Правотворческая деятельность прокуратуры в целях защиты прав обманутых дольщиков

УДК 347.963 

Страницы в журнале: 31-34

О.Б. ГРЕБЕНЮК,

аспирант Академии Генеральной прокуратуры РФ, прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессах прокуратуры Краснодарского края оlga_2368@mail.ru

Рассматривается правотворческая функция прокуратуры, реализуемая в целях обеспечения законности, выявления и устранения пробелов в правовом регулировании исполнения договоров долевого участия и защиты прав дольщиков. Предлагается рассмотрение дольщика как субъекта жилищного права и специального субъекта прокурорского надзора.

Ключевые слова: правовое развитие России, функции прокуратуры, обеспечение законности, исполнение законов, обманутые дольщики, выявление и устранение пробелов в правовом регулировании.

Law-making Activity of the Public Prosecutor’s Office for the Purpose of Protection of the Defrauded Sharers’ Rights

Grebenyuk O.

The article carried the illuminated realization of law-making function of public prosecutor’s office for the reason provision of legality, discovery and removal gap in the legal regulation performances of the agreements of the share participation in the construction vein and protection of the sharers’ rights. The consideration of them as subject of the housing right and special subject of the procurature control is offered.

Keywords: legal development of Russia, functions of public prosecutor’s office, securing legitimacy, execution of laws, defrauded sharers at performance of the agreement construction vein, detection and elimination of lacunas in legal regulation.

Генеральным прокурором РФ в числе основных направлений правотворческой деятельности прокуратуры отмечены инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры; участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти[1]. В современных условиях назревает необходимость обновления законодательства в области защиты прав обманутых дольщиков. Если законодательство субъектов Российской Федерации обновляется, хотя и с разной степенью интенсивности, то на федеральном уровне многие правотворческие инициативы не доходят до стадии принятия законов. Например, до сих пор не удовлетворены многолетние требования обманутых дольщиков принять федеральный закон о защите их прав.

Прокуратуры многих субъектов Российской Федерации участвуют в сфере нормотворчества на региональном уровне, но, в отличие от других субъектов законодательной инициативы, возможности прокуратуры ограничены, так как не влекут обязательных правовых последствий для законодательных органов[2]. Вместе с тем прокуратура не лишена правотворческой инициативы, необходимой в целях «защиты прав и свобод человека и гражданина; обеспечения верховенства закона; формирования единого правового пространства на территории страны; обеспечения согласованности юридических предписаний органов публичной власти; обеспечения регламентации решения вопросов местного значения; улучшения систематизации муниципальных правовых актов; снижения влияния бюрократических интересов, противоречащих потребностям населения; исключения из нормативных правовых актов и их проектов коррупциогенных факторов»[3]. Поэтому изложим некоторые предложения, реализация которых позволила бы сотрудникам прокуратуры более эффективно исполнять правозащитную функцию в отношении обманутых дольщиков.

Ситуация, возникающая в связи с тем, что «в большинстве случаев прокуроры существенно сужали предмет прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов»[4], обусловлена в первую очередь пробелами в законодательной базе[5] и лишь в последнюю — ненадлежащим выполнением сотрудниками правоохранительных органов должностных обязанностей и коррумпированностью чиновников. Вопросы защиты граждан при реализации ими права на жилище посредством участия в долевом строительстве жилья оказались вне поля зрения правоохранителей, которые рассматривают обманутого дольщика лишь как субъекта гражданского делооборота, несущего хозяйственные риски наряду с другими участниками долевого строительства. Для обманутых дольщиков, представляющих собой многочисленную социально незащищенную группу, существует возможность лишь защиты своего гражданского права (зачастую гипотетической), но не права на жилище. Результат — бездомность, отсутствие нормальных условий для несовершеннолетних детей, самоубийства обманутых дольщиков, массовые акции протеста.

Во избежание таких ситуаций мы предлагаем внести дополнение в Жилищный кодекс РФ (далее — ЖК РФ), определив дольщика прежде всего как субъекта жилищного права: «дольщик — лицо, реализующее свою конституционную возможность на самостоятельное улучшение жилищных условий и в силу этого находящееся под защитой государства». Это позволило бы взять под защиту прокуратуры дольщиков как субъектов жилищного права и привести ЖК РФ в соответствие с Конституцией РФ, поскольку самостоятельное улучшение гражданами своих жилищных условий является частным случаем осуществления права на жилище,  закрепленного в ст. 40 Конституции РФ.

Поскольку долевое участие как форма самостоятельного улучшения жилищных условий в ЖК РФ не упомянута, предлагаем дополнить ст. 2 ЖК РФ «Обеспечение условий для осуществления права на жилище» в п. 5 после слов «обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях» словами «в том числе путем долевого участия в строительстве». Статью 10 ЖК РФ «Основания возникновения жилищных прав и обязанностей» следует дополнить пунктом 7 следующего содержания: «из договоров долевого участия в случае, если они заключены дольщиком с целью улучшения жилищных условий, а не с коммерческой целью».

По нашему мнению, в ст. 4 ЖК РФ «Жилищные отношения. Участники жилищных отношений» целесообразно ввести пункт, в котором определить дольщика, заключившего договор долевого участия не с целью получения прибыли, а с целью улучшения жилищных условий, как участника жилищных отношений, права которого охраняются государством.

Предлагаем также в ст. 11 ЖК РФ «Защита жилищных прав» после п. 1 «Защита нарушенных жилищных прав осуществляется судом в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством» ввести отдельный пункт с указанием функций надзорного органа, контролирующего долевое участие, по защите прав дольщиков, заключивших договор долевого участия с целью улучшения жилищных условий, а не какой-либо другой.

Исходя из смысла Конституции РФ, государство обязано предоставить этой группе населения гарантию получения жилого помещения, создав условия для исполнения застройщиком договора долевого участия в сроки, указанные в этом договоре; а застройщик обязан предоставить посредством исполнения договора готовое жилое помещение, которое дольщик, не имеющий собственного жилья, может занять и таким образом реализовать свое право на жилище. Считаем целесообразным внести дополнение в Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 214-ФЗ) в части возложения обязанности на контрагентов при заключении договора долевого участия указывать в качестве цели заключения дольщиком договора извлечение прибыли или улучшение им жилищных условий. Возможно, следует законодательно обязать и регистрирующий орган проверять, указана ли цель договора долевого участия при его регистрации.

Предлагаем определение понятия обманутого дольщика как специального субъекта прокурорского надзора при защите его прав: физическое лицо, заключившее договор долевого участия, инвестиционный либо любой другой договор с целью реализации своей конституционной возможности на самостоятельное улучшение жилищных условий и в силу этого находящееся под защитой государства как субъект жилищных правоотношений.

Итак, обманутый дольщик — это физическое лицо, заключившее договор долевого участия, инвестиционный или любой другой договор по возмездному строительству жилья, степень обмана которого посредством неисполнения или ненадлежащего исполнения договора является значительной по своим социальным последствиям. Предлагаемая нами дефиниция учитывает следующие моменты:

а) последствия можно считать значительными, если фактически невозможно реализовать право на возмещение убытков, возникших при неисполнении или ненадлежащем исполнении договора долевого участия, и размер таких убытков равен или выше цены заказа по договору долевого участия;

б) неисполнение договора долевого участия привело к нарушению прав человека (права на жилище и ряда связанных с ним личных прав);

в) дольщик оказался в тяжелой жизненной ситуации вследствие неисполнения договора долевого участия в строительстве;

г) дольщик — слабая сторона в процессе, уязвимая в правовом отношении, при защите прав которой и, соответственно, в ходе борьбы с организованной преступностью прокурорский надзор должен быть усилен;

д) дольщик — член многочисленной группы лиц, по отношению к которой имеет место массовая ситуация нарушения прав человека.

Законодательное определение дольщика как субъекта жилищного права позволило бы определить обманутого дольщика как специального объекта прокурорской защиты и, как следствие, внести это определение в один из действующих федеральных законов, например, в Закон № 214-ФЗ либо в предлагаемый в рамках некоторых законодательных инициатив федеральный закон, предметом регулирования которого может стать защита обманутых дольщиков. Изложенные новации, с нашей точки зрения, позволили бы сотрудникам прокуратуры более эффективно исполнять правозащитную функцию в отношении обманутых дольщиков.

Библиография

1 Приказ Генпрокуратуры РФ от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» (вместе с «Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации»).

2 См.: Бессарабов В.Г., Жмакин А.С. Место прокуратуры в политической системе // Законность. 2009. № 11. С. 3—8.

3 См.: Петрова Л., Манакова С. Роль прокуратуры в правотворческой деятельности // Законность. 2008. № 3. С. 18.

4 См.: Сушина Т. Предмет надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве // Законность. 2009. № 2. С. 22.

5 См.: Лазарев В.В. Пробелы в праве и пути их устранения. — М., 1974. С. 432—433.