается необходимость формирования и осуществления правозащитной политики, ее цели, сущность, формы реализации.

Ключевые слова: правовая политика, правоохранительная политика, правозащитная политика, концепция правозащитной политики.

The remedial policy as the special version of the law-enforcement policy in modern Russia

Malko A.

The remedial policy which acts as a special version of a law-enforcement policy in modern Russia is analyzed. Necessity of formation and realization of a remedial policy, its purpose, essence, realization forms is considered.

Keywords: the legal policy, the law-enforcement policy, the remedial policy, the concept of a remedial policy.

Последние события, произошедшие в нашей стране (трагедии в станице Кущевской, в Домодедово, коррупционные скандалы в Москве и Подмосковье), показали неспособность правоохранительных органов действовать эффективно, адекватно отвечать на современные вызовы времени.

В этой связи становится необходимым проведение соответствующей правоохранительной политики, которая сумела бы организовать правоохрану по-новому. В данном направлении уже принимаются определенные меры: преобразовывается в очередной раз судебная система, из органов прокуратуры выведен Следственный комитет, милиция трансформирована в полицию и пр.

Однако наряду с правоохранительной нужно исследовать и активно формировать правозащитную политику, которая, в свою очередь, выступает особой разновидностью правоохранительной политики.

Если под правоохранительной политикой понимается научно обоснованная, последовательная и комплексная деятельность государственных и негосударственных структур по повышению эффективности охранительной функции права, совершенствованию правоохраны, выстраиванию правоохранительной системы, то под правозащитной политикой — научно обоснованная, последовательная и комплексная деятельность государственных и негосударственных структур по оптимизации защиты прав человека, совершенствованию средств и способов правозащиты, выстраиванию полноценной правозащитной системы.

Следует согласиться с мнением Ю.Ю. Ветютнева, который определяет термин «правозащитная политика» как особую область правовой политики, целостную систему мер, направленных на защиту прав человека. Основное требование к правозащитной системе и правозащитной политике — их эффективность, т. е. способность выполнять свои социальные задачи, которые непосредственно проявляются в фактически достигнутом уровне защищенности прав человека. Ю.Ю. Ветютнев верно подчеркивает, что «гармонизация правозащитной системы выступает одним из неотложных направлений правозащитной политики…»[2]

Правоохранительная политика и правозащитная политика являются разновидностями правовой политики в целом, выступают взаимосвязанными и взаимопроникающими институтами современной правовой жизни, отвечающими потребностям формирования в России правового государства. Данные виды правовой политики находятся в постоянном взаимодействии, ведь для того, чтобы что-то защищать, необходимо объявить о том, что обозначенная сфера общественных отношений находится под охраной.

В литературе вполне обоснованно отмечается: «В деятельности государственных органов и иных государственных, а также негосударственных институтов могут наблюдаться элементы как правозащиты, так и правоохраны, причем соотношение их может быть различным: могут существенно преобладать либо правозащитные, либо правоохранительные начала, или же правозащита и правоохрана осуществляются приблизительно в равной степени»[3].

Однако, несмотря на глубокое взаимодействие между данными видами правовой политики, есть и отличия.

На наш взгляд, понятие «правовая охрана» — более широкое, охватывающее собой и правовую защиту. Правильно подмечено Н.И. Матузовым, что «защита есть момент охраны, одна из ее форм»[4]. Защита — частная форма охраны, воплощающая фокусирование охранительного правового режима на конкретных случаях нарушений или посягательств на те объекты, которые выступают предметом юридического обеспечения[5]. В этой связи следует согласиться с Л.В. Саенко в том, что «потребность в защите права возникает только после его непосредственного нарушения либо при существовании угрозы такого нарушения. Охрана же прав начинается с установления общего правового режима… с обозначения гарантий и другой деятельности, осуществляемой до нарушения прав и свобод»[6].

Отсюда, как верно подчеркивается в литературе, «предмет правозащитной деятельности значительно уже, чем правоохранительной»[7].

Однако правозащитную деятельность нельзя понимать слишком узко, т. е. как деятельность только правозащитников и правозащитных неправительственных организаций. Правозащитная деятельность подразумевает применение мер, как верно подчеркивает А.С. Автономов, позволяющих воспрепятствовать нарушению субъективного права и (или) восстановить нарушенное субъективное право[8]. Другими словами, правозащитной деятельностью могут заниматься самые различные субъекты — от государственных (суды, прокуратура, полиция, уполномоченные по правам человека и т. д.) до негосударственных структур (неправительственные организации, граждане и т. п.).

К тому же нужно иметь в виду, что содержание правозащитной политики не исчерпывается только вопросами защиты прав и свобод личности. Правозащитная политика призвана создавать соответствующие условия и предпосылки для защиты конституционного строя, нравственности, других жизненно важных интересов и ценностей современного общества.

В частности, верно подмечено, что главной задачей правозащитной политики в рамках политической системы российского общества выступает создание надлежащих политико-правовых и организационно-управленческих условий, гарантий, механизмов для эффективной реализации и защиты важнейших конституционных ценностей нашей страны[9].

Кроме всего прочего, если правоохранительная политика ориентируется на выстраивание правоохранительной системы, то правозащитная политика — на создание правозащитной системы. Последняя является составной частью первой, поэтому правозащитная политика в конечном счете «работает» и на правоохранительную политику, содействует повышению эффективности в целом охранительной функции государства и общества.

Следовательно, всякая правозащитная политика выступает правоохранительной, но не всякая правоохранительная — правозащитной.

Необходимость формирования правозащитной политики связана с тем, что в правозащитной деятельности существует немало проблем: ей недостает системности, последовательности, научной обоснованности; правовое регулирование правозащитной деятельности не отлажено в полной мере, в том числе и на конституционном уровне; субъекты правозащиты зачастую действуют разрозненно, несогласованно, слабо взаимодействуют между собой (в частности, государственные и негосударственные структуры, внутригосударственные и международные).

Поэтому правозащитная политика позволяет рассматривать в единстве все институты и инструменты, связанные с правами человека и их защитой, исследовать их взаимодействие между собой и с другими социальными явлениями.

Важнейшая задача правозащитной политики — формирование полноценной правозащитной системы, под которой понимают структурированную, иерархически выстроенную совокупность правовых явлений, характеризующую направления, средства, способы и эффективность защиты прав человека в обществе[10], единый комплекс взаимосвязанных государственных и негосударственных организаций и отдельных лиц (правозащитников) и юридических институтов (права, правосознания, правовой культуры, разнообразных видов юридической практики) и помогающую эффективно осуществлять защиту (охрану) прав и законных интересов людей и их объединений[11].

Суть правозащитной политики заключается в выработке и реализации правозащитных идей и целей стратегического свойства. В практическом аспекте данная политика представляет собой разностороннюю деятельность многих субъектов, направленную на решение таких задач, как:

1) оптимизация правового регулирования обозначенной сферы;

2) повышение гарантированности механизмов правозащиты;

3) улучшение координации правозащитных государственных и негосударственных структур;

4) углубление взаимодействия внутригосударственных и международных институтов правозащиты;

5) формирование правозащитной культуры у государственных и муниципальных служащих и т. д.

Причем весьма значимая роль в современных условиях уделяется личности, которая, используя различные средства и способы правовой защиты (включая и самозащиту), призвана активно отстаивать свои интересы, и рассматривается как важный субъект правозащитной деятельности. Здесь уместно отметить, что КС РФ в постановлении от 03.05.1995 № 4-П «По делу о проверке конституционности статей 220.1 и 220.2 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А. Аветяна» сформулировал правовую позицию: личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов.

Доминирующими формами реализации правозащитной политики в современной России могут выступать: доктринальная, правотворческая, правоприменительная, образовательная.

Основные идеи правовой политики возникают, как правило, в рамках юридической науки; ученые их формулируют и обосновывают в своих трудах, экспертных заключениях, концепциях. Вот почему первой формой реализации правозащитной политики логичнее считать доктринальную.

Правозащитную политику прежде всего необходимо основательно исследовать на общетеоретическом уровне. Более того, нужна концепция правозащитной политики, которая по своим масштабам должна так или иначе быть межотраслевой, охватывающей многие направления правозащитной деятельности и определяющей систему теоретических положений, содержащих цели, задачи, средства, принципы, приоритеты, формы реализации правозащитной политики. Именно в рамках данной концепции важно рассмотреть модели более результативного взаимодействия субъектов правозащитной деятельности (как структур государственной власти, так и гражданского общества). Только при тесном и четком взаимообеспечении обозначенных субъектов возможен прорыв в повышении качества правозащиты.

Концепция правозащитной политики может вполне базироваться на имеющихся наработках в этой сфере — на проектах концепций антикоррупционной политики в Российской Федерации[12] и правовой политики в Российской Федерации до 2020 года[13].

Нужно отметить, что обеспечение концептуализации теоретических взглядов и практических подходов в области правового регулирования — одна из первоочередных задач современного правоведения. Зачастую ученые сетуют на власть, практиков, что они редко обращают внимание на результаты научных разработок. Однако и ученые не всегда дают научный продукт в целостном, системном виде — в форме, например, концепций, разработанных проектов законов. Научные наработки будут выглядеть гораздо убедительнее и начнут заметнее влиять на власть, на соответствующие правотворческие и правоприменительные структуры, если их давать на уровне концепций, где научные взгляды оформляются в более основательном, аргументированном, комплексном виде.

Концепция же правозащитной политики должна отвечать социальным реалиям и учитывать как собственный исторический опыт, так и достижения мировой практики. Концепция — это не только свод общетеоретических положений, но и своего рода программа конкретных действий.

Предлагаем следующую структуру концепции правозащитной политики: введение и четыре раздела. Во введении необходимо дать общую характеристику современного состояния правозащитной системы России с анализом позитивных и негативных тенденций в ее развитии, определением качественных и количественных параметров.

В первый раздел — «Общие начала правозащитной политики» — важно включить дефиниции и характеристику таких понятий, как правоохранительная деятельность, правозащитная деятельность, правозащитная функция, правозащитная система, правозащитная политика, функции, приоритеты и механизм реализации правозащитной политики. В этом же разделе нужно определить цели, задачи и принципы правозащитной политики. Так, в качестве ее цели можно назвать повышение эффективности правового регулирования в рассматриваемой сфере, оптимизацию правозащитной деятельности, а в конечном счете более надежную и гарантированную защиту прав человека. Здесь же следует обозначить круг субъектов формирования и осуществления правозащитной политики (органы правосудия, прокуратуры, внутренних дел, а также институты гражданского общества) и основные формы ее реализации (доктринальная, правотворческая, правоприменительная, обра-зовательная и т. д.).

Второй раздел — «Содержание правозащитной политики» — может включать в себя определение системы правовых актов, закрепляющих все направления правозащитной политики в соответствии с общегосударственными подходами; указание научных основ ее формирования; правила использования информационно-правовых средств ее реализации и т. п.

В третьем разделе — «Основные направления правозащитной политики», — по нашему мнению, следует проанализировать составные элементы: правозащитную политику в сфере действия органов законодательной и исполнительной власти, в сфере осуществления правосудия; противодействие коррупции в правозащитной системе и пр.

Четвертый раздел будет содержать предложения по совершенствованию и развитию законодательства о правозащитной деятельности.

Правотворческая форма реализации правозащитной политики связана с совершенствованием нормативно-правового регулирования обозначенной области общественных отношений. Полагаем, что для более качественного улучшения защиты прав человека требуется новая конституция, которая будет выражать интересы прежде всего гражданского общества, а не отдельных властных органов и олигархических групп. Конституция РФ создавалась второпях, без должного анализа и согласования и под конкретного президента — Б.Н. Ельцина. В силу этих и многих других причин она не содержит полноценной системы гарантий, провозглашенных ею прав и свобод личности. Названные гарантии должны воплотиться в системе соответствующих юридических обязанностей и юридической ответственности в отношении органов публичной власти и должностных лиц. Речь идет о своеобразной «нравственно-правовой клетке для власти» (специальные законы, регламенты, этические кодексы и т. д.), с помощью чего статус чиновников должен трансформироваться из «привилегированного» в действительно «обслуживающий» гражданское общество и личность. Необходимо установить реальную ответственность как для высших органов государственной власти и соответствующих должностных лиц (начиная с полноценных импичмента для президента, вотума недоверия правительству и т. д.), так и для всего остального «служивого люда».

Все больше требуются прочные нормативно-правовые основы, создающие благоприятные условия для правозащиты, повышающие ее надежность и гарантированность. Так, только в одной правозащитной сфере — правосудии — на обсуждении находятся законопроекты «О Верховном суде Российской Федерации», «Об административных судах», «Об административном судопроизводстве», принятие которых позволит данный вид правозащиты сделать более действенным.

Правоприменительная форма реализации нацелена на оптимизацию деятельности правоприменительно-защитных органов, на устранение ошибок и иных недостатков в их работе. В частности, Европейский суд по правам человека неоднократно обращал внимание на системные ошибки нашего судебно-правового механизма, на тотальное неисполнение судебных решений и пр. Поэтому в целях более качественной правозащиты в современных российских условиях важно активнее использовать влияние Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года и решений Европейского суда по правам человека на правозащитную деятельность суда.

Кроме того, требуется дальнейшее совершенствование специализированных институтов, связанных с защитой прав личности: уполномоченных по правам человека, адвокатуры, нотариата и т. д.

Образовательная форма реализации правозащитной политики может проявляться как при разработке и чтении спецкурса для студентов и магистрантов «Правозащитная деятельность»[14] или «Правозащитная политика», так и при преподавании иных предметов, которые так или иначе затрагивают правозащитную проблематику. Кроме того, важно постоянно обучать искусству пользования юридическими защитными инструментами различные слои граждан.

Таким образом, правозащитную деятельность необходимо переводить на уровень правозащитной политики, что только повысит эффективность защиты прав личности в современной России, а значит, улучшит качество всей правоохранительной деятельности.

Библиография

1 Работа выполнена при поддержке РФФИ (проект № 09-06-00156).

2 Ветютнев Ю.Ю. Несколько замечаний о теории правозащитной системы // Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации / Под ред. В.М. Баранова. — Н. Новгород, 2003. С. 64.

3 Автономов А.С. Права человека, правозащитная и правоохранительная деятельность. — М., 2009. С. 39.

4 Матузов Н.И. Правовая система и личность. — Саратов, 1972. С. 130—131.

5 См. подробнее: Малько А.В., Субочев В.В., Шериев А.М. Права, свободы и законные интересы: проблемы юридического обеспечения. — М., 2010. С. 31.

6 Саенко Л.В. Конституционно-правовые основы охраны и защиты семьи в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2006. С. 11.

7 Пономаренков В.А., Пономаренкова И.А. Правоохранительная и правозащитная деятельность: содержание и соотношение понятий // Актуальные проблемы правоведения. 2010. № 2. С. 77.

8 См.: Автономов А.С. Указ. соч. С. 35.

9 См. подробнее: Редько А.А. Правозащитная политика и ее место в правовой политике (теоретико-правовой анализ): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — СПб., 2011. С. 17.

10 См.: Баранов В.М. Предисловие // Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации. — Н. Новгород, 2003. С. 7—8.

11 См.: Карташов В.Н. Правозащитная система: понятие, основные типы и принципы // Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации. — Н. Новгород, 2003. С. 12.

12 См.: Проект концепции антикоррупционной политики в Российской Федерации / Под ред. А.В. Малько. — Саратов, 2007.

13 См.: Проект концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 года / Под ред. А.В. Малько. — М., 2008.

14 См.: Пермяков Ю.Е. Программа курса «Правозащитная деятельность» (разработана для студентов юридического факультета Самарского государственного университета) (2005—2010 гг.) // Юриспруденция в поисках идентичности / Под ред. С.Н. Касаткина. — Самара, 2010. С. 326—329.