Правотворческая деятельность органов прокуратуры как элемент правозащитной роли государства

Т.Ю. ЕРМОЛОВА,

младший научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ

Правозащитная деятельность государства и общества основана на конституционно закрепленных принципах. Человек, его права и свободы провозглашены высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанностью государства. Конституция РФ закрепила перечень основных прав и свобод человека и гражданина (статьи 17—54), которые могут быть разделены на социальные, политические, экономические.

Правозащитная деятельность государства связана не только с правами, но и с обязанностями граждан, поскольку последние, осуществляя свои права, принимают на себя соответствующие обязанности, а также с ограничением прав и свобод граждан (предмет правозащитной деятельности государства).

В отношении закрепленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина правозащитная деятельность государства выражается в осуществлении государственными органами Российской Федерации и ее субъектов, органами местного самоуправления функций в рамках предоставленных законом полномочий не только по защите прав и свобод, но и по их обеспечению.

Задачи и цели, возникающие перед государственной властью, соответствуют сложившейся социально-экономической, политической ситуации и определяются конкретной потребностью в разрешении вопросов о правах человека и гражданина. Они обусловливают направления деятельности компетентных органов, т. е. их полномочия, функции и средства для достижения поставленных целей.

Деятельность органов государства и местного самоуправления в рамках правозащитной функции распределяется по следующим направлениям: правотворчество, правоприменение, правоохрана.

Говоря о правотворчестве, необходимо помнить о том, что оно берет свое начало из возникающей в обществе потребности в принятии конкретной правовой нормы, нормативного правового акта или изменения и дополнения к нему. Источником процедуры создания и правового оформления общественной инициативы, результатом которой является нормативный акт, служат взаимоотношения общества и государства, а точнее народа, осуществляющего свои права и обязанности, являющегося носителем власти и суверенитета, и системы органов государственной власти, обязанных обеспечивать практическую реализацию прав и свобод.

Основными составляющими процесса возникновения и развития такой инициативы являются, как правило, участники (субъекты и их группы) правоотношений, а также направления и объем инициативной деятельности каждого из них. Первой и, пожалуй, самой обширной и приближенной к реалиям жизни группой субъектов, инициирующих принятие нормативных правовых актов, являются граждане Российской Федерации и их добровольные объединения. Вторую группу составляют общественные объединения граждан и профессиональные союзы (например, союз предпринимателей), а также общественные правозащитные организации, число которых в России, согласно банку данных Московской Хельсинкской группы, составляет около 2 тыс.[1] Третья группа — это научные сообщества, имеющие большой потенциал в разработке научно-правовых основ реализации и решения поднимаемых вопросов. В четвертую группу рассматриваемой системы входят органы государства. Органы государственной власти представляют высший уровень проявления законодательной инициативы и возможности ее эффективной правовой реализации.

Особенность данной системы субъектов в том, что уменьшение количества субъектов правотворческой деятельности сопровождается качественным повышением эффективности их деятельности по реализации законодательной инициативы.

В отличие от системы субъектов правотворческой деятельности, в механизме реализации правоприменения властное влияние распространяется от федеральных и региональных органов государственной власти к рядовым представителям общественности. Такой же принцип применим к охране и защите прав и свобод человека и гражданина.

Особое место в системе государственных органов — субъектов правозащитной деятельности — занимают органы государственной власти, осуществляющие правоохранительную деятельность. Система правоохранительных органов за короткий промежуток времени претерпела изменения, обусловленные общественной ситуацией. Однако эти изменения не повлияли на концептуальное содержание государственной политики в отношении защиты прав и свобод человека и гражданина в России, оформив структуру государственных органов, которая помимо правоохранительных органов включает институт Полномочного представителя Президента РФ по правам человека и судебные органы. Безусловно, сложившаяся система не лишена некоторых недостатков, но также нельзя отрицать положительную направленность в ее деятельности по защите прав граждан.

Важную роль в правозащитной деятельности государства играют органы и учреждения прокуратуры Российской Федерации, работа которых направлена на защиту прав и свобод человека и гражданина, укрепление законности и правопорядка и борьбу с преступностью.

Наряду с закрепленными Конституцией РФ и Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 15.07.2005; далее — Закон о прокуратуре) способами реализации функций прокуратуры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, важное профилактическое значение имеет такая функция, как участие в правотворческой деятельности.

В настоящее время цели и формы участия прокуратуры в правотворчестве регулируются ст. 9 Закона о прокуратуре, а также нормативными правовыми актами Генерального прокурора РФ. В частности, к формам участия прокуроров в правотворчестве в соответствии с названной статьей относятся:

· подготовка проектов законов Генпрокуратурой России, прокурорами субъектов Федерации и внесение их на рассмотрение субъектов законодательной инициативы (президента, правительства, Федерального Собрания);

· подготовка заключений на проекты законов, представленные органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;

· подготовка заключений на проекты ведомственных нормативных правовых актов, поступающих из Администрации Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов;

· подготовка проектов нормативных правовых актов по инициативе Генпрокурора России и его заместителей, прокуроров субъектов Федерации, руководителей структурных подразделений Генпрокуратуры России, заключений на проекты нормативных правовых актов, поступивших из прокуратур субъектов Федерации;

· участие Генпрокуратуры России и прокуратур субъектов Федерации в подготовительной стадии разработки проектов в комитетах и комиссиях законодательных органов Российской Федерации и ее субъектов[2].

Перечисленные формы участия предоставляют прокуратуре определенные возможности по выявлению и пресечению правонарушений, совершаемых в отношении прав и свобод человека и гражданина.

Для наиболее эффективной борьбы с преступностью прокуратура Российской Федерации в соответствии со ст. 8 Закона о прокуратуре координирует деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности и других правоохранительных органов. Координация прокуратурой такой деятельности осуществляется в формах совещаний, рабочих групп, истребования статистической и иной информации, а также осуществления полномочий в соответствии с Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567 «О координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (в ред. от 25.11.2003).

Рассматривая понятие «координация» в широком смысле, нужно сказать, что координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью является одним из элементов системы координационных отношений, подразумевающих взаимодействие органов государственной власти, в том числе органов правоохранительной системы (прокуратуры), и общественных институтов, органов местного самоуправления.

Участие в правотворчестве играет важную профилактическую роль, так как совместная деятельность органов и учреждений прокуратуры и представительных органов как государственной власти, так и местного самоуправления может предотвратить принятие этими органами нормативных актов, нарушающих права граждан, а также вытекающие из исполнения этих актов правонарушения.

Анализ правотворческой практики прокуратур субъектов Российской Федерации, в частности их законотворческих предложений, показывает, что актуальными направлениями для применения мер по совершенствованию законодательства остаются бюджетное, таможенное, налоговое, миграционное, избирательное, экологическое законодательство, законодательство о банках и нотариате, о государственной и муниципальной собственности, о банкротстве, о государственной и муниципальной службе, о защите прав несовершеннолетних, а также совершенствование законодательства о противодействии коррупции и легализации денежных средств, полученных преступным путем.

Еще одним подтверждением актуальности и особой значимости взаимодействия органов государственной власти с органами прокуратуры в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов является и тот факт, что необходимость такого взаимодействия осознается самими представителями (депутатами) законодательных собраний. Это выразилось, например, в том, что Законодательное собрание Ивановской области внесло 17 мая 2004 г. в Государственную думу РФ предложения о внесении изменений и дополнений в Закон о прокуратуре. Основанием для этого явилась объективная необходимость урегулирования федеральным законодательством механизма реализации функции прокуратуры по участию в правотворчестве, в связи с тем что между органами государственной власти Ивановской области и прокуратурой Ивановской области, как и в других субъектах Федерации, сложились отношения, позволяющие органам прокуратуры заниматься предварительным изучением и последующей правовой оценкой принимаемых нормативных правовых актов.

Закон о прокуратуре предложили дополнить разделом «Участие прокуратуры в правотворческой деятельности», содержащим ст. 40 «Формы участия прокуратуры в правотворческой деятельности» и ст. 41 «Юридическое изучение проектов правовых актов, принимаемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

В целях создания единого правового пространства, укрепления законности и правопорядка, совместного противодействия правонарушениям и преступности прокуратурой и органами местного самоуправления осуществляется взаимодействие, являющееся одним из неотъемлемых этапов процедуры координации, не охваченных Законом о прокуратуре, важное еще и потому, что Конституцией РФ органы местного самоуправления наделены полномочиями по охране общественного порядка.

Основным направлением деятельности органов прокуратуры в сфере действия органов самоуправления является надзор за законностью нормативных правовых актов о местном самоуправлении, издаваемых должностными лицами, органами местного самоуправления и субъектами Федерации (под законностью правовых актов подразумевается их соответствие Конституции РФ и федеральным законам).

Надзор за исполнением законов и законностью нормативных правовых актов является универсальным механизмом выявления, пресечения и предупреждения нарушений закона в сфере действия местного самоуправления. Наиболее распространенные нарушения закона со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления затрагивают сферы финансового, налогового, жилищного, хозяйственного, экологического, земельного и административного законодательства, законодательства об образовании, социальном обслуживании, муниципальной службе.

Профилактический характер надзора состоит в том, что, пресекая нарушение закона, прокуратура частично прекращает практику применения аналогичных норм незаконных правовых актов. Хотя в профилактике правонарушений целесообразнее использовать иной подход, а именно предупреждение нарушений законов путем воспрепятствования принятию или непринятия незаконных правовых актов.

Такой подход требует участия прокуратуры уже на стадии разработки и обсуждения проекта нормативного акта. Особенно актуален он в муниципальных образованиях, поскольку именно органы местного самоуправления принимают и издают наибольшее количество нормативных актов, противоречащих или не соответствующих Конституции РФ и федеральным законам; в определенной мере это касается и представительных органов субъектов Федерации.

Основной формой, предупреждающей принятие незаконных нормативных актов, является деятельное участие органов прокуратуры в процессе нормотворчества органов местного самоуправления посредством проведения консультаций, включения представителя прокуратуры в рабочую группу для обсуждения законопроектов, их правовой экспертизы, внесения изменений и дополнений на стадии рассмотрения представительным органом, инициирования разработки проекта.

Несмотря на высокое предупредительное значение, этой функции прокуратуры в большинстве регионов страны уделяется незаслуженно малое внимание, что приводит к росту числа незаконных нормативных правовых актов и свидетельствует об отсутствии налаженной совместной работы между участниками правотворческого процесса.

Необходимо также отметить, что отдельные прокуроры исполняют обязанности формально, не проводят глубокого анализа, не выявляют причин складывающейся ситуации при приведении нормативных актов местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством, а лишь констатируют факт издания незаконного акта и применения мер реагирования. Наиболее распространенным способом приведения правовых актов в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами является принесение протестов и представлений. Вместе с тем отмечается негативная тенденция увеличения числа безосновательно отклоненных должностными лицами актов прокурорского реагирования.

В связи с этим прокурорам всех уровней необходимо установить деловые контакты с органами законодательной и исполнительной власти, заблаговременно знакомиться с проектами принимаемых нормативных актов, проверять их на соответствие федеральному законодательству, чем обеспечить их правовое сопровождение и укрепление законности и правопорядка в стране.

В некоторых прокуратурах прокуроры занимаются выявлением проблем применения действующего в той или иной сфере общественных отношений законодательства — как федерального, так и регионального. Эти проблемы могут носить организационно-правовой характер и свидетельствовать о неполноте регулирования вопросов организации деятельности прокуратуры (материально-технических, штатных, методических); они и являются, как правило, причиной невозможности эффективного и полноценного осуществления полномочий прокуратуры по участию в правотворчестве.

Библиография

1 См.: Яковлева Е. Официальная защита // Российская газ. 2003. 15 июля. С. 3.

2 См.: Правотворческая деятельность органов прокуратуры // О состоянии законности в Российской Федерации и работе органов прокураты в 1-м полугодии 2003 года / Под общ. ред. А.Я. Сухарева. — М., 2003. С. 54.