Правотворческая деятельность как форма реализации конституционных основ регулирования экономических отношений

В.В. МЕЛЬНИКОВ,

кандидат  экономических наук

Все рыночные отношения в принципе не могут быть урегулированы с помощью правовых норм, поскольку рынок, несмотря на наличие объективно присущих ему недостатков и необходимость государственного регулирования, является саморегулируемой системой, предполагающей свободную, активную деятельность субъектов предпринимательства в сфере экономики. Невозможно в силу сложности и многообразия экономической, предпринимательской деятельности урегулировать все отношения в условиях рынка с помощью только норм права, нормативного регулирования.

Ключевые слова: правотворчество, экономика, государство, рынок, предпринимательство, государственное регулирование, средства производства, собственность, права человека.

Основополагающей формой руководства экономикой является правовое регулирование. Указанное положение было высказано академиком В.В. Лаптевым в 1981 г. и актуально в современных условиях[1].  Рассматривая правовое регулирование как научную категорию, С.С. Алексеев обоснованно утверждал, что «право как регулятор — это не только одна из важнейших проблем теории права, рассматриваемого в качестве институционного нормативного образования. Перед нами проблема более широкого научного значения. Здесь открывается перспектива нового подхода к праву в целом.  Такого подхода, который неведом догматической юриспруденции, выходит за ее границы, характеризуется тем, что право рассматривается в действии, в движении сообразно заложенным в нем потенциям и закономерностям, что и позволяет увидеть наиболее существенные стороны логики права. Категорией, через которую реализуется такая научная перспектива, является понятие «правовое регулирование»[2].

Значение правового регулирования для настоящего исследования заключается в том, что оно «является неотъемлемой частью экономической политики государства. Так же как экономическая политика в целом, правовое регулирование должно опираться на выявляемые закономерности и тенденции и обеспечивать правовые основы социально-экономического прогресса». Правовое регулирование составляет также неотъемлемую часть государственного регулирования экономики.

Следует согласиться с выводом К.К. Лебедева о том, что назначение и роль правового регулирования экономики принципиально различны в планово-административной системе управления экономикой и в децентрализованной системе с многообразием форм собственности на средства производства[3]. Когда государственное воздействие на экономику осуществляется посредством всеобъемлющего планирования, основное назначение правового регулирования состоит в том, чтобы обеспечить обязательность плановых заданий, их исполнение под страхом применения принудительных мер организационных и имущественных санкций[4]. 

Напротив, в децентрализованной системе государственного воздействия на экономику основное назначение правового регулирования состоит в обеспечении нормального функционирования и позитивного развития экономики без применения каких-либо принудительных мер.

В литературе по теории государства и права правовое регулирование определяется как воздействие права на общественные отношения с помощью системы специальных юридических средств. При этом подчеркивается, что не каждая правовая категория непосредственно регулирует общественные отношения, но можно с уверенностью сказать, что любая из них не может не оказывать на данный институт общего воздействия[5].

Правовое регулирование в отличие от иных форм правового воздействия всегда осуществляется посредством своего особого «инструментария», свойственного только праву механизма, призванного юридически гарантировать достижение целей, которые ставил законодатель, издавая или санкционируя юридические нормы, в рамках определенных типов, «моделей» юридического воздействия на общественные отношения[6]. 

Правовое регулирование тесно связано с категорией «правовое воздействие». Следует согласиться с общепринятой точкой зрения, в соответствии с которой правовое воздействие шире правового регулирования, поскольку существуют три формы (канала) правового воздействия: информационное, ценностно-ориентированное и правовое регулирование[7].

В литературе были высказаны и иные точки зрения по поводу различия понятий «правовое регулирование» и «правовое воздействие». Например, В.Ф. Попондопуло считает, что такое различие можно проводить, понимая под правовым регулированием нормативно-правовое регулирование, а под правовым воздействием воздействие на общественные отношения также посредством других правовых форм, в частности правоотношений[8]. 

Т.Р. Орехова определяет правовое воздействие как процесс влияния права посредством действия его инструментов на ту или иную сферу общественных отношений, вызывающего в ней определенные изменения. В результате воздействия не всегда возникает упорядоченность; происходят лишь изменения, которые могут привести и к разрушению объекта.

Регулирование же должно быть направлено на достижение поставленных целей, определенного, заранее осмысленного результата в виде абстрактной модели. Отличие правового регулирования от правового воздействия заключается не в «степени» или применяемом инструментарии, а в сознательности, рациональности волевого фактора, логичности и целесообразной направленности его действия, его полезности для экономических агентов, государства, экономической системы. Поэтому можно утверждать, что не будут правовым регулированием волевые действия, хотя и облеченные в правовую форму, но направленные на резкое реформирование параметров экономической системы, не учитывающие ее внутреннего состояния и потребностей. Указанные волевые действия следует отнести к правовому воздействию.

Таким образом, в соответствии с изложенной выше точкой зрения, в случаях, когда использование права не приводит к положительным результатам, имеет место правовое воздействие, а в случаях, когда применение права приводит к достижению поставленной цели, мы можем говорить о правовом регулировании.

В полной мере согласиться с изложенной точкой зрения вряд ли возможно. При подобном подходе, особенно в сфере экономики, говорить о правовом регулировании вообще было бы очень сложно и даже невозможно, поскольку последние 15 лет в основном характеризуются неудовлетворительным регулированием отношений в сфере экономики.

Хорошо известны примеры «провального» правового регулирования акционерных отношений, отношений на рынке ценных бумаг и т.д. За последние 10 лет трижды менялась концепция правового регулирования отношений по банкротству, в результате чего были приняты законы 1992 г., 1998 г. и 2002 г.

Представляется, что отличие правового регулирования от правового воздействия заключается в том, что правовое регулирование представляет собой влияние на общественные отношения с помощью правовых средств, в то время как правовое воздействие предполагает возможность использования также и таких правовых явлений, как правосознание, правовая культура, правовые принципы и др.

Принципиальное значение имеет исследование различных видов правового регулирования[9].  Выделяются нормативное и индивидуальное правовое регулирование; собственно государственное и «негосударственное » правовое регулирование; централизованное и децентрализованное правовое регулирование; общее, ведомственное, местное и локальное правовое регулирование.

Нормативное правовое регулирование предполагает регулирование общественных отношений нормами позитивного права. Экономическая деятельность и экономические отношения в условиях рынка предполагают свободное перемещение товаров, работ и услуг, рабочей силы в пределах государства, что объективно требует единства их правового регулирования[10]. 

Нормы права, нормативное регулирование служат основой для индивидуального правового регулирования с помощью индивидуальных правовых средств.

Невозможно в силу сложности и многообразия экономической, предпринимательской деятельности урегулировать все отношения в условиях рынка с помощью только норм права, нормативного регулирования. Даже в условиях господства государственной собственности в СССР, единства отношений в экономике, существования социалистической, командно-административной системы хозяйствования не удалось урегулировать все отношения в сфере экономики с помощью правовых норм, хотя определенные попытки решить такую задачу были. К середине 80-х гг. ХХ в. существовала огромная нормативно-правовая база регулирования экономики, в которой значительное место занимали подзаконные, прежде всего ведомственные, нормативные акты. Хозяйственное законодательство в период СССР характеризовалось множеством недостатков, среди которых: большое число актов по одним и тем же вопросам регулирования (например в сфере капитального строительства); наличие устаревших, противоречащих друг другу или не увязанных между собой нормативных актов; большое число подзаконных актов; наличие в нормативных актах неоправданных ограничений и мелочного регламентирования, сковывающего хозяйственную инициативу предприятий и организаций, и др.

Все рыночные отношения в принципе не могут быть урегулированы с помощью правовых норм, поскольку рынок, несмотря на наличие объективно присущих ему недостатков и необходимость государственного регулирования, является все же саморегулируемой системой, предполагающей свободную, активную деятельность субъектов предпринимательства в сфере экономики. Именно данное обстоятельство предполагает особое значение такого вида правового регулирования, как индивидуальное правовое регулирование, которое обеспечивает интересы отдельных участников рынка через их согласование и координацию.

Индивидуальное правовое регулирование экономики осуществляется с помощью таких индивидуальных правовых средств, как договор, ответственность, акты применения права и др. Индивидуальное правовое регулирование определяют также как казуальное правовое регулирование. Оно в значительной степени основывается на нормативном правовом регулировании, дополняя и конкретизируя его. Однако в сфере регулирования экономики, точнее рыночной экономики, роль индивидуального правового регулирования, в том числе и предпринимательской деятельности, значительно возрастает, учитывая невозможность с помощью правовых норм урегулировать всю совокупность чрезвычайно сложных отношений рынка[11].

Необходимость и важность нормативного регулирования определяется существованием государственного регулирования рыночной экономики, поскольку государство в лице его органов осуществляет деятельность по руководству экономикой, прежде всего, на основе норм права.

Это не означает, однако, что индивидуальные средства правового регулирования не применяются и не могут применяться при государственном регулировании. Наоборот, можно сказать, что имеется определенная тенденция к увеличению роли индивидуального правового регулирования в сфере государственного воздействия.

В качестве одного из примеров использования индивидуальных правовых средств при регулировании государством рынка можно привести отношения, связанные с предоставлением предпринимателям — налогоплательщикам налогового кредита, который представляет собой изменение срока уплаты налога на срок от трех месяцев до одного года при наличии оснований, указанных в Налоговом кодексе.

Налоговый кредит может быть предоставлен по одному или нескольким налогам. Инвестиционный налоговый кредит представляет собой такое изменение срока уплаты налога, при котором организации при наличии оснований, указанных в Налоговом кодекса РФ, предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов. Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен по налогу на прибыль (доход) организации, а также по региональным и местным налогам.

Решение о предоставлении инвестиционного налогового кредита по налогу на прибыль (доход) организации в части, поступающей в бюджет субъекта Федерации, принимается финансовым органом субъекта Федерации. Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен на срок от одного года до пяти лет. Организация, получившая инвестиционный налоговый кредит, вправе уменьшать свои платежи по соответствующему налогу в течение срока действия договора об инвестиционном налоговом кредите. Уменьшение производится по каждому платежу соответствующего налога, по которому предоставлен инвестиционный налоговый кредит, за каждый отчетный период до тех пор, пока сумма, не уплаченная организацией в результате всех таких уменьшений (накопленная сумма кредита), не станет равной сумме кредита, предусмотренной соответствующим договором. Конкретный порядок уменьшения налоговых платежей определяется заключенным договором об инвестиционном налоговом кредите.

В каждом отчетном периоде (независимо от числа договоров об инвестиционном налоговом кредите) суммы, на которые уменьшаются платежи по налогу, не могут превышать 50% размера соответствующих платежей по налогу, определенных, по общим правилам, без учета наличия договоров об инвестиционном налоговом кредите. При этом накопленная в течение налогового периода сумма кредита не может превышать 50% размеров суммы налога, подлежащего уплате организацией за этот налоговый период. Если накопленная сумма кредита превышает предельные размеры, на которые может быть уменьшен налог для такого отчетного периода, то разница между этой суммой и предельно допустимой суммой переносится на следующий отчетный период[12].

Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен организации, являющейся плательщиком соответствующего налога, при наличии хотя бы одного из следующих оснований:

а) проведение этой организацией научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ либо технического перевооружения собственного производства, в том числе направленного на создание рабочих мест для инвалидов или защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами;

б) осуществление этой организацией внедренческой или инновационной деятельности, в том числе создание новых или совершенствование применяемых технологий, создание новых видов сырья или материалов;

в) выполнение этой организацией особо важного заказа по социально-экономическому развитию региона или предоставление ею особо важных услуг населению.

Инвестиционный налоговый кредит предоставляется в сумме, установленной Налоговым кодексом РФ. Основания для получения инвестиционного налогового кредита должны быть документально подтверждены заинтересованной организацией. Инвестиционный налоговый кредит предоставляется на основании заявления организации и оформляется договором установленной формы между соответствующим уполномоченным органом и этой организацией. Форма договора об инвестиционном налоговом кредите устанавливается органом исполнительной власти, принимающим решение о предоставлении инвестиционного налогового кредита. Решение о предоставлении организации инвестиционного налогового кредита принимается уполномоченным органом в течение месяца со дня получения заявления. Наличие у организации одного или нескольких договоров об инвестиционном налоговом кредите не может препятствовать заключению с этой организацией другого договора об инвестиционном налоговом кредите по иным основаниям.

Договор об инвестиционном налоговом кредите должен предусматривать порядок уменьшения налоговых платежей, сумму кредита (с указанием налога, по которому организации предоставлен инвестиционный налоговый кредит), срок действия договора, начисляемые на сумму кредита проценты, порядок погашения суммы кредита и начисленных процентов, документы об имуществе, которое является предметом залога, либо поручительство, ответственность сторон.

Договор об инвестиционном налоговом кредите должен содержать положения, в соответствии с которыми не допускаются в течение срока его действия реализация или передача во владение, пользование или распоряжение другим лицам оборудования или иного имущества, приобретение которого организацией было условием для предоставления инвестиционного налогового кредита, либо определяются условия такой реализации (передачи).

Правовое обеспечение государственного регулирования предпринимательской деятельности предполагает придание правовой формы тем средствам, с помощью которых осуществляется регулирование. В качестве правовых форм государственного регулирования экономики традиционно выступают законы и подзаконные акты, среди которых следует выделить указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты субъектов Федерации, ведомственные нормативные акты и внутренние (локальные) нормативные акты.

Необходимо учитывать, что судебная практика играет большую роль в деле охраны и защиты прав предпринимателей, однако в настоящее время судебные акты нельзя рассматривать в качестве источников права.

Создание правовой базы предпринимательства, законодательства о предпринимательской деятельности сложный процесс, выходящий за рамки предпринимательского права. Однако нельзя не сказать о том, что без создания правовой базы невозможно рассчитывать на эффективное функционирование экономики, предпринимательской деятельности.

Право представляет собой, с одной стороны, самостоятельное средство реализации экономической функции государства, а с другой самостоятельное средство государственного регулирования экономики наряду с иными средствами и инструментами экономического и административного характера.

На сегодняшний день можно констатировать отсутствие надлежащей правовой основы государственного регулирования экономики. К сожалению, практика законотворческой деятельности в основном пошла по пути разработки и принятия законов, посвященных государственному регулированию отдельных сфер хозяйственной деятельности (см., например, Федеральные законы от 16 июля 1998 г. «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»,  от 14 июля 1997 г. «О государственном регулировании агропромышленного производства»,  от  25 августа 1995 г. «О федеральном железнодорожном транспорте »  и др.).

Отмечая указанную выше тенденцию в развитии действующего законодательства о предпринимательской деятельности, регламентирующего отношения, связанные с государственным регулированием предпринимательства, следует выделить и другое направление в развитии законодательства в указанной сфере отношений. Суть его заключается во включении отдельных норм, совокупности норм, целых разделов, посвященных государственному регулированию, в нормативные акты, регламентирующие отдельные виды предпринимательской деятельности. В качестве одного из примеров можно привести Федеральный закон от 18 июля 1995 г. «О рекламе».  Весь закон буквально пронизан нормами публично-правового характера, содержащими властные требования государства к участникам рекламных отношений. Не менее ярким примером является Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг»,  содержащий самостоятельный раздел, посвященный государственному регулированию указанного рынка и соответствующих видов предпринимательской деятельности.

В настоящее время в значительной степени отсутствует правовая база,  обеспечивающая применение средств, инструментов государственного регулирования экономики, создание которой следует рассматривать в качестве приоритетного направления развития законодательства (в широком смысле слова). Так, остро необходимо создание нормативной основы для эффективного применения таких средств государственного регулирования, как ценообразование, планирование, в том числе программно-целевое планирование и т. д.

Только после того, как будет создана правовая основа для  эффективного применения отдельных средств государственного регулирования, обобщен опыт их применения на практике, следует рассмотреть вопрос о создании стержневого законодательного акта, определяющего основы государственного регулирования экономики.

Вполне возможно, что в качестве такого стержневого акта будет выступать Предпринимательский (хозяйственный) кодекс России, в котором будет содержаться раздел, посвященный государственному регулированию рынка. Однако следует признать, что перспектива принятия Предпринимательского (хозяйственного) кодекса весьма отдаленна. Представляется, что более реальна постановка задачи по разработке проекта закона об основах государственного регулирования рыночной экономики, что позволило бы придать стройность и единство нормам права о государственном регулировании применительно к тем или иным отраслям народного хозяйства. Указанная позиция поддержана А.Я. Курбатовым[13]. 

Законодательство о предпринимательской деятельности по существу — часть законодательства о хозяйственной деятельности, поскольку последнее понятие шире. Несмотря на то, что за последние годы было сделано много для совершенствования действующего законодательства, в том числе и в сфере предпринимательства и государственного регулирования, оно явно страдает существенными недостатками.

При анализе хозяйственного законодательства СССР выделялись такие проблемы, как множественность нормативных актов, их противоречивость, регулирование хозяйственных отношений в основном ведомственными нормативными актами, пробельность законодательства и его фрагментарность и др.

К сожалению, многие из указанных недостатков и сегодня свойственны правовому регулированию предпринимательской деятельности. Так же, как и раньше требуется принятие новых нормативных актов, в том числе законов. Однако законодатель должен быть экономным. Например, вряд ли нужен закон о доверительном управлении ценными бумагами. При таком подходе нужен и закон о депозитарной деятельности, о деятельности организаторов торговли и т.д., что не отвечало бы принципу экономии правовых средств.

В практике правового регулирования предпринимательства все еще встречаются случаи, когда нормативные акты в сфере предпринимательства имеют обратную силу. Принимаемые акты не учитывают особенностей правового регулирования предпринимательства, когда в большинстве случаев они вступают в силу с момента опубликования[14]. 

Литература

1.            Алексеев С.С. Право: азбука теория философия: Опыт комплексного исследования.—  М., 1999. С. 347.

2.            Курбатов А.Я. Обеспечение сочетания частноправового и публично-правового регулирования основная задача предпринимательского права на современном этапе // Государство и право на рубеже веков. — М., 2001. С. 273-274.

3.            Лаптев В.В. Экономика и право. Теория и практика регулирования хозяйственных отношений. М., 1981. С. 15.

4.            Лебедев К.К. Предпринимательское и коммерческое право: системные аспекты (предпринимательское и коммерческое право в системе права и законодательства, системе юридических наук и учебных дисциплин).—  СПб., 2002. С. 49.

5.            Общая теория государства и права. Академический курс. Т. 1 / Под ред. М.Н. Марченко. — М., 1998. С. 435-436.

6.            Попондопуло В.Ф. Правовой режим предпринимательства. — СПб., 1994. С. 65.

7.            Право: проблемы теории: Учебное пособие. — Смоленск, 2003. С. 16.

8.            Пьяных Н.А. Правовое регулирование и его механизм // Сибирский юридический вестник. 2003. № 1. С. 46.

9.            Тотьев К.Ю. Предпринимательское право. Публично-правовой статус предпринимателя. — М., 2003. С. 111.

Библиография

1 См.: Лаптев В.В. Экономика и право. Теория и практика регулирования хозяйственных отношений. — М., 1981. С. 15.

2  См.: Алексеев С.С. Право: азбука теория философия: Опыт комплексного исследования. — М., 1999. С. 347.

3 См.: Лебедев К.К. Предпринимательское и коммерческое право: системные аспекты (предпринимательское и коммерческое право в системе права и законодательства, системе юридических наук и учебных дисциплин). — СПб., 2002. С. 49.

4 Там же. С. 50-51.

5 См.: Общая теория государства и права. Академический курс. Т. 1 / Под ред. М.Н. Марченко. — М., 1998. С. 435-436.

6  См.: Право: проблемы теории: Учебное пособие. — Смоленск, 2003. С. 16.

7 См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 348.

8  См.: Попондопуло В.Ф. Правовой режим предпринимательства. — СПб., 1994. С. 65.

9  Представляется, что правильнее говорить именно о видах, а не о формах правового регулирования.

10  См.: Пьяных Н.А. Правовое регулирование и его механизм // Сибирский юридический вестник. 2003. № 1. С. 46.

11 Вопросы совершенствования законодательства, анализ недостатков и путей их устранения содержались в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства» // СП СССР. 1975. № 16. Ст. 98.

12  См.: Пьяных Н.А. Правовое регулирование и его механизм // Сибирский юридический вестник. 2003. № 1. С. 46.

13 См.: Курбатов А.Я. Обеспечение сочетания частноправового и публично-правового регулирования основная задача предпринимательского права на современном этапе // Государство и право на рубеже веков. — М., 2001. С. 273-274.

14  См.: Тотьев К.Ю. Предпринимательское право. Публично-правовой статус предпринимателя. — М., 2003. С. 111.