Правотворческая политика в условиях модернизации: вопросы теории

УДК 340.130.5

Страницы в журнале: 11-15 

В.Р. КАЛАЙЧЕВ,

аспирант Северо-Кавказского государственного технического университета

Исследуются теоретические аспекты формирования и реализации правотворческой политики в условиях модернизации общества и государства. Анализируются точки зрения относительно принципов, на которых должна строиться такая политика в современной России, а также форм и методов ее осуществления. Проводится классификация правотворческой политики по различным научным основаниям и формулируется вывод о необходимости дальнейшей научной разработки проблем данного вида правовой политики государства.

Ключевые слова: правотворчество, модернизация, правотворческая политика, принципы, классификация, методы, формы, прогнозирование, планирование.

Law-making policy in a modernization: theory

Kalaychev V.

We study the theoretical aspects of the formation and implementation of law-making policy in the modernization of society and the state. Analyzed in terms of respect of the principles on which to build such a policy in modern Russia, as well as forms and methods of its implementation. A classification of the law-making policy on various scientific grounds and formulate a conclusion about the need for further scientific development of the legal problems of this type of state policy.

Keywords: law-making, modernization, law-making policies, principles, classification, methods, forms, forecasting, planning.

В  условиях модернизации всех сторон жизнедеятельности российского государства все более пристальное внимание стало уделяться проблемам формирования правовой политики в различных областях общественной жизни[1]. Не стала исключением и соответствующая политика в сфере правотворческой деятельности. Обратим внимание, что именно в последние годы пришло осознание того, что правовая политика при всем многообразии характеристик и определений понимается и воспринимается в обществе прежде всего как политика правотворческая[2]. Так, А.П. Мазуренко отмечает: исследование проблем правотворческой политики — новое, перспективное направление в теории государства и права. По его мнению, базовой (сущностной) основой формирования правотворческой политики является политика правовая[3]. Похожей точки зрения придерживается и С.В. Поленина. «Такое положение не случайно, — пишет она, — поскольку, будучи закрепленной в преамбулах, определениях и статьях законов и иных нормативных правовых актов, правовая политика приобретает наиболее ясную и доступную для широкого обозрения и ознакомления населением форму»[4].

Характеризуя специфику правотворческой политики, обратим внимание на то, что она отличается сложностью и многообразием структуры. Среди видов правотворческой политики можно выделить политику законотворческую и подзаконную (нормотворческую), текущую и перспективную, позитивную и негативную. Речь также может идти об отраслевой правотворческой политике и политике применительно к различным сферам деятельности либо в отношении тех или иных категорий граждан. Важным основанием классификации правотворческой политики является видовое деление в соответствии с уровнями ее организации, где можно выделить федеральную, региональную, муниципальную политику. В зависимости от субъектного состава она может быть подразделена на государственную, санкционированную (делегированную) и правотворческую политику, осуществляемую с непосредственным участием населения[5].

Исходные тезисы правотворческой политики, общие перспективы, основные направления и стратегия развития законодательства в концептуальном виде закреплены в Конституции РФ. Вместе с тем, помимо конституционных, правотворческая политика должна базироваться на таких специфических принципах, как научная обоснованность, системность, предсказуемость и планомерность[6]. Казалось бы, эти статуты совпадают с основными нормами правотворчества. Однако по отношению к правотворческой политике они имеют свою направленность, поскольку предвосхищают и опосредуют деятельность по формированию новых положений права. Отступление от них ведет к произвольным и ошибочным решениям, излишним затратам труда, времени, энергии правотворцев, снижению продуктивности правового регулирования.

Из сказанного вытекает, что четкая, целостная и последовательная правотворческая политика есть необходимая предпосылка эффективности законодательной и иной правотворческой деятельности, основной целью которой должно быть решение социальных, экономических, политических и иных задач на различных уровнях правового регулирования. Для достижения этой цели нужно, чтобы не только правотворческая деятельность, но и положенная в ее основу правотворческая политика формировались путем выявления существенных потребностей в правовой регламентации определенных областей общественных отношений в интересах населения всей страны, входящих в федерацию субъектов и муниципальных образований, а также при условии органичного, непротиворечивого вхождения правовых актов в систему законодательства[7].

Как верно отмечается в литературе, правотворчество включает в себя ряд ступеней, этапов, звеньев и протекает под воздействием множества факторов социальной действительности, которые в своей совокупности и диалектическом сочетании определяют сущность той или иной правовой нормы, ее содержание и форму, ее положение в системе, отрасли и институте права, ее назначение и роль в жизни общества[8]. Думается, что правотворческую политику, безусловно, следует считать одним из таких определяющих факторов.

Правотворческая политика — явление сложное и неоднозначное. Основанная на правотворческой деятельности, она направлена на упорядочение этой деятельности и всестороннее совершенствование системы права. Залогом ее эффективности является то, что она использует в данном процессе инструменты правовой политики, составной частью, основным видом которой является[9].

Правотворческая политика отличается сложностью и разнообразием структуры. Ее классификация может быть проведена по многим основаниям. Поэтому в научной юридической литературе встречаются вариативные подходы к данной проблеме. Так, отмечается, что существует несколько видов правотворчества и, соответственно, правотворческой политики. Это разнообразие является следствием их тесной, объективно существующей связи и взаимозависимости; определяется единой природой правотворческой политики и правотворческой деятельности, использованием общих принципов и методов, участием одних и тех же субъектов и другими основополагающими факторами[10].

Если рассматривать правотворческую деятельность через призму соподчинения, иерархии, субординации, то обнаруживается, что есть правотворчество исходное и развивающее, основное и дополнительное (вспомогательное). Здесь следует исходить из иерархии источников права, которая определяется их юридической силой и объемом компетенции соответствующего правотворческого органа.

По функциональному признаку правотворческая политика может быть текущей и политикой по упорядочению (систематизации) имеющегося нормативного материала. Текущее правотворчество носит первичный характер и направлено непосредственно на обновление системы права. Деятельность же по упорядочению нормативного материала вторична в том смысле, что производна от текущего правотворчества и имеет целью облегчить, упростить пользование действующим нормативно-правовым материалом.

Весьма разнообразна классификация правотворческой политики в зависимости от объектов правотворчества. Можно говорить об отраслевой правотворческой политике в отношении тех или иных отраслей, подотраслей и институтов права (законодательства), о правотворческой политике применительно к различным сферам деятельности (ценовая, налоговая, жилищно-коммунальная, судебная), о правотворческой политике в отношении тех или иных категорий граждан (политика по вопросам занятости, защиты детей, малоимущих граждан, мигрантов, живущих за рубежом соотечественников) и т. д. Нормативное закрепление правотворческой политики применительно к тем или иным социальным слоям и группам населения имеет особое значение в свете ст. 7 Конституции РФ, провозгласившей нашу страну не просто правовым, но и социальным государством[11]. В целях претворения на практике такой политики в Российской Федерации, помимо прочего, должна обеспечиваться поддержка наиболее незащищенных слоев населения. Яркими примерами правотворческой политики в этой области можно считать реализуемые сегодня в стране национальные проекты в сфере демографии, образования, здравоохранения и т. д. 

Не вызывает никаких сомнений, что эффективность правотворческой политики напрямую зависит от ее целостности. Это наиболее заметно, когда речь идет о правотворческой политике в области той или иной отрасли права (законодательства). Другими словами, уровень эффективности отраслевой правотворческой политики во многом обусловливается степенью сводности (целостности) формирующего эту правотворческую, равно как и правоприменительную, отраслевую политику закона[12]. Не случайно ориентиры отраслевой правотворческой политики чаще всего содержатся в законах (основах  законодательства, кодексах). 

Продолжая рассматривать возможные основания классификации правотворческой политики, заметим, что подобная систематизация может проводиться также в соответствии со сферами правотворческого воздействия. Правотворческую политику в области как международных, так и внутренних отношений можно условно подразделить и по кругу охватываемых ею лиц. Так, ратифицируя в 1998 году Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 года, Российская Федерация распространила ее действие на всех граждан страны и обязала все обладающие правотворческими функциями федеральные и региональные органы государственной власти при-вести в соответствие ей свои законы и иные нормативные правовые акты[13].

Правотворческая политика подразделяется также в зависимости от субъектного состава участников правотворческой деятельности и может быть классифицирована на:

— правотворческую политику с непосредственным участием народа;

— правотворческую политику органов государства (в лице высших законодательных (представительных) органов);

— правотворческую политику муниципальных органов представительной власти;

— правотворческую политику исполнительных органов власти по санкционированному (делегированному) правотворчеству;

— подзаконную правотворческую политику отдельных должностных лиц (президента, министра, губернатора, руководителя администрации и т. д.).

В зависимости от уровней реализации можно выделить следующие виды правотворческой политики:

а) правотворческую политику на международном уровне;

б) правотворческую политику в сфере СНГ;

в) правотворческую политику на уровне Союзного государства Беларуси и России;

г) общефедеральную правотворческую политику (на уровне Российской Федерации);

д) региональную правотворческую политику (на уровне субъектов Российской Федерации);

е) муниципальную правотворческую политику (на уровне муниципальных образований);

ж) правотворческую политику неправительственных общественных организаций, политических партий, профессиональных союзов и других субъектов гражданского общества;

з) локальную правотворческую политику (на уровне отдельных предприятий, учреждений, организаций различной формы собственности).

Динамика общественных отношений требует постоянного развития и совершенствования правовых форм и методов, все более полного использования права в решении стоящих перед обществом проблем, в том числе в сфере правотворчества.

Формы правотворческой политики весьма разнообразны. Это и отдельные статьи Конституции РФ, и отраслевые принципы, и международные договоры, и многочисленные концепции и программы. Одним из перспективных направлений формирования правотворческой политики и тем самым правотворческой (законодательной) деятельности является повышение внимания разрабатывающих политику государственных органов, и в первую очередь законодателя, к общественному мнению, в том числе к активному участию населения в законотворчестве.

Здесь важную роль призваны играть такие формы выражения правотворческой политики, как общественные слушания, всенародные обсуждения, референдумы, работа постоянно действующих научных и общественных организаций, например, научно-методических и экспертно-консультативных советов, общественных палат и комитетов. В идеале именно общественное мнение должно служить источником создания конкретных норм принимаемых законов. При этом правосознание граждан, депутатов Государственной думы и членов Совета Федерации призвано выполнять связующую роль между общественным мнением и правом, поскольку без этого невозможно создание эффективных законов, так как все экономические и социальные факторы должны принимать форму юридического мотива правовых требований[14].

В качестве важнейших методов правотворческой политики в литературе выделяются планирование и прогнозирование законодательства[15]. Как показывает практика, последовательное создание эффективной правовой системы невозможно без научно обоснованного перспективного планирования. При этом стратегия планирования должна ориентироваться на поиск основных параметров, главных направлений развития российской правовой системы. Планирование законопроектных работ самым тесным образом связано с созданием стабильной, целостной научно обоснованной системы законодательства, эффективного механизма координации правотворческой деятельности и правотворческой политики.

Прогнозирование в правотворческой политике должно осуществляться на основе применения специальных научных методов и средств для получения прогностической информации об основных тенденциях развития законодательства и о его будущем состоянии. Целью такого прогнозирования является выявление и учет потребностей в законодательном урегулировании общественных отношений, научное предвидение ближайших и отдаленных последствий законодательных актов, их эффективности, а также ожидаемых изменений в формах и методах правового регулирования[16].

Среди методов, используемых в целях выстраивания научно обоснованной правотворческой политики, выделяются и другие: социально-правового моделирования, сравнительно-правовых исследований, анализа и синтеза результатов правотворческой деятельности, статистических, конкретно-социологических и историко-правовых исследований[17].

Предпринятый анализ дает возможность сделать вывод о том, что в современных условиях модернизации российского общества вопросы обновления и совершенствования правовой системы играют ключевую роль. Однако решение задач модернизации в правовой сфере невозможно без опоры на научно обоснованную правотворческую политику, изучение доктринальных и прикладных аспектов которой является перспективным направлением общей теории права.

Библиография

1 См.: Алексеев С.С. Основы правовой политики в России: Курс лекций. — М., 1995; Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: Дис. … канд. юрид. наук. — Самара, 1999; Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М., 2003; Правовая политика России: теория и практика / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М., 2006; Мазуренко А.П., Титенко Ю.А. Правовая политика и правовое развитие общества / Под ред. А.В. Малько. — М., 2007 и др.

2 См.: Поленина С.В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. С. 180.

3 См.: Мазуренко А.П. Правотворческая политика и правотворчество. — Саарбрюккен, 2011. С. 45.

4 Поленина С.В. Указ. раб. С. 181.

5 См.: Мазуренко А.П. Указ. раб. С. 234.

6 О принципах правотворческой политики см: Исаков Н.В., Мазуренко А.П. Правотворческая политика: общетеоретический аспект / Под ред. А.В. Малько. — М.; Мин. Воды, 2005. С. 70—80.

7 См.: Поленина С.В. Указ. раб. С. 182.

8 См.: Керимов Д.А. Философские проблемы права. — М., 1972. С. 90, 178—179.

9 См.: Мазуренко А.П. Указ. раб. С. 57.

10 См.: Поленина С.В. Указ. раб. С. 183; Мазуренко А.П. Указ. раб. С. 58.

11 См.: Поленина С.В. Указ. раб. С. 182.

12 Подробнее о сводности нормативных правовых актов см.: Поленина С.В., Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. — М., 1987. Гл. 4.

13 См.: Поленина С.В. Указ. раб. С. 185.

14 Об этом см.: Поленина С.В. Указ. раб. С. 191, 201.

15 См.: Исаков Н.В., Мазуренко А.П. Указ. раб. С. 109.

16 См.: Юрина Т.С. О роли юридического прогнозирования // Вестн. Волжского университета им. Татищева. 2001. № 14. С. 292—295.

17 Подробнее об этом см.: Исаков Н.В., Мазуренко А.П. Генезис российской правотворческой политики // Правотворческая политика в современной России / Под ред. А.В. Малько, Н.В. Исакова, А.П. Мазуренко. — Саратов; Мин. Воды, 2009. С. 117—119.