Правоспособность международных интеграционных объединений: проблемы теории и практики

УДК 341.1/8

Страницы в журнале: 149-153 

И.Р. СУЛТАНОВ,

кандидат политических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан

Международные интеграционные организации играют существенную роль в развитии международного права. Особенно интенсивно внедрение новых институтов международного права происходит с формированием интеграционных объединений. В статье рассматриваются  перспективы международного сотрудничества в контексте влияния на него интеграционных объединений.

Ключевые слова: международные интеграционные организации, сближение международного и национального права, экономическое межгосударственное сотрудничество, международные интеграционные процессы, европейское право.

Right ability the international integration associations: theory and practice problems

Sultanov I.

The international integration organizations play an essential role in international law development. Especially intensively introduction of new international law institutions occurs to formation of integration associations. In article the question of prospects of the international cooperation in a context of influence on it of integration associations is considered.

Keywords: international integration organizations, the approximation of the norms of international and domestic law, interstate economic cooperation, international integration processes, European law.

При исследовании правового статуса международных интеграционных организаций возникает вопрос об обязательном рассмотрении их полномочий, очевидна необходимость в изучении и выявлении общих закономерностей интеграционных международных межправительственных организаций (далее — ММПО) в части объема правоспособности. Этим критерием определяются возможности влияния международных структур на международные отношения и их правовое оформление. Они выражаются прежде всего в полномочиях ММПО.

Выяснение нормы правоспособности важно тем, что объем внешних и внутренних полномочий, передаваемых международной интеграционной организации, на наш взгляд, является выражением политической воли государств (учредителей) к сотрудничеству. Основные инструменты межгосударственного взаимодействия стары, как и само международное право, и на сегодняшний день, так же как и ранее, объективно отображаются известными фундаментальными международно-правовыми теориями: теорией международных договоров, трансформации и имплементации, принципами pacta sunt servanda, суверенного равенства государств, невмешательства во внутренние дела, территориальной целостности, международного сотрудничества, взаимности и другими принципами, известными всем международникам.

В то же время уже не удается не обращать внимания на неизвестные формы международного правотворчества, трансформацию и имплементацию норм международного права, новые правовые типы актов, коими богата жизнь интеграционных сообществ. При этом международные интеграционные структуры впервые в истории международных союзов демонстрируют некоторые атрибуты, не свойственные типичным организациям. Главными следует считать: большой объем правоспособности, высокую нормативную силу и необычные формы правовых актов, принимаемых интеграционными объединениями. Показательным образованием — признанным лидером в обладании повышенной правоспособностью — считается Европейский союз (Евросоюз, ЕС).

В международных правоотношениях участвуют, как известно, государства, созданные ими международные организации, государствоподобные образования, нации и народы, борющиеся за свою национальную независимость, а также юридические и физические лица. В то же время это не значит, что, будучи участниками международных правоотношений[1], все они являются субъектами международного права и в международно-правовом смысле равны.

Быть субъектом международного права согласно принятой в Российской Федерации доктрине означает обладать полномочиями самостоятельно заключать международные соглашения. Поэтому, рассуждая о правовых формах интеграции, следует опираться на институт международной правосубъектности. Те международные союзы, которые не имеют собственной международной правоспособности, не могут выступать полноценными участниками трансграничных, международных межгосударственных отношений. Они не в состоянии эффективно влиять ни на свой политико-правовой статус, ни на государства-члены.

Под эффективным влиянием, по нашему мнению, следует понимать способность интеграционных структур самостоятельно принимать собственные нормы, вырабатывать принципы единого «интеграционного» права и оказывать на своих участников регулятивнопринудительное воздействие. Международные организации являются вторичными субъектами международного права. Основными субъектами продолжают оставаться государства. Международные и интеграционные объединения создаются с целью сотрудничества в определенной области, обеспечения и охраны их общих интересов в международном общении.

Следует заметить, что в научной литературе встречается и другое мнение, согласно которому «первичным признаком субъекта международного права является способность его участия в международных отношениях»[2]. Международные отношения понимаются как «отношения, в которых согласуются, реализуются и защищаются частные и общие интересы различных публичных образований (корпораций)»[3]. Распространено и другое мнение — об однозначности понятий «субъект права» и «субъект правоотношения»[4].

С этой точкой зрения трудно согласиться, ибо сама идея субъекта означает активную позицию по изменению той или иной материи —объекта. Субъект международного права — это его творец, т. е. только «нормотворец». Идея субъекта признается синонимичной понятию «актор» («тот, кто действует», «проявляющий активность»)[5].

Способность заключать международные договоры — это основной признак международной правоспособности. При ином представлении намного увеличивается круг субъектов международного права вплоть до регионов, муниципальных образований, юридических или физических лиц. Это подтверждается и определением, предлагаемым профессором М.М. Бирюковым: «международная правосубъектность означает право заключать международные договоры с третьими государствами и международными организациями, поддерживать с ними дипломатические отношения»[6], и мнением профессора В.Л. Толстых: субъект международного права есть образование, имеющее право участвовать в международных отношениях и обладающее нормотворческой способностью (в том числе способностью заключать международные договоры)[7].

На эту же способность как основное свойство субъекта международного права указывает и профессор Г.В. Игнатенко: «...юридическая способность к самостоятельным международным действиям, включая создание согласованных международно-правовых норм, к независимому осуществлению прав и обязанностей, установленных этими нормами. Отличительные черты субъектов международного права, согласно этой концепции, выражаются в том, что они не находятся под чьей-либо властью и юрисдикцией, занимают независимое относительно друг друга положение»[8]. Впрочем, как свидетельствуют специалисты, в отечественной науке международного права и ранее не было единого понимания субъекта международного права.

Основные параметры участия межправительственных организаций в договорном правотворческом процессе получили оформление, как известно, в Венской конвенции о праве международных договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 года (далее — Конвенция 1986 года). Она в значительной мере унифицировала положение государств и международных организаций в договорном процессе. Статья 6 Конвенции 1986 года гласит: «правоспособность международной организации заключать договоры регулируется правилами этой организации»[9].

Правоспособность международных интеграционных организаций — это вопрос, в целом хорошо изученный юридической наукой. Тем не менее он вновь актуализируется, как только возникает какая-либо нештатная ситуация либо имеется неоднозначность в закреплении или понимании имеющихся у таких объединений полномочий. Так, в последнее время обострилась потребность в изучении правовых возможностей Евросоюза осуществлять самостоятельную внешнеполитическую деятельность, что было обусловлено в том числе ситуацией с прокладкой по дну Балтийского моря газопровода «Северный поток». Как известно, мнение одних стран-членов — Финляндии, Дании, Эстонии и Польши — шло вразрез с интересами Германии, Голландии и Франции. Европейский союз ввиду недостатка правоспособности не смог выступить в качестве целостной политической единицы. Российскому правительству пришлось вести переговоры с каждой страной отдельно.

Все субъекты международного права принято подразделять на первичные (суверенные) и производные (несуверенные, зависимые)[10]. Первичные (основные) участники международных отношений возникают по естественно историческим причинам в силу присущего им суверенитета. Их никто не создает в качестве таковых. Производные, т. е. зависимые, субъекты международного права и международных отношений — это ММПО. Они не имеют упомянутого суверенитета. Право на участие в международном общении и правовых отношениях эти организации приобретают лишь в том случае, если оно четко прописано в их учредительных актах. Их правоспособность именуется вторичной, производной, усеченной, ограниченной[11]. Например, «согласно принципу наделения компетенцией союз действует в пределах компетенции, которую предоставили ему государства-члены в Конституции для достижения закрепленных в ней целей. Любая компетенция, не предоставленная союзу в Конституции, принадлежит государствам-членам»[12]. Согласимся, что «без наличия у организации правоспособности заключать международные договоры, — пишет А.Н. Талалаев, — она не может считаться субъектом международного права»[13].

Международные организации как производные от государств субъекты права зависимы в своих правах от государств—членов таких организаций. Отступление от норм уставного договора не приветствуется контролирующими государствами и, как правило, признается неправомерным и юридически ничтожным (ultra vires). Интеграционное объединение, отличаясь от типичных межправительственных организаций лишь более широкой правоспособностью, не является принципиальным исключением из этого правила.

В то же время и в Европейском союзе, и в Организации Договора свободного обмена в Северной Америке (НАФТА) или субрегиональном торгово-экономическом союзе (МЕРКОСУР) широта полномочий является их отличительным признаком. Перечень прав таких организаций бывает нетипично широким, хотя и сфокусирован в основном на экономических аспектах сотрудничества. Так, применительно к ЕС специалисты, сравнивая объем полномочий международных экономических организаций, заключают, что «цели и задачи у Евросообщества нетрадиционно широки для международных межгосударственных организаций»[14]. У интеграционных альянсов имеется своя специфика. Они, в отличие от жесткого перечня полномочий, свойственных сугубо политическим организациям, ориентированы в первую очередь на цели и задачи объединения. В Евросоюзе, например, даже для обоснования необходимости его вступления в переговоры и участия в международном соглашении с третьим государством либо международной организацией берется «необходимость достижения одной из целей сообщества»[15].

Помимо этого, интеграционные ММПО характеризуются, как правило, более интенсивным сотрудничеством, т. е. партнерскими отношениями сразу в нескольких отраслях, существенно большим взаимным доверием между политическими элитами и национальными экономическими корпорациями, доминирующей экономической компонентой во всем спектре связей. Интеграционные сообщества отличаются сравнительно высокой степенью унифицированности национальных правовых норм и стремлением к таковой. Эти организации наделены довольно внушительной собственной правоспособностью, включающей широкий спектр переданных им предметов ведения и правовых средств для их регулирования.

Кроме этого у интеграционных объединений может сложиться и другая особенность или отличие от типичных межправительственных союзов. Несмотря на то что по политической и юридической природе их нельзя отделять от международных организаций, тем не менее имеются примеры, когда такие международные интеграционные объединения (их структуры) приобретают некоторую автономность, собственную волю, не зависящую напрямую от государств-учредителей, вплоть до способности самостоятельно расширять имеющиеся у них перечни предметов ведения и определять, в какой мере допустимо вторгаться в национальные отрасли права своими актами. Мы имеем в виду известную в международном праве доктрину implied powers (подразумеваемых полномочий).

Речь идет о повышенной нормативной силе правовых актов интеграционных объединений, под которой понимается общеобязательность как самих норм права, так и принятых на их основе правовых актов и правовой системы в целом[16].

Акты международных организаций многочисленны и вариативны по форме, содержанию и процедурам их принятия. Формы закрепления нормотворческих полномочий международных организаций также весьма разнообразны[17]:

— учредительные договоры (договоры об учреждении), например, Европейского союза;

— уставы — Организации Объединенных Наций (ООН), Всемирной торговой организации (ВТО), Совета Европы;

— соглашения о создании — Содружества Независимых Государств (СНГ), Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС), Международной организации гражданской авиации (ИКАО);

— хартии — Европейская социальная хартия 1961 года, Хартия о местном самоуправлении 1985 года, Европейская энергетическая хартия 1990 года, Хартия об экономических правах и обязанностях 1974 года;

— конвенции, регулирующие частноправовые секторы, — Венская конвенция о договорах международной купли-продажи 1980 года, Типовой закон о международных кредитовых переводах 1994 года, Евразийская патентная конвенция 1994 года, Арбитражный регламент Комиссии ООН по праву международной торговли 1976 года;

— европейские директивы;

— регламенты и решения;

— заключительные акты международных конференций;

— постановления.

В некоторых актах Межпарламентской ассамблеи государств—участников СНГ используется другое наименование — типовые (модельные) законодательные акты[18], кодексы, модельные законы и законодательные акты, законопроектные рекомендации, уставы и т. д. Практикуются также регламенты, директивы, решения, резолюции. Заметим, что Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года не требует от государств одинаковости наименований своих актов. Федеральный закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» также не ограничивает международные соглашения тем или иным наименованием.

Резолюции международных организаций являются сравнительно новым источником международного права. Практически все межправительственные организации имеют органы, которые принимают резолюции, обязательные для государств-членов. В основном они регламентируют устройство организации и внутренние отношения. Считается, что юридически обязывающие акты международная организация имеет право принимать только в том случае, если ими регулируются внутрисоюзные вопросы[19]. В этом случае, даже «если учредительный договор не содержит четкого управомочивания на такие акты, они принадлежат ей уже как implied powers»[20] (подразумеваемые). Как таковые они возникают для полномочий по формированию делового порядка их органов (в особенности процедур принятия решений), создания вспомогательных органов, решения вопросов статуса и заключения соглашений с принимающим государством о месте пребывания (штаб-квартире)[21].

Однако в последние десятилетия появились и исключения. Особо ярким примером являются евросообщества, структуры которых регулируют внутренние вопросы не только самой организации, но и государств-членов напрямую и в субординационном порядке.

Многие объединения издают акты, содержащие обязательные для государств технические регламенты и стандарты. К их числу принадлежат, например, Всемирная метеорологическая организация (ВМО), ИКАО, Международная морская организация (ИМО), Международный союз электросвязи (МСЭ). В этих объединениях действует принцип «молчаливого принятия резолюций»[22] особенно тех, которые содержат технические регламенты[23].

Санитарные регламенты Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) становятся обязательными для государств-членов, если они не сообщили ВОЗ о своем отказе принять соответствующий регламент или об оговорках к нему. Вопрос о принятии оговорок решается Всемирной ассамблеей ВОЗ. Если оговорка не принята, государство, которое ее сделало, не считается связанным соответствующим регламентом. Административные регламенты, утверждаемые МСЭ, также являются обязательными.

В основном же резолюции международных организаций носят рекомендательный характер, содержат призыв к определенному поведению государств, принятию тех или иных мер как юридического, так, возможно, и политического характера.

Более 50 лет в Евросоюзе практикуется издание регламентов, директив, решений, рекомендаций, заключений, общих позиций, решений Европейского совета. Проектом Евроконституции 2004—2005 гг. предусматривались и такие формы актов, как европейские законы и рамочные законы, европейские постановления и решения, рекомендации и мнения[24]. Их внешнее сходство с актами внутригосударственного права не случайно. С их помощью достигается та высокая нормативная сила, которая нетипична для обычных международных организаций. Эта особенность дала пищу для непрекращающейся дискуссии о правовой природе нормативных актов Евросоюза.

Не все организации столь продвинулись в развитии своего права, как ЕС. Право СНГ, например, пока не имеет четкой структуры. Оно состоит в большей части из двусторонних конвенций. Нет согласованного перечня видов принимаемых  актов, не определен их правовой статус, не указана нормативная сила. Собственные решения органов СНГ носят лишь процедурный характер и отражают либо ход работы внутри организации над проектом соглашения, либо порядок ведения заседаний советов глав государств и правительств. Их следует относить к внутреннему праву СНГ. Эти (обязательные) решения не отграничены от рекомендательных.

Учредительные договоры Европейских сообществ и Евросоюза являются международно-правовой основой ЕС. Все остальные акты, издаваемые органами Европейских сообществ на их основе, образовали массив так называемого вторичного права, или собственного права ЕС[25].

Такие документы, как регламенты ЕС, являются наиболее распространенными правовыми актами сообщества. Они составляют 30% от всех принимаемых в ЕС актов[26]. Регламенты ЕС узаконены как акты так называемого прямого действия — согласно ст. 249 Договора о Европейском сообществе 1957 года. Нормы регламентов подлежат применению во всех государствах-членах вне зависимости от того, ратифицированы они по внутригосударственным процедурам или нет[27].

Эти характеристики правоспособности присущи всем межправительственным организациям. Объединения интеграционного типа не имеют каких-либо принципиальных отличий от них. Все они в полной мере присущи и интеграционным союзам, как бы они не именовались и какими бы внешними атрибутами не были обрамлены. Тем не менее у интеграционных образований есть непринципиальные видовые отличия.

По нашему мнению, особенности правоспособности международных интеграционных объединений заключаются:

а) в нетрадиционной широте предметов ведения, передаваемых для регулирования;

б) в более высокой нормативной силе правовых актов;

в) в способности в исключительных случаях действовать расширительно — за рамками договорного перечня полномочий;

г) в широком использовании норм мягкого права.

Правда, учеными высказывается и другая точка зрения, на наш взгляд довольно прежде-

временная: «сообщества представляют собой самостоятельные образования, отличающиеся от создавших их государств»[28]. Тем не менее, несмотря на такой большой объем полномочий[29], а также наличие у интеграционных органов исключительных прав, верховные органы ЕС наделены специальной, а не универсальной, как у государств, правоспособностью, т. е. именно такой же, как у типичных ММПО. От типичных международных организаций их отличает только более широкий набор переданных им полномочий, что само по себе непринципиально и на их политико-правовой статус не влияет.

Таким образом, можно констатировать, что «в международных отношениях происходит столкновение (и вместе с тем сочетание) национального суверенитета и интересов международного общения…»[30]

Библиография

1  См.: Шуршалов В.М. Международные правоотношения. — М., 1971.

2  Толстых В.Л. Международная деятельность субъектов Российской Федерации. — М., 2004. С. 158; см. также: Тимченко Л.Д. Международное право: Учеб.— Харьков, 1999. С. 28; Курс международного права: В 7 т. Т. 1. — М., 1989. С. 160.

3  Там же.

4  См.: Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. — М., 1958. С. 84.

5  Подробнее см.: Косолапов Н. Субъекты мировой политики и международных отношений: явление, критерии, основы типологии // Мировая экономика и международные отношения. 1998. № 2. С. 124.

6  Бирюков М.М. Европейский союз, Евроконституция и международное право. — М., 2006. С. 37.

7  См.: Толстых В.Л. Указ. соч. С. 157.

8  Международное право / Под ред. Г.В. Игнатенко. — М., 1995. С. 44—45.

9  Талалаев А.Н. Право международных договоров. Договоры с участием международных организаций. — М., 1989. С. 60.

10  См.: International law: A textbook // Ed. by G.I. Tunkin. — M., 1986. P. 103—104; Международное право: Учеб. / Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. — М., 1994. С. 57—58; Бирюков П.Н. Международное право. — Воронеж, 1995. С. 17—18.

11  См.: Международное публичное право: Курс лекций / Отв. ред. Г.И. Курдюков. — Казань, 2004. С. 111.

12  Кашкин С.Ю. Конституция Европейского союза: договор, устанавливающий Конституцию для Европы. — М., 2005. С. 103.

13 Талалаев А.Н. Указ. соч. С. 60.

14  Герчикова И.Н. Международные экономические организации: регулирование мирохозяйственных связей и предпринимательской деятельности: Учеб. — М., 2000.

15  Craig Р., Burka G. de EU law. Text, Cases, and Materials. Fourth Edition. — Oxford, 2008. S. 175.

16  См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учеб. пособие. — М., 1999. С. 475; см. также: Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. — Тюмень, 1998.

17  Подробнее см.: Малинин С.А., Ковалева Т.М. Правосубъектность международных организаций // Правоведение. Известия вузов. 1992. № 5. С. 57.

18  См., например: Основные положения программы модельного законотворчества в Содружестве Независимых Государств // Информационный бюллетень МПА СНГ. 1997. № 12. С. 97—100.

19  См.: Geiger R. Grundgesetz und Voelkerrecht. 3. Auflage. Verlag C.H. Beck. — Munchen, 2002. S. 83.

20  Ibid.

21  Ibid.

22 Некоторые специалисты подразделяют регламенты международных организаций на две группы: 1) для вступления в силу которых требуется молчаливое одобрение государств и 2) регламенты, вступающие в силу без последующего одобрения (см.: Маргиев В.И. Международные организации. — Майкоп, 2001. С. 188).

23  См.: Международное публичное право: Учеб. / Отв. ред. К.А. Бекяшев. 4-е изд., перераб. и доп. — М., 2005. С. 21.

24  См.: Article I-33 Treaty Establishing a Constitution for Europe.

25  См.: Введение в право Европейского союза: Учеб. пособие / Под ред. С.Ю. Кашкина. — М., 2005. С. 82.

26  См.: Клемин А.В. Европейское право и Германия: баланс национального и наднационального. — Казань, 2004. С. 376.

27  См.: Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества. — М., 1998. С. 213-215.

28  Юмашев Ю.М. Право и институты Европейского союза // Актуальные международно-правовые и гуманитарные проблемы: Сб. ст. Вып. IV. — М., 2003. С. 282.

29  По вопросу о распределении полномочий между национальными правительствами и органами ЕС при принятии решений см.: Борхардт К-Д. Европейская интеграция / Отв. ред. Ю.А. Борко. — М., 1996. С. 34.

30 Баскин Ю.Я., Фельдман Д.И. Международное право: проблемы методологии. — М., 1971. С. 81.