Правотворческая политика в сфере создания Союзного государства России и Беларуси: к вопросу о подготовке конституции

Страницы в журнале: 121-124

И.А. МУРЫЛЕВА,

соискатель ФГОУ ВПО Саратовский юридический институт МВД России

Статья посвящена проблемам правотворческой и конституционно-правовой политики в связи с принятием общесоюзной конституции. Автор раскрывает значение и необходимость принятия такого акта в рамках сотрудничества России и Беларуси, указывает на возможные трудности создания Союзного государства, вносит предложения о проведении некоторых мероприятий в правотворческой сфере стран—участниц Союзного государства.

На сегодняшний день в сфере создания Союзного государства России и Беларуси формируется одно из основных направлений правовой политики — правотворческое, которое вполне справедливо считается приоритетной формой ее реализации.

Правотворчество наиболее ярко  проявляется в конституционно-правовой политике, связанной с разработкой и принятием общесоюзной конституции, а не конституционного акта. Отсутствие союзной конституции сказывается практически на любом серьезном вопросе российско-белорусской интеграции.

Конституция Союзного государства должна быть принята в соответствии с Договором  о со-

здании Союзного государства, заключенным Российской Федерацией и Республикой Беларусь 08.12.1999 (далее — Договор).

Необходимость принятия конституции Союзного государства продиктована, с одной стороны, обязательствами по исполнению Договора, непосредственно предусмотревшего ее принятие, с другой — потребностью в придании институтам нового Союзного государства легитимного характера. Договор в форме международно-правового документа закрепил волю России и Беларуси к созданию Союзного государства и определил основные его параметры. В то же время для реального обеспечения прав граждан любого государства, для нормального функционирования государственного механизма необходимо наличие внутригосударственных законодательных актов, и прежде всего акта основополагающего, конституционного характера. Следовательно, необходима конституция, которая в рамках параметров, установленных Договором, послужит фундаментом правовой системы формирующегося Союзного государства.

Так, согласно п. 3 ст. 62 Договора «после одобрения Конституционного Акта на референдумах государства-участники вносят необходимые дополнения и изменения в свои конституции». Иначе говоря, приоритет конституции Союзного государства по вопросам, отнесенным Договором к ведению Союзного государства, очевиден: не конституция Союзного государства готовится в соответствии с конституциями Российской Федерации и Республики Беларусь, а конституции этих государств будут пересмотрены, чтобы ликвидировать противоречия со вступившей в силу конституцией Союзного государства. Кроме того, ст. 61 Договора предусматривает взаимные обязательства Российской Федерации и Республики Беларусь по внесению изменений и дополнений в свои конституции, чтобы добиться их соответствия Договору, а не наоборот.

В Договоре в отношении России и Беларуси используется термин «государства-участники», который приемлем для международного договора. Ведь стороны участвуют в договоре, т. е. государства пришли к некоему соглашению и затем принимают участие в реализации договоренностей. Термин «государство-участник» или «государство-член» приемлем и для международной организации. Однако в данном случае, как это вытекает из самого Договора, речь идет о создании Союзного государства. В сложносоставном государстве отдельные его части могут именоваться по-разному: земли, штаты, кантоны, провинции и т. д. Термин «субъект Союзного государства» носит самый общий характер, его применение не связано исключительно с каким-либо одним из существующих сегодня государств, и в то же время такое определение подчеркивает активность и самостоятельность России и Беларуси в деле строительства Союзного государства. Именно поэтому данный термин представляется наиболее удачным.

При подготовке проекта конституции Союзного государства необходимо решить вопрос об источнике власти и носителе суверенитета. Народовластие в настоящее время представляет собой один из базовых принципов современного конституционализма. Из Договора не ясно, рассматривают ли стороны многонациональное население Союзного государства в качестве единого народа. В этой связи на данном этапе интеграции России и Беларуси представляется целесообразным закрепить в проекте конституции формулировку, согласно которой носителем суверенитета и источником власти являются граждане Союзного государства.

Требует принципиального решения и вопрос о сохранении участниками Договора своего суверенитета. Если исходить из того, что Договор является очередным этапом в процессе объединения народов двух стран в демократическое правовое государство, то решение данной проблемы, существующее на сегодняшний день, можно признать приемлемым. В таком случае уже сейчас необходимо готовить правовую базу для образования единого федеративного государства, которое должно обладать суверенитетом. Это требует не внесения поправок и дополнений в конституции государств-участников, как предусмотрено в ст. 61 Договора, а принятия общего Основного закона, прекращения действия нынешних конституций, в которых провозглашается государственный суверенитет Российской Федерации (ст. 4 Конституции РФ) и Республики Беларусь (ст. 1 Конституции Республики Беларусь).

Весьма важным представляется закрепление в проекте конституции принципа разделения властей. Конечно, трудно говорить о полноценном претворении данного принципа в жизнь в условиях, когда один из органов Союзного государства, а именно Высший Государственный Совет, провозглашается в Договоре высшим органом. При этом он не только провозглашается таковым, но уже и обладает, согласно Договору, весьма широкими полномочиями, а также правом последнего, решающего слова по многим вопросам, рассматриваемым Союзным государством. В то же время Высший Государственный Совет отнюдь не единственный орган Союзного государства: очень многое во взаимоотношениях различных органов зависит и от практики его функционирования, и от закрепления на конституционном уровне тех или иных принципов. Кроме того, принцип разделения властей, во избежание его абсолютизации и проистекающих из этого проблем, нуждается в дополнении указанием на взаимозависимость и взаимодействие органов Союзного государства. Признание взаимозависимости или необходимости взаимодействия органов или ветвей государственной власти, наряду с принципом разделения властей, содержится во многих конституциях мира.

Принимая во внимание тот факт, что в настоящее время практически для любого современного демократического государства, как и для многих международных организаций и иных межгосударственных объединений, вопросы защиты прав человека представляют большую важность и занимают достойное место среди государственных приоритетов, невозможно обойти вниманием эти вопросы и в конституции создаваемого Союзного государства.

Одной из целей создания Союзного государства явилось обеспечение интересов народов России и Беларуси. Договор возлагает на Союзное государство ряд обязанностей в отношении прав человека. Например, Договором вводится гражданство Союзного государства и закрепляются основы статуса гражданина Союзного государства. Статья 18 Договора к совместному (Союзного государства и входящих в него государств) ведению относит защиту основных прав и свобод, а ст. 14 провозглашает, что в Союзном государстве гарантируются права и свободы человека и гражданина. Однако Союзное государство не может гарантировать права человека и гражданина, если в его Основном законе не будет обусловлена элементарная гарантия прав и свобод. Представляется необходимым включение в проект конституции положений, регулирующих права, свободы и обязанности человека.

Однако Союзное государство несет ответственность за обеспечение прежде всего тех прав и свобод человека, закрепление которых в конституции прямо вытекает из Договора. Так, ст. 8 Договора указывает, что в Союзном государстве обеспечиваются равные права граждан на приобретение, владение, пользование и распоряжение имуществом; в ст. 14 упоминаются равноправие граждан, право на создание союзных общественных объединений, право избирать и быть избранным в парламент Союзного государства, а также назначаться на должности в органы Союзного государства; ст. 17 к исключительному ведению Союзного государства относит единые правила защиты прав потребителя; ст. 18 в совместном ведении Союзного государства и образующих его государств закрепляет обеспечение равных прав граждан в трудоустройстве и оплате труда, в получении образования, медицинской помощи, предоставлении других социальных гарантий и т. д. (перечень разбросанных по тексту Договора упоминаний о правах и свободах можно было бы продолжить). Но, безусловно, для обеспечения реальных гарантий прав и свобод человека недостаточно простого упоминания о них, необходимо обеспечение нормативного регулирования этих прав, основы которого закладываются именно в конституции.

В конституции должны быть закреплены прежде всего социально-экономические и политические права, необходимость обеспечения которых прямо или косвенно установлена Договором и перечень которых не является исчерпывающим. Закрепление перечисленных прав в конституции Союзного государства не должно ограничивать либо умалять иные права и свободы граждан, закрепленные конституциями субъектов Союзного государства, международными договорами и законами.

Конституция Союзного государства должна определять государственное устройство Союзного государства и его правовую систему. Что касается правовой системы, то не представляется возможным все проблемы в полной мере урегулировать посредством конституции. Основной закон призван лишь частично решать вопросы урегулирования различных аспектов правовой системы Союзного государства, как то: источники права Союзного государства, принципы функционирования органов государственной власти, основы правового статуса человека в Союзном государстве и т. п.

Истории известны такие формы объединения государства, как унитарная, федеративная, конфедеративная. Последнюю можно включить в этот перечень с долей условности, так как в ней сочетаются признаки международно-правовой и внутригосударственной организации. Союзное государство, по Договору, это более тесное объединение, чем конфедерация, поскольку существуют единое гражданство, валюта, внешние границы, органы управления, конституционный акт и т. д.

Конституция Союзного государства должна разграничивать предметы ведения Союзного государства и его субъектов. Вне пределов исключительного ведения Союзного государства и предметов совместного ведения Союзного государства и его субъектов субъекты Союзного государства могут сохранять всю полноту государственной власти. В конституции система государственных органов Союзного государства должна быть прописана так, чтобы соответствовать положениям Договора.

Договором предусматривается создание Суда Союзного государства. В конституции необходимо закрепить его место по отношению к судебным системам субъектов Союзного государства, а также юридическую силу его решений в случае их коллизии с актами судов субъектов Союзного государства. Решения Суда Союзного государства о толковании актов Союзного государства должны носить обязательный характер для всех, в том числе для государственных органов и субъектов Союзного государства, включая их суды.

Сложным все еще остается вопрос об актах Союзного государства. Его правовая система будет состоять из конституции Союзного государства, конституций субъектов Союзного государства, принимаемых по предметам исключительного ведения Союзного государства законов, декретов, постановлений и резолюций, а по предметам совместного ведения — Основ законодательства, директив, резолюций. Представляется логичным, что конституция Союзного государства будет нормативным правовым актом высшей юридической силы, применяемым непосредственно на всей территории Союзного государства и в отношении всех его граждан. Никакой иной акт не должен противоречить конституции. Bсе акты государственных органов Союзного государства должны отвечать положениям законов и основам законодательства Союзного государства, принятым в соответствии с конституцией. Законы Союзного государства должны действовать непосредственно на территории всего Союзного государства. Субъекты Союзного государства должны обладать правом в своих законах детализировать отдельные положения законов Союзного государства с целью обеспечить наиболее полную их реализацию. Весьма важно также конституционное разграничение сфер ответственности в рамках предметов совместного ведения Союзного государства и его субъектов.

Правотворческое направление правовой политики в сфере создания Союзного государства не исчерпывается подготовкой и принятием конституции. Учитывая этапность процесса создания Союзного государства, можно определить ряд мероприятий в сфере правотворчества, которые необходимо провести в ближайшей перспективе. Например, мероприятия по гармонизации, унификации законов государств-участников, по принятию союзных законов и иных нормативных правовых актов. Перечислим лишь несколько таких мероприятий.

Гармонизация законов государств-участников предполагается в областях: стандартизации, обеспечения единства измерений, оценки соответствия и технических барьеров в торговле; науки и техники; инноваций; охраны окружающей среды Российской Федерации и Республики Беларусь; функционирования системы информатизации.

Унификация законодательства государств-участников предусматривается в областях: гражданского законодательства, определения основ создания собственности Союзного государства налогового законодательства; законов, регулирующих общественные отношения в сфере внешней торговли и таможенной деятельности.  В этих целях требуется принятие таможенных кодексов, законов о таможенном тарифе, законов о государственном регулировании внешнеэкономической деятельности, законов о мерах по защите экономических интересов государств-участников при осуществлении внешней торговли, законов о валютном регулировании и валютном контроле и др.

По нашему мнению, предложения в части общей концепции конституции Союзного государства, системы данного акта и содержания его отдельных институтов, вероятно, могли бы оказать существенную помощь в формировании официальной государственной правотворческой политики  рассматриваемой сферы и быть использованы при разработке проекта конституции Союзного государства России и Беларуси.