Правомерные способы возникновения новых государств по современному международному праву

 УДК 341.21

Страницы в журнале: 129-135

Р.М. Караев,

кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Института философии и права национальной Академии наук Азербайджана Азербайджан, Баку raufgara@yahoo.com

Рассматриваются правомерные способы возникновения новых независимых государств. Автор отмечает, что лишь при правомерных способах возникновения новых независимых государств можно избежать возникновения конфликтов, угрожающих существующей системе международной безопасности. Территориальные образования, возникающие неправомерными способами, не могут обладать международной правосубъектностью и, следовательно, не могут быть признаны в качестве субъектов международного права. Исследуя  различные толкования принципа самоопределения, автор приходит к заключению, что в современной доктрине международного права принцип самоопределения народов не сводится к сецессии. Как в международных правовых документах, так и в международно-правовой доктрине положение о том, что применение принципа самоопределения народов ограничивается применением принципа территориальной целостности государств, является превалирующим.

Ключевые слова: международное право, возникновение государств, правомерный способ, территориальная целостность, самоопределение, сецессия.

В  современный период исследование проблем, связанных с правомерным возникновением новых независимых государств, приобретает важное практическое и теоретическое значение. Особая актуальность данной проблематики вызвана появлением ряда непризнанных самопровозглашенных территориальных образований, созданных с нарушением международного права, т. е. неправомерным способом, которые тем не менее претендуют на статус независимых государств. В качестве одного из таких образований выступает Исламское государство Ирака и Леванта (ИГИЛ)*, которое создало угрозу всеобщему миру и безопасности.

Отношение к непризнанным самопровозглашенным территориальным образованиям в рамках института признания государств представляется уже недостаточным: по различным причинам государства могут не признавать друг друга. Так, государства Чехия и Словакия не признаны Лихтенштейном. Причина — имущественно-правовой конфликт. Однако не вызывает никаких сомнений международно-правовой статус этих государств. В этой связи представляется необходимой разработка концепции правомерных способов возникновения новых государств. Лишь территориальные образования, созданные правомерным способом, могут претендовать на статус независимых государств, что открывает им путь к признанию. Следует подчеркнуть, что данная проблематика является малоисследованной в науке международного права и требует своей дальнейшей разработки.

Л.Д. Тимченко справедливо отмечает, что международное право допускает ряд правомерных способов изменения территории государств [10, с. 292].  Одним из способов изменения территории и является правомерное возникновение новых государств.

Международное право признает несколько правомерных способов возникновения новых государств.

Правомерным способом возникновения новых независимых государств является признание со стороны мирового сообщества государств (в современный период, как правило, в основном со стороны ООН) права того или иного народа на создание своего независимого государства. Например, это положение применимо к территории, на которой проживает арабский народ Палестины, право которого на создание собственного государства признано со стороны ООН. Так, Генеральная Ассамблея ООН (далее — ГА ООН) в резолюции, принятой 29.11.1947, прямо предусматривает создание на территории Палестины двух государств — Арабского и Еврейского. Однако данная резолюция была выполнена лишь частично. Как известно, еврейское государство было создано, а палестинское — нет. Право на создание арабского государства Палестины неоднократно было признано и на других сессиях ГА ООН (см., например, резолюции 2535/ХХIV, 2672/ХХV и др.). Двенадцатого марта 2002 г. Совет Безопасности ООН (далее — СБ ООН) подтвердил резолюцией 1397 (2002), что ООН стремится к созданию в регионе Палестины двух государств —  Израиль и Палестина, — которые жили бы бок о бок в пределах безопасных и признанных границ.

В сентябре 2010 года, выступая на саммите ООН, президент США Б. Обама заявил, что «если удастся разрешить арабо-израильский конфликт,.. у нас будет соглашение, которое приведет к появлению нового члена ООН — независимой Палестины, которая будет жить в мире с Израилем».

Провозглашение государства Палестина состоялось 15 ноября 1988 г., и к настоящему времени независимость Палестины признали 136 государств — членов ООН, в том числе страны СНГ — Россия, Украина, Беларусь, Азербайджан и др. Двадцать девятого ноября 2012 г. ГА ООН (резолюция 67/19) предоставила Палестине статус государства-наблюдателя при ООН, не являющегося ее членом, без ущерба для приобретенных прав, привилегий и роли Организации Освобождения Палестины в ООН как представителя палестинского народа согласно соответствующим резолюциям и практике. Семнадцатого декабря 2012 г. глава Протокола Е. Юн заявил, что определение «Государство Палестина» будет использоваться Секретариатом ООН во всех официальных документах ООН [14]. Таким образом, право арабского народа Палестины на создание собственного государства общепризнано.

Правомерным считается также возникновение государства в результате согласия на это «материнского» государства. Дж. Кроуфорд  отмечает, что попытки отделиться, как правило, не были успешными, если государство-предшественник противилось этому [13, р. 85—117]. Так, Сингапур отделился от Малайзии по взаимному согласию в 1965 году. Следует отметить, что с 1951 года Сингапур стал самоуправляемым государством в составе Британской империи. В 1963 году в результате референдума Сингапур вошел в Федерацию Малайзия вместе с государством Малайская Федерация и бывшими британскими колониями Северное Борнео и Саравак, а  уже 7 августа 1965 г. вышел из состава Малайзии по взаимному согласию сторон и 9 августа 1965 г. провозгласил свою независимость.

Один из последних примеров в этом плане — это достижение независимости Эритреи от Эфиопии. Международно-правовое признание Эритреи зависело от согласия на это со стороны Эфиопии. По соглашению с эфиопским правительством (президентом страны в этот период был Мелес Зенауи Асрес) 23—25 апреля 1993 г. в Эритрее был проведен референдум, на котором за независимость высказалось практически все ее население. Двадцать четвертого мая 1993 г. Эритрея официально была провозглашена независимой, а 28 мая 1994 г. она была принята в члены ООН.

Как видно, согласие на проведение референдума и на признание его итогов было дано со стороны «материнского» государства.

Правомерным (при наличии определенных условий) считается возникновение новых независимых государств в результате распада «материнского» государства. Так, по мнению С.В. Черниченко, право на отделение далеко не всегда является обязательным компонентом права на самоопределение. Иными словами, право на самоопределение может включать в себя право на отделение только при наличии определенных условий [11, с. 5].

А. Эйде указывает, что право на выход из состава материнского государства имеют члены федерации, если в их конституциях это право закреплено. При этом он делает очень важную оговорку, что «в таких ситуациях право на самоопределение, основанное на принципе добровольного объединения, применимо только к союзным республикам, а не к более мелким образованиям, которые могли иметь различные режимы автономии при существовавшем ранее порядке» [16].

Данное положение общепризнано в юридической доктрине. Из него следует, что после распада Советского Союза создание суверенных независимых государств бывшими членами федерации — союзными республиками, имевшими формальное право на выход из состава СССР (согласно ст. 72 Конституции СССР 1977 года), соответствует международному праву,  т. е. эти субъекты федерации обладают правом на отделение и создание собственных независимых государств. Именно в силу данного обстоятельства бывшие союзные республики были признаны мировым сообществом в качестве независимых государств.

Указанное положение справедливо и в отношении бывших республик Социалистической Федеративной Республики Югославия (далее — СФРЮ), имевших в соответствии с Конституцией СФРЮ 1974 года (Вводный раздел. Основные принципы) формальное конституционное право на отделение из состава материнского государства [3]. Процессы демократизации общества в СССР и других странах Восточной Европы создали условия для реализации формальных положений о праве на самоопределение вплоть до отделения, закрепленных в конституциях СССР и Югославии, и получения международного признания со стороны стран мирового сообщества. Наличие таких важных факторов, как соответствующие органы государственной власти, четкие административные границы между союзными республиками, сам статус союзных республик в значительной степени способствовали процессу признания вновь образованных государств.

Идентичные права предоставлялись Чехии и Словакии конституционным законом о Чехословацкой Федерации от 27.10.1968 № 143, что и было использовано как юридическая база при распаде Чехословакии на Чехию и Словакию. Аналогичная ситуация сложилась при разделении на два самостоятельных государства Сербии и Черногории. Так, в соответствии с Конституцией государственного союза Сербии и Черногории, которая была принята 4 февраля 2003 г., каждая из республик имела право получить полную независимость. Все эти государства признаны мировым сообществом и являются членами ООН, т. е. полноценными субъектами международного права.

Возникновение новых государств в результате осуществления принципа равноправия и самоопределения народов. Основное содержание принципа самоопределения народов получило отражение в Уставе ООН. Так, в п. 2 ст. 1 Устава ООН провозглашается, что первостепенной целью ООН является укрепление всеобщего мира и развитие дружественных отношений между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов. Указанная цель конкретизируется во многих положениях Устава ООН; в ст. 55 перечисляются меры, осуществлению которых ООН содействует с целью создания условий стабильности и благополучия, необходимых для мирных и дружественных отношений между нациями, основанных на уважении принципа равноправия и самоопределения народов. Статья 76 Устава ООН хотя и не содержит понятий «равноправие и самоопределение», но из ее текста видно, что речь идет именно об этом принципе.

В международной практике, и в первую очередь в практике ООН принцип равноправия и самоопределения понимается как право колониальных народов на независимость от своих бывших метрополий, т. е. принцип равноправия и самоопределения народов толковался главным образом в контексте процесса деколонизации [12, с. 170]. Такое понимание было закреплено в Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам (принята резолюцией ГА ООН от 14.12.1960 № 1514; далее — Декларация о предоставлении независимости). Эта Декларация провозгласила «необходимость незамедлительно и безоговорочно положить конец колониализму во всех его формах и проявлениях». В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций (принята резолюцией ГА ООН от 24.10.1970 № 2625; далее — Декларация о принципах международного права) было подтверждено антиколониальное содержание принципа равноправия и самоопределения народов. Более того, в ст. 7 резолюции ГА ООН  от 14.12.1974 № 3314 «Определение агрессии» говорится: «Ничто в настоящем определении… не может каким-либо образом наносить ущерба вытекающему из Устава праву на самоопределение, свободу и независимость народов, находящихся под господством колониальных и расистских режимов или под другими формами иностранного господства».

Другая важная особенность данной резолюции заключается в том, что право на самоопределение было также признано в отношении народов, находящихся под гнетом расистских режимов. В Дополнительном протоколе  к Женевским конвенциям от 12.08.1949, касающимся защиты жертв международных вооруженных конфликтов (принят 08.06.1977), говорится о вооруженных конфликтах, в которых народы ведут борьбу против колониального господства, иностранной оккупации и расистских режимов с целью осуществления своего права на самоопределение. Право на самоопределение народов, находящихся под иностранной оккупацией или гнетом расистских режимов, подтверждено и в Декларации о недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств (принята резолюцией ГА ООН от 19.12.1981 № 36/103). В Декларации речь идет о ЮАР и Южной Родезии, в которых были установлены расистские режимы. Кроме того, ЮАР оккупировала Намибию и держала население последней под иностранной оккупацией, т. е. Намибия была под чужеземным господством. Антиколониальное содержание принципа самоопределения еще раз подтверждено и в Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций (принята резолюцией ГА ООН от 08.09.2000 № 55/2), в п. 4 ст. 1 которой говорится «о праве на самоопределение народов, все еще находящихся под колониальным господством и иностранной оккупацией».

Таким образом, можно заключить, что право на самоопределение в том виде, в каком оно закреплялось в международных актах, имело целью дать независимость колониальным народам, а также освободить их от расистских режимов, режимов иностранной оккупации и чужеземного господства.

Аналогично решается вопрос и в международно-правовой доктрине. Г.В. Игнатенко и О.И. Тиунов утверждают, что «субъектами международного права, как правило, являются народы (нации), находящиеся в колониальной зависимости от метрополии, но борющиеся за независимость и создание суверенного государства путем реализации права на самоопределение» [8, с. 82].  По мнению А. Эйде, право на самоопределение касается территорий, находящихся за пределами Европы, в отношении которых был установлен колониальный или аналогичный контроль европейскими государствами или государствами, впоследствии заселенными выходцами из Европы. Далее он констатирует, что «в остальных случаях вопрос об одностороннем праве на самоопределение является крайне сомнительным. Это право является второстепенным по сравнению с основополагающим принципом территориальной целостности при условии, что государство соблюдает принцип равноправия и самоопределения народов и имеет правительство, в состав которого входят представители всего населения, без каких-либо различий по признаку расы, вероисповедания или цвета кожи» [15].

Один из авторов весьма авторитетного в Германии учебника по международному праву В.Г. Витцтум отмечает, что господствующее мнение в принципе отвергает право народов на одностороннее решение вопроса о выходе из функционирующего государства, т. е. право на сецессию части государства [6, с. 47].

Данное мнение фактически не оспаривалось, видимо, в связи с тем, что процесс деколонизации в мире фактически завершился. Так, В.И. Кузнецов отмечает, что «после развала колониальных империй вопрос о самоопределении народов в смысле образования самостоятельных национальных государств в основном решен», и далее пишет: «...самоопределение не должно осуществляться с сепаратистских позиций в ущерб территориальной целостности и политическому единству суверенных государств» [7, с. 48—50]. Ю.А. Решетов называет сведение права на самоопределение к праву на отделение экстремистской интерпретацией этого права [9, с. 4]. Г.Б. Старушенко отмечает, что отстаивание принципа самоопределения не равнозначно поощрению отделения, дробления стран и континентов [4, c. 174].

Гросс Эспиель — специальный докладчик комиссии ООН по правам человека, проводивший исследование «Право на самоопределение: имплементация резолюций ООН», заключает: «Право народов на самоопределение, согласно системе ООН, существует для народов, находящихся под колониальной или иностранной зависимостью, для тех, кто, таким образом, не живет в имеющем легальную форму государстве. Права на отделение как такового в качестве правового инструмента или как практики, которой следует Организация (ООН), не существует» [14, с. 13—14].

М. Шоу отмечает, что самоопределение также используется в сочетании с принципом территориальной целостности, с тем чтобы защитить территориальные рамки, существовавшие в колониальный период, в процессе деколонизации и предотвратить правило, разрешающее отделение от независимого государства [17, р. 256].

Следует отметить, что, на основании положения Декларации о принципах международного права о том, что «ничто в приведенных выше пунктах не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше, и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории», в юридической литературе было выдвинуто предположение, что вопрос об отделении определенной территории от материнского государства может быть поставлен только тогда, когда государство не соблюдает принцип равноправия и самоопределения народов и когда соответствующему народу не предоставляется возможность для участия в управлении этим государством.

На наш взгляд, данное положение имело основной целью непризнание со стороны мирового сообщества положения, связанного с возникновением  или деятельностью государств, в которых были установлены расистские режимы (ЮАР, Южная Родезия).

Например, в случае с Родезией резолюции, принятые органами ООН, отрицают юридическую силу односторонней декларации независимости от 11.11.1965 и призывают все государства — члены организации не признавать его (см. также резолюции ГА ООН 2024 и 2151,  резолюции СБ ООН 216 (1965), 217 (1966)). Можно указать и на резолюцию ГА ООН, принятую в октябре 1966 года, где отмечается, что, поскольку Южная Африка не выполнила свои обязательства, ее мандат прекращается, и Намибия должна была перейти под прямую ответственность ООН. В конечном счете Намибия достигла своей независимости 23 апреля 1990 г.

В современных же условиях вопрос о том, каким образом государства, которые считают, что проживающий в их пределах народ не может претендовать на сецессию, должны доказывать, что они соблюдают принцип равноправия и самоопределения народов, а их правительства представляют весь народ, без различия расы, вероисповедания или цвета кожи, остается открытым. М. Шоу подчеркивает, что законность отделения от независимого государства в исключительных случаях (имеются в виду положения Декларации о принципах международного права и Венской декларации и Программы действий 1993 года) является предметом многочисленных дискуссий. В то же время он отмечает, что практика, демонстрирующая успешное применение даже этого ограниченного утверждения, отсутствует [17, р. 291].

Таким образом, в современной доктрине международного права право народов на самоопределение не сводится к сецессии. Оно может реализоваться и в границах государства, в состав которого входит народ, и в таких политических формах, как самоуправление, национально-культурная автономия, территориальная автономия, федерация, общая демократизация государства и др. Именно разнообразие выбора дает возможность в каждом конкретном случае самоопределяться с учетом интересов всех заинтересованных народов.

С.Л. Гогорян в своей диссертационной работе «Политико-правовые механизмы урегулирования Нагорно-Карабахского конфликта», констатирует: «За исключением двух случаев: несамоуправляющиеся территории и территории, находящиеся под незаконной оккупацией, согласно определению Организации Объединенных Наций право на самоопределение не включает одностороннего права на независимость или отделение» [2, с. 21]. Далее он резюмирует: «Наиболее реальным является закрепление за Нагорным Карабахом административно-территориальной автономии, одновременно следует провести стимулирование этого региона, придав ему статус особой экономической зоны» [2, с. 25].

Г.В. Игнатенко и О.И. Тиунов обращают внимание на то обстоятельство, что «особую актуальность в современных условиях приобретает и другая сторона принципа самоопределения народов, обеспечивающая ограждение суверенных государств от сепаратистских движений, произвольных действий, ориентированных на раскол суверенного государства… Данный принцип должен применяться с учетом другого основного принципа международного права — территориальной целостности государств» [8, c. 123].

И.И. Лукашук отмечает, что «возможность злоупотребления принципом самоопределения была ограничена принципом территориальной целостности» [5, c. 318]. С.В. Черниченко указывает, что ответ на вопрос, в каких случаях самоопределение не должно приводить к отделению, можно найти, прежде всего, в Декларации о предоставлении независимости и в Декларации о принципах международного права [12, с. 181—182].

Следует отметить, что в ряде случаев мировое сообщество отказывалось признавать определенные территориальные образования в качестве независимых государств, созданных неправомерным способом, т. е. с нарушением норм и принципов международного права. К таковым, например, относилась Южная Родезия. СБ ООН призвал все государства не признавать это территориальное образование, провозглашенное белым меньшинством без согласия всего населения страны, т. е. созданное неправомерным способом. Более того, мировое сообщество вправе принять правомерные меры, направленные на уничтожение территориальных образований, созданных с нарушением норм и принципов международного права. Так, вполне оправдано применение любых средств, включая и вооруженные силы, в борьбе с ИГИЛ. Можно указать и другие примеры. Тамил-Илам — бывшее непризнанное тамильское территориальное образование в северных и восточных областях Шри-Ланки, существовавшее с 1976 по 2009 год, в результате операций правительственной армии против сепаратистов 16 мая 2009 г. было ликвидировано.

Можно отметить и несколько провалившихся попыток сецессии, таких как Биафра (которая была даже признана пятью африканскими странами), Катанга (в Конго), сепаратистское движение басков в Испании и Ирландской Республиканской Армии в Северной Ирландии [1, c. 23].

Кроме того, территориальное образование, претендующее на статус государства, должно быть независимым, а не марионеточным. Именно это обстоятельство послужило основой непризнания мировым сообществом марионеточного государства Маньчжоу, созданного Японией, довоенной Хорватии, созданной нацистской Германией [13, р. 93]. СБ ООН призвал также не признавать созданные Южной Африкой бандустаны Транскей, Бохувотсвана, Венда, Гскей в качестве независимых государств, поскольку они созданы неправомерным способом, с нарушением международного права.

В целом можно резюмировать, что если какое-либо территориальное образование создается неправомерным способом, противоречащим международному праву, его основным принципам, то оно вряд ли будет признано как независимое государство мировым сообществом и в первую очередь ООН, со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями. На статус независимого государства и соответствующее международно-правовое признание может претендовать лишь такое территориальное образование, которое было создано  правомерным способом, в соответствии с международными правовыми нормами и принципами. В этом случае международно-правовое признание такого территориального образования в качестве государства со стороны ведущих мировых государств — постоянных членов СБ ООН (Россия, США, Великобритания, Франция, Китай) имеет решающее значение и открывает возможность принятия этой страны в члены ООН. Непризнание территориальных образований, созданных неправомерным способом и претендующих на признание в качестве независимого государства со стороны мирового сообщества, влечет за собой определенные правовые последствия и имеет очень большое практическое значение. Ведь в этом случае мировому сообществу необходимо решать, как быть в отношении таких территориальных образований.

На наш взгляд, вполне правомерно и соответствует международному праву принятие со стороны государства, территориальная целостность которого нарушена в результате возникновения на его территории неправомерным способом сепаратистского образования, любых мер, в том числе и направленных на его ликвидацию. В этом случае правомерный характер носит и оказание всемерной помощи такому государству со стороны мирового сообщества (например, оказание всемерной помощи Сирии со стороны России в борьбе с ИГИЛ)*.

Список литературы

1. Броунли Я. Международное право: В 2 кн. Кн. 2. М., 1977. С. 23.

2. Гогорян С.Л. Политико-правовые механизмы урегулирования Нагорно-Карабахского конфликта: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2007. С. 21, 25.

3. Конституция Социалистической Федеративной Республики Югославия. URL: http://www.sovetika.ru/sfrj/konstvvod.htm (дата обращения: 23.07.2016).

4. Курс международного права: В 7 т. Т. 2. Основные принципы международного права / Г.В. Игнатенко, В.А. Карташкин, Б.М. Клименко и др. М.: Наука, 1989. С. 174.

5. Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 318.

6. Международное право / В.Г. Витцтум и др.: пер. с нем. М.: Инфотропик Медиа, 2011. С. 47.

7. Международное право: учеб. / отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. М.: Международные отношения, 1999. С. 48—50.

8. Международное право: учеб.  2-е изд., изм. и доп. / отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунов. М.: Норма, 2002.  С. 82, 123.

9. Решетов Ю.А. Право на самоопределение и отделение // Московский журнал международного права. 1994. № 1. С. 2—14.

10. Тимченко Л.Д. Международное право. Харьков: Консум, 1999. С. 292.

11. Черниченко С.В. Принцип самоопределения народов (современная интерпретация) // Московский журнал международного права. 1996. № 4. С. 3—21.

12. Черниченко С.В. Теория международного права. В 2-х т. Т. 2: Старые и новые теоретические проблемы. М.: «НИМП», 1999. С. 5, 170, 181—182.

13. Crawford J. State Practice and International Law in Relation to Secession // British Yearbook of International Law. 1998. P. 85–117.

14. Gross Espiel H. The Right to Self-Determination: Implementation of United Nations Resolutions // U.N. Doc. 1980. E/CN.4/Sub.2/405/Rev.I. P. 13—14.

15. Gharib A. U.N. AddsNewName: “State of Palestine” // The Daily Beast. 2013. 1 Oct.

16. Eide A. Possible ways and means of facilitating the peaceful and constructive solution of problems involving minorities. 2nd progress report // E/CN.4/Sub.2/1992/37.

17. Shaw M.N. International law. Sixth edition. Cambridge University Press, 2008. P. 256, 291.