Правотворческая техника как составляющая правовой экспертизы управленческих решений

УДК 340.13:351.87
 
Ю.В. БУЛАТОВА,
адъюнкт кафедры теории и социологии управления Академии управления МВД России
 
В статье описываются элементы правотворческой техники: приемы и средства. К техническим средствам прежде всего относится язык с его словарным составом, грамматическим строем, системой стилей и знаками препинания. Технические же приемы включают в себя разнообразные методы, способы, операции, применяемые при изложении содержания норм права и их документального закрепления.
 
The author describes elements the right of creative technics: receptions and means. According to the author, to means language with its dictionary structure, a grammatical system, system of styles and punctuation marks first of all concerns. Technical receptions include various methods, ways, the operations applied at a statement of the maintenance of norms of the right and their do-
cumentary fastening.
 
Провозглашение России правовым государством, признание в Конституции РФ че-
ловека, его прав и свобод в качестве высшей ценности, повышение в связи с этим роли правовых начал в жизни общества ведут к необходимости резкого повышения качества издаваемых в стране законов и иных нормативных правовых актов. Ведь не секрет, что в целом результаты правотворчества в нашей стране на всех его уровнях (и на федеральном, и на региональном, и на локальном) оставляют желать лучшего. Нормативные правовые и ненормативные правовые акты, принимаемые разными органами государства и должностными лицами, а также предприятиями, учреждениями и организациями, далеки от совершенства. При этом большую озабоченность вызывает низкий технический уровень издаваемых актов, встречающиеся в них многочисленные нарушения требований правотворческой техники. Как результат этого, последние очень часто бывают громоздкими, противоречивыми и несогласованными друг с другом, их трудно понять не только гражданам, но и специалистам в области права.
Правовая экспертиза как необходимый этап при подготовке любого управленческого решения должна включать в себя, помимо соответствия  правового акта Конституции РФ и действующему законодательству, технику оформления документа.
Вопрос о повышении технического уровня принимаемых в Российской Федерации нормативных правовых актов, как показывает жизнь, далеко не праздный вопрос. От его решения в значительной мере зависит состояние законности и правопорядка. Опыт нашего государства и других стран убедительно свидетельствует о том, что чем ниже техническое качество действующих в государстве нормативных правовых актов, тем больше появляется возможностей для разного рода манипуляций с ними. А это неизбежно приводит к различным нарушениям законности и низкому уровню правопорядка в обществе. Кроме того, нельзя забывать и о том, что небрежно составленные, имеющие многочисленные нарушения требований правотворческой техники акты самим
фактом своего существования весьма пагубно воздействуют на формирование правового сознания граждан и должностных лиц и способствуют распространению такого крайне нежелательного для общества явления, как правовой нигилизм и на бытовом, и на ведомственном уровне. Наконец, с низким техническим уровнем издаваемых в стране нормативных правовых актов нередко связаны обращения субъектов права в различные судебные инстанции (в том числе и высшие — Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ и Высший арбитражный суд РФ) и в другие государственные органы, что в конечном итоге оборачивается для общества большими и совершенно неоправданными материальными затратами, да и к тому же отвлекает судебные и иные органы от другой (может быть, более важной и нужной) работы. Поэтому не случайно в последнее время в литературе остро стоит вопрос о необходимости повышения технического уровня принимаемых нормативных правовых актов.
Еще в 1778 году в знаменитой работе «О духе законов» французский ученый Шарль Луи Монтескье излагал принципы  составления законов[1]. По его мнению, к таковым относились простота слога, определенность, сжатость нормативного материала.
В настоящее время решение проблемы совершенствования действующего законодательства невозможно без глубокой и всесторонней научной проработки проблем создания текста права с последующим внедрением результатов таких исследований в правотворческую практику. «Данная отрасль знания, — как справедливо пишет Д.А. Керимов, — обстоятельно разработана во многих цивилизованных странах, отражена в многочисленной литературе, подробно описывающей, как следует “делать законы”, каким требованиям они должны отвечать»[2]. В России же проблема создания законов пока ждет своих исследователей. Имеющиеся в этой области работы весьма немногочисленны[3].
В данной статье дается общая характеристика правотворческой техники как инструмента создания текста права, анализируются различные точки зрения о содержании этого понятия, показывается его соотношение со смежными правовыми категориями, высказывается определенный взгляд на проблему правотворческой техники.
Правотворческая техника, если определить это понятие в самом общем виде, представляет собой совокупность средств и приемов, используемых при составлении текстов нормативных правовых актов, а также в ходе систематизации права.
Следует заметить, что в литературе гораздо чаще используется термин «законодательная техника». При этом речь идет о технике создания текстов не только законов, но и подзаконных актов, т. е. фактически имеется в виду правотворческая техника. Иногда используется и понятие «нормотворческая техника», обозначающее то же самое. Представляется, что все эти термины имеют право на существование. Однако, если стремиться быть более точным, то правильнее использовать термин «правотворческая техника». Поэтому именно этот термин и употребляется в данной публикации.
До сих пор в юридической науке не решен вопрос о том, куда нужно относить правотворческую технику, является ли она инструментом правотворчества в целом.
Правотворчество, как известно, — это специальная деятельность, состоящая в установлении, изменении и отмене норм права органами государственной власти и их должностными лицами или уполномоченными ими на это другими субъектами правотворчества. Данная деятельность весьма сложна и разнообразна. Нередко в ней различают два главных направления — формирование содержательной стороны права (т. е. формулирование норм права) и его внешнее оформление (т. е. закрепление норм права в тексте письменного официального документа).
Документальное закрепление правовых предписаний находится за рамками правотворчества. По этой причине вряд ли правы те авторы, которые считают, что правотворчество охватывает собой как создание норм права, так и их текстуальное закрепление. Это принципиально отличающиеся друг от друга виды юридической деятельности. Хотя в ходе реального правотворчества строгой границы между ними, может быть, и не существует, в теории права проводить такую границу необходимо.
Вынесение деятельности, связанной с внешним выражением права, за рамки правотворчества не означает, что эта деятельность играет какую-то второстепенную роль. Она не менее важна, чем деятельность по формированию содержания права. По верному утверждению Р. Иеринга, «техническое несовершенство представляет собой несовершенство всего права, недостаток, тормозящий право и вредящий ему во всех его целях и задачах»[4]. Таким образом, в праве одинаково важны как его содержание, так и его форма.
Дискуссионным остается в литературе и вопрос о том, что следует включать в правотворческую технику. В.М. Сырых относит к правотворческой технике «совокупность методов, приемов подготовки качественно совершенных как по форме, так и по содержанию нормативных правовых актов»[5]. Рассуждая далее, В.М. Сырых подразделяет все методы правотворческой техники на четыре группы:
1) методы подготовки концепции нормативного правового акта;
2) методы проектирования норм права и механизма их реализации в конкретных отношениях;
3) приемы подготовки текста нормативного правового акта;
4) приемы составления прогнозов эффективности действия проектируемых норм права.
Помимо указанных методов, В.М. Сырых к правотворческой технике относит и методы, которые в нее на самом деле не входят. Из выделяемых им групп методов лишь третья группа (приемы подготовки текста нормативного правового акта) может быть включена в правотворческую технику. Другие различаемые им группы методов находятся за рамками правотворческой техники.
Известная же румынская исследовательница А. Нашиц, напротив, необоснованно, как пред-
ставляется, сужает область правотворческой техники, исключая из нее средства и приемы, используемые при систематизации нормативных правовых актов[6]. А. Нашиц правотворческую технику (или, как она пишет, законодательную технику) сводит лишь к средствам и приемам технического построения норм права[7]. Однако при этом она вполне права, утверждая, что процедурные и организационные вопросы находятся вне сферы законодательной техники.
Что же на самом деле входит в правотворческую технику?
Отвечая на данный вопрос, следует сначала вспомнить о том, что правотворческая техника представляет собой составную часть юридической техники вообще. Юридическая же техника — это совокупность средств и приемов, используемых при составлении текстов как нормативных, так и индивидуальных правовых актов. Между этими двумя видами юридической техники не существует строго прочерченной границы. Техника индивидуальных правовых актов по многим своим характеристикам ничем не отличается от правотворческой техники. Так, в текстах индивидуальных актов широко используются юридические термины, при их составлении применяются различные языковые приемы. Поэтому в определенной своей части правотворческая техника и техника индивидуальных актов совпадают. Однако существуют и специфические средства и приемы именно правотворческой техники и техники индивидуальных актов.
Как видно из сказанного, элементами правотворческой техники являются технические средства и технические приемы. К техническим средствам прежде всего относятся язык с его словарным составом, грамматическим строем, системой стилей и знаками препинания, а также специальные юридические средства внешнего оформления права — юридические термины и конструкции, презумпции и фикции, средства систематизации права. Технические же приемы включают в себя разнообразные методы, способы, операции, применяемые при изложении содержания норм права и их документального закрепления.
Следует признать, что в отечественной юридической науке не подвергнуты пока должному анализу как средства, так и приемы правотворческой техники. Особенно слабо изучены приемы правотворческой техники. Как верно пишет В.М. Сырых, до сих пор «не проведена работа по систематизации всех приемов правотворческой техники»[8]. В учебной литературе традиционно описываются лишь две классификации приемов правотворческой техники. В одной из них приемы правотворческой техники подразделяются на виды по степени обобщения нормативного материала. В этой классификации различаются абстрактный и казуальный приемы. В другой классификации выделение видов правотворческой техники осуществляется по способу изложения норм права. Здесь выделяются прямой, ссылочный и бланкетный приемы.
Эти классификации, конечно же, не охватывают всего разнообразия приемов изложения норм права, известных юридической науке и практике. В этих условиях перед юридической наукой стоит задача выявления и научного описания всех тех приемов правотворческой техники, которые должны входить в арсенал нормодателя.
Обращает на себя внимание то, что в литературе нередко допускается отождествление приемов правотворческой техники с ее средствами. Хотя в толковых словарях русского языка слово «средство» обозначает «прием, способ действия для достижения чего-нибудь»[9], вряд ли будет правильным воспринимать слова «средство» и «прием» применительно к правотворческой технике как синонимы. Технические средства в данной области — это то, из чего (или при помощи чего) создаются тексты нормативных правовых актов. Эти средства представляют собой некие символы, обладающие в известном смысле материальными признаками. Технические же приемы никаких материальных признаков не имеют. Используя их, нормодатель устанавливает, как в том или ином случае правильнее применить имеющиеся в его распоряжении технические средства. Поэтому вполне обоснованно С.С. Алексеев называет данные приемы правовой технологией, проводя при этом аналогию с материальной техникой, где, как он пишет, «тоже, с одной стороны, выделяются средства техники, т. е. машины, оборудование, а с другой — методы, приемы их использования, т. е. технология»[10].
Рассуждая о правотворческой технике как инструменте создания текста права, невозможно обойти вниманием вопрос о том, а что, собственно, представляет собой текст права, каковы его составляющие.
Текст вообще (лат. textum — связь, соединение) — это авторское сочинение или документ, воспроизведенные на письме или в печати. Текст же права представляет собой внешнее выражение права или ту форму, в которую при помощи средств и приемов правотворческой техники облекаются нормы права. Дух закона вне буквы закона существовать не может.
В тексте права могут быть выделены следующие его главные компоненты: реквизиты, структура и язык.
Реквизиты текста права — это обязательно входящие в него сведения, подтверждающие, что он является надлежащим образом оформленным и имеющим юридическую силу официальным документом. Нормативные правовые акты должны обязательно включать в себя следующие сведения: полное официальное наименование акта; наименование органа или должностного лица, принявшего акт, и дату его принятия; наименование должностного лица подписавшего акт, и дату его подписания; регистрационный номер акта. Некоторые акты (например, федеральные законы) должны иметь дополнительные реквизиты.
Структура текста права представляет собой его внутреннее устройство. Каждый нормативный правовой акт состоит из тех или иных структурных подразделений, имеющих соответствующее расположение и находящихся между собой в определенной логической связи.
Многие нормативные правовые акты имеют весьма обширное содержание. В них порой закреплены сотни и даже тысячи норм права. Для таких актов вопрос об их внутреннем устройстве весьма актуален. От того, насколько продуманна структура акта, во многом зависит его доступность для восприятия. Неудачное внутреннее устройство акта создает немалые трудности для его понимания. Юридической наукой выработаны определенные требования к структуре нормативных правовых актов. Главное требование здесь таково: структура акта должна быть такой, чтобы им было удобно пользоваться.
Действующие нормативные правовые акты имеют такие структурные подразделения, как статьи, параграфы, главы, подразделы, разделы и части. Наличие в конкретном акте тех или иных структурных подразделений, их расположение и соотношение между ними зависят от объема акта и особенностей содержащегося в нем нормативного материала.
Первичным структурным подразделением нормативного правового акта является статья (пункт). В зависимости от объема содержащегося в ней нормативного материала статья (пункт) может иметь свои структурные подразделения (части, пункты, абзацы). Более того, последние также могут иметь свои структурные подразделения (пункты, подпункты, абзацы).
Наконец, язык текста права можно определить как совокупность используемых в нем общеязыковых и специальных юридических средств выражения норм права.
За каждым из названных компонентов текста права стоят свои правила правотворческой техники, которые нужно обязательно соблюдать, чтобы создать надлежащим образом оформленный, удобный и доступный для понимания документ.
Важно подчеркнуть, что в ходе создания текста права осуществляется не просто фиксация правовых идей, а их своеобразная зашифровка (или кодирование), перевод на язык права. Именно благодаря этому нормативные акты становятся компактными и вместе с тем емкими, подчиненными законам бережливости и юридической экономии. Для осуществления подобной зашифровки как раз и используются разнообразные средства и приемы правотворческой техники. В дальнейшем, после принятия того или иного нормативного правового акта, совершается уже обратное действие — расшифровка соответствующих правовых предписаний при помощи приемов и правил толкования права. От того, какие средства и приемы правотворческой техники применяет нормотворец, насколько умело он ими пользуется, и зависит совершенство издаваемых им актов.
 
Библиография
1 См. об этом: Кашанина  Т.В. Юридическая техника: Учеб. — М., 2007. С. 25.
2 Керимов Д.А. Законодательная техника: научно-методическое и практическое пособие. — М., 1998. С. 56.
3 См., например: Тихомиров Ю.А., Костелевская И.В. Правовые акты. — М., 1999. С. 63.
4 Иеринг Р. Юридическая техника. — СПб., 1996.
5 Сырых В.М. Предмет и система законодательной техники как прикладной науки и учебной дисциплины // Законодательная техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. — Н. Новгород, 2001. Т. 1. С. 9—24.
6 См. об этом: Кашанина  Т.В. Указ. соч. С. 23.
7 Там же. С. 99.
8 Сырых В.М. Указ. соч. С. 9—24.
9  Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. — М., 1999. С. 760.
10  Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. 2. — М., 1981. С. 267.