Правонарушения в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

УДК 343.211 

Страницы в журнале: 116-119

В.Г. ГРОМОВ,

доктор юридических наук, доцент кафедры уголовного права и криминологии Саратовского юридического института МВД России,

А.Н. МАКЕЕВ,

соискатель кафедры уголовного права и криминологии Саратовского юридического института МВД России

Статья содержит анализ проблем в области обеспечения общественной безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Авторы обосновывают необходимость введения уголовной ответственности за неисполнение правовых предписаний в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Ключевые слова: чрезвычайные ситуации, защита населения, уголовная ответственность.

Violations in the field of population and territories from emergency situations

Gromov V., Makeev A.

The article contains an analysis of problems in the field of public safety, prevention and elimination of emergency situations of natural and manmade. The authors justify thethe need to criminalize the failure of legal requirements to protect the population and territories from emergency situations.

Keywords: emergency situations, population protection, the criminal liability.

Усиленное внимание государства и общества к проблеме чрезвычайных ситуаций (далее — ЧС) стало проявляться после крупнейших национальных катастроф: на атомной электростанции в Чернобыле, на ядерных объектах в Челябинской области и Томске-7, взрывов нефтепровода под Уфой, железнодорожных вагонов в Арзамасе и Свердловске, крупномасштабных пожаров на Камском автомобильном и Московском шинном заводах, аварии на Саяно-Шушенской ГЭС.

По различным оценкам, ежегодный ущерб от чрезвычайных ситуаций составляет около 3% объема ВВП. Потери в результате чрезвычайных ситуаций достигают 70 тыс. человек и более 300 особо ценных объектов природного и культурного наследия российского и всемирного значения.

По данным МЧС России, за год в стране происходит 230—250 событий чрезвычайного характера, связанных только с опасными природными явлениями. Исходя из мировых статистических данных, ежегодный прирост погибших от природных катастроф на Земле составляет 4,3%, пострадавших — 8,6%, а величины ущерба — 10,4%[1].

В настоящее время деятельность по защите населения от ЧС различного характера, отнесенная к числу важнейших в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации[2], представляет собой систему (комплекс) взаимоувязанных по времени, месту и ресурсам общегосударственных политических, организационно-управленческих, социально-экономических и правовых мер, направленных на предупреждение и ликвидацию ЧС природного, техногенного и военного характера и осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления, специально созданными органами управления и силами, предприятиями и учреждениями (независимо от организационно-правовой формы и вида собственности), общественными объединениями и гражданами как заблаговременно, так и при угрозе или возникновении экстремальных ситуаций[3]. Таким образом, можно сделать вывод, что в данной сфере функционирует специфическая система правоотношений, направленная на обеспечение общественной безопасности в области предупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера. Под общественной безопасностью принято понимать состояние защищенности населения и общества от аварий и катастроф на объектах промышленного и социального назначения, опасных природных явлений и других бедствий[4]. Причем постепенно внимание стало акцентироваться на том, что организация этой защиты и вся полнота ответственности за выполнение возложенных задач лежит на органах исполнительной власти всех уровней, руководителях предприятий и учреждений.

Однако расширение круга субъектов, участвующих в обеспечении общественной безопасности в области предупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера, неминуемо приводит к росту числа ЧС, произошедших по вине лиц, ответственных за их предупреждение. Так, в настоящее время около 70% всех техногенных аварий и катастроф происходит именно из-за невыполнения требований норм и правил по предупреждению и ликвидации ЧС. Таким образом, в связи с расширением законодательно защищаемого спектра прав и свобод граждан возникла необходимость в повышении ответственности различных субъектов за неправомерные действия (бездействие). Это обусловливается тем, что наблюдается рост числа нарушений требований норм и правил по предупреждению и ликвидации ЧС и, как следствие, увеличение количества происходящих ЧС и масштабов их последствий. Следовательно, для нормальной деятельности публичной власти требуются нормы, которые устанавливали бы ответственность за неисполнение правовых предписаний в области защиты населения и территорий от ЧС. Однако при этом формирование действенной системы санкций за совершение противоправных деяний в указанной области существенно отстает от развития регулятивных норм. В частности, до сих пор в отечественной системе права отсутствуют уголовно-правовые санкции за невыполнение этих требований[5].

Нормой, устанавливающей ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области защиты населения и территорий от ЧС, является ст. 28 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в которой закреплено, что виновные в невыполнении или недобросовестном выполнении законодательства Российской Федерации в области защиты населения и территорий от ЧС, создании условий и предпосылок к возникновению ЧС, непринятии мер по защите жизни и сохранению здоровья людей и других противоправных действиях должностные лица и граждане Российской Федерации несут дисциплинарную, административную, гражданско-правовую и уголовную ответственность.

Обратимся к нормам административного законодательства. КоАП РФ содержит ряд составов, предусматривающих ответственность за нарушения в рассматриваемой сфере. В частности, в ст. 20.6 «Невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций» введена административная ответственность за такие противоправные деяния, как невыполнение предусмотренных законодательством обязанностей по защите населения и территорий от ЧС природного или техногенного характера, невыполнение требований норм и правил по предупреждению аварий и катастроф на объектах производственного или социального назначения, непринятие мер по обеспечению готовности сил и средств, предназначенных для ликвидации ЧС, несвоевременное направление в зону ЧС сил и средств, предусмотренных утвержденным в установленном порядке планом ликвидации ЧС. В статье 20.7 «Нарушение правил гражданской обороны» введена ответственность за нарушение правил эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны либо правил использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны.

Наказанием за совершение указанных правонарушений является штраф, причем максимальный его размер для физических лиц составляет 5 тыс. руб., а для юридических лиц — 50 тыс. руб. На наш взгляд, данное наказание не позволяет в полной мере обеспечить соблюдение должностными и юридическими лицами установленных требований в сфере защиты населения и территорий от ЧС. В настоящее время общество нуждается в надежной правовой защите от рисков возникновения ЧС, а основные причины их возникновения лежат в сфере деятельности человека. Как отмечает Г.В. Федулов, рост экономики, основанный на научно-техническом прогрессе, вовлекая в производственный оборот огромные массы различных ресурсов, обогащает общество новыми, более сложными техникой и технологиями, что улучшает условия для последующего развития. Но одновременно этот рост порождает увеличение риска возникновения техногенных аварий и стихийных бедствий и ущерба от них (сопоставимого с последствиями военных конфликтов), создает угрозу жизни и здоровью людей, приводит к недопустимо высокому загрязнению окружающей среды[6].

В связи с этим следует отметить, что невыполнение установленных требований в этой области связано не только с человеческим фактором, но и с экономическими трудностями, переживаемыми Россией, а именно:

— недопустимым прогрессирующим износом основных производственных фондов, превышающим в некоторых отраслях экономики 80%;

— недостаточной надежностью систем обеспечения промышленной безопасности на производственных объектах, транспорте, в энергетике, сельском хозяйстве;

— большими сроками внедрения новых безопасных, ресурсо- и энергосберегающих технологий, низкими темпами автоматизации технологических процессов и противоаварийной защиты;

— недопустимым снижением инвестирования в экономику, особенно в сферы обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, устойчивости функционирования экономики и охраны природной среды[7].

Это происходит из-за того, что необходимые мероприятия по выполнению требований норм и правил, направленных на обеспечение не только жизни и здоровья граждан, охраны собственности, но и общественной безопасности, в частности в области предупреждения и ликвидации ЧС, зачастую выходят за рамки основной деятельности юридических лиц и требуют существенных материальных, трудовых и иных затрат, противоречат экономическим интересам юридических лиц. Поэтому нельзя не согласиться с выводом Б.В. Россинского о том, что институт административной ответственности не за все правонарушения и не для всех юридических лиц является мощным рычагом государственного регулирования экономики[8].

По нашему мнению, пока государство не найдет экономические рычаги воздействия на организации с целью вовлечения их в работу по предупреждению ЧС, необходимо ввести нормы, устанавливающие уголовную ответственность должностных лиц за аварии и катастрофы, возникшие в результате невыполнения ими установленных норм и правил.

Однако механизм реализации уголовной ответственности за правонарушения в данной сфере не совсем понятен. В соответствии с УК РФ лица, виновность которых в возникновении  техногенных аварий и иных бедствий доказана, будут привлекаться к уголовной ответственности по различным составам. Например, за нарушение правил пожарной безопасности (ст. 219 УК РФ) или правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ (ст. 216 УК РФ), нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246 УК РФ), халатность (ст. 293 УК РФ), но только не за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации ЧС — таких, как отсутствие или несвоевременное проведение оповещения, эвакуации персонала и населения из опасных зон, выдачи им средств индивидуальной защиты и др.[9]

Кроме того, в УК РФ есть ряд составов, которые предусматривают уголовную ответственность за нарушение правил безопасности применительно к различным видам и стадиям хозяйственной деятельности, например на объектах атомной энергетики (ст. 215 УК РФ), на взрывоопасных объектах (ст. 217 УК РФ), при ведении горных, строительных или иных работ (ст. 216 УК РФ). Подобный подход, по нашему мнению, является не совсем корректным, поскольку не все виды хозяйственной деятельности подпадают под сферу действия норм уголовного права. Так, в настоящее время отсутствует норма, устанавливающая ответственность за нарушение законодательства о безопасности гидротехнических сооружений, за совершение действий (бездействие), приводящих к снижению безопасности гидротехнических сооружений или к возникновению ЧС, хотя на ее необходимость прямо указывает ст. 20 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений».

Таким образом, содержащиеся в УК РФ составы преступлений не в полной мере отражают социальную и правовую природу общественно опасных деяний, совершенных в сфере защиты населения и территорий от ЧС. Это объясняется рядом причин. Во-первых, невыполнение закрепленных в законах и иных нормативных актах требований норм и правил по предупреждению и ликвидации ЧС посягает изначально на общественную безопасность в области предупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера. То есть непосредственным объектом данных правонарушений являются общественные отношения, возникающие в сфере предупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера, а уже в качестве дополнительного объекта выступают собственность, права и свободы граждан, общественные и государственные интересы, которым причинен вред в результате возникновения ЧС. Причем общественные отношения, возникающие в сфере предупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера, обладают рядом специфических признаков. Они затрагивают практически все сферы деятельности человека, в частности, хозяйственную деятельность (промышленное производство), социальные явления (массовые мероприятия, образование). Кроме того, данные отношения возникают там, где есть различные источники опасности (объекты атомной энергетики, гидротехнические сооружения, промышленные объекты и т. д.). Поэтому защита отдельных сфер и видов деятельности, где возникают отношения по предупреждению и ликвидации ЧС, может привести к тому, что отдельные отношения останутся без должной государственной охраны.

Во-вторых, субъект данных преступлений всегда будет специальный — это лицо, на которое в силу его должностного положения или осуществляемых профессиональных функций законодательством Российской Федерации возложена обязанность по соблюдению норм и правил, направленных на защиту населения и территорий от ЧС (должностные лица органов государственной власти, руководители организаций, граждане, работники опасного производственного объекта, спасатели). Как известно, специальный субъект играет существенную роль при более точной квалификации совершенного преступления.

Именно поэтому зачастую при нарушении требований норм и правил по предупреждению и ликвидации ЧС нельзя применять норму, устанавливающую уголовную ответственность за халатность, поскольку субъектом преступления, предусмотренного ст. 293 УК РФ, является должностное лицо — лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации (примечание 1 к ст. 285 УК РФ).

В-третьих, субъективная сторона данных правонарушений характеризуется смешанной виной. То есть имеет место переход административно-правовой вины в уголовно-правовую, поскольку к нарушению правил в данной сфере виновный может относиться умышленно. Однако этот умысел будет являться элементом административного правонарушения (ст. 20.6 КоАП РФ) до тех пор, пока не наступят (по неосторожности) тяжкий вред здоровью или смерть человека, переводящие административное правонарушение в преступление.

Таким образом, в Особенную часть УК РФ следует ввести специальную норму, которая отражала бы всю социальную и правовую природу нарушений в сфере защиты населения и территорий от ЧС и выявляла бы антиобщественную ориентацию личности. На наш взгляд, на текущем этапе развития общества иные меры не могут оказать необходимого влияния на правосознание людей, отвечающих за соблюдение норм и правил в данной сфере, поскольку причины правонарушений зачастую лежат в экономической плоскости. Поэтому до тех пор, пока не будет противовеса в виде статьи, предусматривающей уголовную ответственность непосредственно за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации ЧС, общество не будет полностью защищено от угрозы причинения вреда охраняемым законом интересам.

Библиография

1 См.: Артемьев Е.В., Семенова М.Н. Комментарий к Федеральному закону от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»  // ИПС «Гарант».

2 Указ Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации».

3 См.: Федулов Г.В. Роль государства в обеспечении защиты населения от чрезвычайных ситуаций // Право и политика. 2001. № 1. С. 30.

4 См.: Романов И.Б. Административная ответственность за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2004. С. 57—58.

5 Там же. С. 6.

6 См.: Федулов Г.В. Защита населения от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2000. С. 17.

7 См.: Романов И.Б. Указ. раб. С. 17—18.

8 См.: Россинский Б.В. Некоторые вопросы совершенствования института административной ответственности юридических лиц // Административно-правовое регулирование экономических отношений. — М., 2001. С. 175.

9 См.: Романов И.Б. Указ. раб. С. 87—88.