Правотворчество органов государственной власти в сфере национальной безопасности России

УДК 342.52:351.746
 
А.П. БАРАНОВ,
адъюнкт
 
Одной из угроз национальной безопасности Российской Федерации является несоблюдение принципа приоритета норм Конституции РФ над иными правовыми нормами, положений федеральных законов над законами субъектов Российской Федерации, недостаточная определенность государственного управления на различных уровнях[1]. Несовершенное законодательство, как правило, провоцирует нерациональное использование средств бюджета, экономические кризисы, рост преступности, утрату боеспособности подразделений Вооруженных сил РФ и правоохранительных органов. 
 
. Исправить положение можно путем своевременного внесения определенных поправок или создания более совершенных норм права. Сложнее обстоит дело с принятием законов, основанных на международных соглашениях. Внутригосударственные проблемы власть может решить самостоятельно, но когда интересы двух и более государств не совпадают, возникают противоречия, которые могут привести к серьезным последствиям.
При наличии у России оружия массового поражения мала вероятность силового вмешательства в ее внутреннюю политику со стороны других государств, включая страны НАТО. Поэтому возможность склонения к заключению международного соглашения или договора, несущего скрытую угрозу, весьма очевидна.
Именно выявление скрытой угрозы в предлагаемых для подписания международных договорах и соглашениях должно стать одной из основных задач правотворческой деятельности органов государственной власти.
По сути, термин «правотворчество» шире понятия законотворчества. Под законотворчеством понимается совокупность последовательных действий уполномоченных органов и лиц по разработке и рассмотрению законопроектов, принятию и введению в действие законов, устанавливающих новые правовые нормы, изменяющих действующие или отменяющих устаревшие предписания[2]. Под правотворчеством понимают деятельность компетентных органов государства по принятию, изменению и отмене нормативных правовых актов и юридических норм[3].
Законотворчество имеет ряд проблем[4], по своей сути идентичных проблемам правотворчества. Основной проблемой принято считать несовершенство действующего законодательства. Действительно, так как функционирование органов государственной власти основано на законе, то при неэффективно действующем законодательстве работа органов, осуществляющих правотворческую деятельность, оказывается не всегда полезной. Но заметим: законодательство никогда не будет совершенным. Перед принятием каждый нормативный правовой акт проходит экспертизу, но и это не означает, что принятый закон будет идеален. Невозможно предусмотреть все ситуации; при смене обстановки в мире отдельные правовые нормы в кратчайшие сроки станут менее эффективными, а то и вовсе утратят свою актуальность.
Образование стран СНГ и принятие Конституции РФ потребовало коренного изменения отечественного законодательства. Согласно Примерной программе законопроектной работы Государственной думы на 1996 год на весеннюю сессию было запланировано более 230 первоочередных законопроектов. Всего же за эту сессию было рассмотрено свыше 330 законопроектов, принято — 144, подписано Президентом РФ — 109. На осеннюю сессию предлагалось вынести около 400 приоритетных законопроектов[5]. В 2004 году Госдума рассмотрела 829 законопроектов: 228 законов были приняты, 180 из них подписаны Президентом РФ[6]. Таким образом, очевидна активность законотворческой работы органов государственной власти.
В ситуации, при которой отношения между субъектами права не регулируются вообще, несомненно, что лучше создать закон, регулирующий порядок возникших общественных отношений, нежели просто дискутировать в поисках совершенства. Только в процессе реализации норм права можно выявить их недостатки, а затем изменить или дополнить соответствующими поправками. Важно учитывать и то, что при создании нормы права, преимущественно запрещающей, преступными элементами разрабатывается механизм по ее преодолению, который также быстро распространяется.
Второй проблемой можно считать сложность анализа законодательства с точки зрения соответствия стратегическим целям развития государства. Поскольку в правотворческом процессе участвуют профессионалы, при качественном и ответственном подходе к выполнению ими своих должностных обязанностей данная проблема утратит актуальность.
Третья проблема — неясность в мотивировании вектора развития российского законодательства, т. е. нечеткое определение целей, достижение которых необходимо в первую очередь.
Заметим, что первоочередные цели давно поставлены и закреплены в концепции развития законодательства в определенной сфере, а также озвучиваются в посланиях Президента РФ. Таким образом, перед созданием новых правовых норм компетентные должностные лица органов государственной власти обязаны изучить предшествующие нормы права, ставшие неэффективными, и выяснить причину этого. При опоре на стратегические направления внешней и внутренней политики России создается эффективная и приоритетная правовая норма.
Четвертая проблема заключается в сложности объективной оценки результативности деятельности по подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов. Данную оценку можно дать только в ходе реализации созданных правовых норм, когда проявится реальная возможность определить их значение и эффективность.
Пятая проблема — слабая подготовка кадров, осуществляющих правотворческую деятельность. Одной из задач Правительства РФ в сфере законопроектной деятельности становится повышение качества работы органов исполнительной власти при подготовке законопроектов[7], а также обеспечение их своевременного взаимодействия с другими субъектами законодательной инициативы. С этой задачей Правительство РФ справляется, и очевидно, что все сотрудники обладают знаниями, навыками, умениями и практикой, необходимыми для качественного исполнения своих должностных обязанностей при осуществлении правотворческой деятельности. Органы государственной власти, создающие правовые нормы, формируются из высококвалифицированных сотрудников. По нашему мнению, создавать, рассматривать и утверждать правовые акты должны лица желательно с двумя высшими образованиями (одно из которых юридическое), имеющие ученую степень. Мысли и мнения экономистов, психологов, историков и других ученых необходимо учитывать при разработке законопроектов, а в дальнейшем привлекать для анализа эффективности действия законов и прогнозирования возможных негативных последствий, так как в процессе действия законов важен комплексный подход к изучению результатов и научная оценка. Совершенствовать мастерство сотрудников возможно в процессе обмена опытом и проведения семинаров, конференций по возникшей проблеме.
Заметим, что ни один закон или подзаконный акт не может обойтись без специальных терминов, иначе его объем увеличится в несколько раз. Поэтому употребление специальных терминов при создании закона просто необходимо, более того, это способствует повышению уровня образования граждан в области юриспруденции. К сожалению, не все дефиниции, используемые в отечественном законодательстве, несут четкую, ясную, а главное однозначную смысловую нагрузку. В данном случае желательно создать сборник понятий, используемых в юридической практике, зарегистрированный в Минюсте России и одобренный Государственной думой.
Проблемы правотворчества решаемы, но это не гарантирует полную защиту внутреннего законодательства от скрытой правовой угрозы, исходящей от государств-партнеров. Ярким примером является Договор между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Америки о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений от 31 июля 1991 г. В настоящее время США продолжают наращивать свою мощь, несмотря на заключенные ранее договоры и соглашения, проводя агрессивную политику и втягивая в боевые действия другие государства. Под видом ракет-перехватчиков в Польше могут быть установлены и баллистические ракеты. Результат заключенного Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г., имевший актуальность в то время, на сегодняшний день несет непосредственную угрозу России: наркотрафик, незаконная миграция, стремление бывших союзных республик в НАТО.
Эффективность законодательства зависит в первую очередь от принципов правотворчества — основных начал осуществления правотворческой деятельности. К ним относятся принципы законности, научности, использования правового опыта, демократизм, связи с практикой[8]. Очень редко упоминается об оперативности правотворчества[9]. Приведенные выше принципы можно считать основными, но если сам закон или правовой акт предполагает угрозу безопасности государства, а хуже — его ликвидацию или наступление тяжких последствий в дальнейшем, то все остальные принципы утрачивают свою актуальность.
Основными принципами правотворчества должны быть принципы обеспечения государственной безопасности и перспективности закона.
К сожалению, не все законы, принимаемые во благо народа, могут быть признаны им. Например, постановление ЦК КПСС от 16.05.1985 № 2458-XI «О мерах по преодолению пьянства и алкоголизма» и Указ Президиума ВС СССР от 29.05.1987 № 7104-XI «Об усилении борьбы с пьянством». Проблема в том, что само общество не было готовым к подобным введениям. Достаточно жестким мерам по борьбе с пьянством предшествовала недостаточная пропаганда здорового образа жизни. Перед принятием запрещающих или ограничивающих поведение субъекта норм права необходимо тщательное, многократное разъяснение причин принятия этих правовых норм. Тем не менее данные законы были перспективными, они выразили озабоченность государственных органов и определили основные проблемы, связанные с вредными привычками, что в настоящее время является актуальным и вынуждает само общество принимать соответствующие меры в борьбе с вредными привычками.
Эффективность созданного закона или иного нормативного акта напрямую зависит от правосознания. Например, грамотно проведенная психологическая работа с населением Чехии и Польши имеет как результат согласие этих стран на размещение американской системы ПРО. При этом населением не воспринимается тот факт, что даже если баллистические ракеты будут сбиты в этом районе, то последствия окажутся неблагоприятными для всей Европы.
Еще одним примером, имеющим перспективу развития и непосредственно обеспечивающим безопасность целого ряда государств, является Североатлантический договор о создании военно-политического блока западных держав (НАТО) от 4 апреля 1949 г., организованный по инициативе США. Данный документ позволяет США уверенно себя чувствовать на международной арене, одновременно являясь гарантом ненападения со стороны государств—участников договора. Более того, этот договор и связанные с ним нормативные акты позволяют США контролировать действия всех участников данного договора, а также экономить и беречь свои силы и средства при ведении боевых действий.
Грамотно составленный нормативный правовой акт может стать оружием государства при проведении внешней политики, а также способствовать укреплению национальной безопасности.
Правотворчество органов государственной власти в сфере национальной безопасности России — это основанная на принципах законности и обеспечения государственной безопасности деятельность компетентных органов государ-ственной власти по созданию перспективных, изменению и отмене несовершенных норм права в целях повышения национальной безопасности России.
 
Библиография
1 См.: Указ Президента РФ от 10.01.2000 № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Российская газета. 2000. 18 янв.
2 См.: Селезнев Г.Н. Вся власть — закону (законодательство и традиции указного права в России). — М., 1997.
3 См.: Теория государства и права: Учеб. / Отв. ред. В.Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и доп. — М., 2008.
4 См.: Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2006. С. 140.
5 См.: Селезнев Г.Н. Указ. соч.
6 См.: Официальный сайт партии «Единая Россия» // http://www.edinros.ru/er/text.shtml?3380/8
7 См.: Постановление Правительства РФ от 02.06.2004 № 264 «Об утверждении Положения о комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности» // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2317.
8 См.: Теория государства и права / Отв. ред. В.Д. Перевалов.
9 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учеб. — М., 2004.