Практика применения в отношении иностранных граждан меры административного воздействия в виде депортации или административного выдворения за пределы Российской Федерации

УДК 342.951

Страницы в журнале: 30-35 

Е.О. Бондарь,

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Московского университета МВД России Россия, Москва bondar_elena@mail.ru

Р.А. Брунер,

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России Россия, Москва rb1982@rambler.ru

Рассматривается практический механизм применения санкций в отношении иностранных граждан как меры административного воздействия в виде депортации или административного выдворения за пределы Российской Федерации. Констатируется, что существует несколько принципиальных отличий выдворения от депортации. Значительное внимание уделяется основным проблемам применения санкций в отношении иностранных граждан как меры административного воздействия в виде депортации или административного выдворения за пределы Российской Федерации в контексте нарушения статей 3 и 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года.

Ключевые слова: иностранные граждане, депортация, административное выдворение, протокол, постановление, конвенция, решение.

Мерами государственного воздействия на иностранных правонарушителей, препятствующими их дальнейшему нахождению в Российской Федерации, являются административное выдворение и депортация.

Вопросы административного выдворения за пределы Российской Федерации регламентированы Кодексом РФ об административных правонарушениях, федеральными законами от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее — Закон о порядке въезда и выезда), от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», приказами Федеральной миграционной службы от 26.09.2014 № 534 «Об утверждении типовых требований к проектированию, техническому оснащению и оборудованию специальных учреждений Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов, предназначенных для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии», Министерства внутренних дел РФ и ФМС России от 12.10.2009 № 758/240 «Об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства», Федеральной службы безопасности  от 23.12.2008 № 631 «Об утверждении Инструкции об организации деятельности пограничных органов по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства», постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2013 № 40 «О внесении изменений в постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 “О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях”», иными законодательными и подзаконными актами.

КоАП РФ позволяет применять выдворение в качестве как основного, так и дополнительного вида наказания (статьи 3.3 и 3.10 КоАП РФ).

В большинстве административных составов главы 18 КоАП РФ административное выдворение предусмотрено в качестве дополнительного наказания и обычно назначается при совершении повторных правонарушений. Из данного правила законодателем сделано исключение. В случае совершения иностранным гражданином административного правонарушения на территории Санкт-Петербурга и Москвы выдворение назначается в качестве основного наказания наряду со штрафом.

Депортация применяется к иностранным гражданам, в отношении которых вынесено решение о нежелательности пребывания, а также в отношении граждан, въезд в Россию которым не разрешен.

Существует несколько принципиальных отличий выдворения от депортации. Депортация производится по решению должностного лица ФМС России; выдворение — на основании судебного решения. Выдворению предшествует целый ряд процессуальных действий. Учитывая, что выдворение — наказание, предусмотренное за нарушение установленных правил поведения, применяется выдворение только при условии доказанности вины иностранного гражданина в совершении правонарушения. Несмотря на то что КоАП РФ возлагает обязанность по доказыванию вины на государственный орган, процесс доказывания носит состязательный характер, и у иностранного подданного имеется возможность предоставить доказательства своей невиновности, попросить суд не применять к нему выдворение в силу наличия исключительных обстоятельств, как правило связанных с личной жизнью.

При вынесении решения о депортации иностранный гражданин не присутствует. Решение о депортации принимается должностным лицом ФМС России единолично при наличии к тому оснований (ст. 25.10 Закон о порядке въезда и выезда) [5]. Обстоятельства личной жизни иностранца при принятии решения о депортации как правило не учитываются[1].

Выдворение не может быть применено к лицу, если истекли сроки привлечения к административной ответственности[2]. Решение о депортации может быть вынесено в отношении иностранца в любой момент.

Решение, на основании которого производится выдворение, может быть обжаловано в вышестоящий суд в апелляционном порядке (в течение 10 суток с момента его вручения), а также в порядке надзора (без ограничения срока). Решение о депортации обжалуется в порядке главы 25 Гражданского процессуального кодекса РФ — в течение 3 месяцев со дня, когда иностранному гражданину стало известно о наличии такого решения, а в порядке подчиненности путем подачи жалобы вышестоящему должностному лицу, — без ограничения срока.

Решение о депортации исполняется иностранным гражданином в течение 5 дней с момента его получения. Обращение в суд само по себе не приостанавливает действия решения о депортации. О приостановлении действия решения о депортации суд вправе[3] вынести специальное определение.

Выдворение исполняется только при условии, что решение о выдворении вступило в законную силу, т. е. по истечении 10 суток с момента вручения решения иностранному гражданину. В случае подачи апелляционной жалобы на решение административное выдворение не осуществляется до рассмотрения жалобы вышестоящим судом.

Кроме этого, решение о выдворении может быть отменено по процессуальным основаниям при отсутствии события или состава правонарушения, а также если истекли сроки давности привлечения гражданина к административной ответственности. Решение о депортации отменяется ввиду отсутствия законных оснований к депортации, или если миграционным органом допущены существенные нарушения порядка принятия решения.

Решение о депортации должно быть обоснованным. Установив наличие исключительных обстоятельств, связанных с личной жизнью заявителя, должностные лица из гуманных соображений вправе не депортировать иностранца, применив к нему иную меру воздействия, предусмотренную законом [7].

Административное выдворение — санкция за совершение административных правонарушений, предусмотренных главой 18 КоАП РФ. Административное выдворение является самостоятельным видом наказания и может применяться в качестве как основного, так и дополнительного наказания с помещением в специальное учреждение для содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению, депортации или реадмиссии. Административное выдворение может быть назначено за нарушение иностранным гражданином условий пересечения государственной границы, правил въезда в Российскую Федерацию, режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, за незаконное осуществление трудовой деятельности, а также за несоблюдение иных миграционных правил.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации как мера административного наказания устанавливается в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства и назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию — соответствующими должностными лицами [4].

Административное выдворение не применяется к военнослужащим, проходящим службу на территории Российской Федерации.

Так как выдворение назначается за совершение иностранным гражданином административного правонарушения, вынесению постановления предшествует составление протокола по делу об административном правонарушении. Различают следующие формы административного выдворения: самостоятельный контролируемый и принудительный контролируемый выезд из Российской Федерации.

Между тем следует отметить, что на основании общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, участником которых является Российская Федерация, при исполнении постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина необходимо учитывать, что:

— коллективное выдворение иностранных граждан запрещено без индивидуального принятия решения о выдворении в отношении каждого иностранного гражданина [6];

— иностранный гражданин не высылается в иностранное государство, если существуют серьезные основания полагать, что там ему может угрожать применение пыток. Подтверждением наличия таких оснований является существование в данном иностранном государстве постоянной практики грубых, вопиющих и массовых нарушений прав человека [2];

— иностранный гражданин, признанный беженцем, не высылается или не возвращается в иностранное государство, из которого он прибыл, где его жизни или свободе угрожает опасность вследствие его расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Это положение, однако, не может применяться к беженцам, рассматриваемым в силу уважительных причин как угроза безопасности страны, в которой они находятся, или осужденным вошедшим в силу приговором за совершение особенно тяжкого преступления и представляющим общественную угрозу для страны [1; 3];

— иностранный гражданин не выдворяется в иных случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации [4].

Исполнение решения о выдворении либо исполнение иного аналогичного решения влечет нарушение Российской Федерацией ст. 3 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 года (далее — Конвенция), если имеются веские основания в обоснование риска (угрозы) пыток и иного указанного выше обращения или наказания в отношении лица, «удаляемого» с территории Российской Федерации.

Исходя из этого и с учетом иных правовых позиций Европейского суда по правам человека, по статьям 3 и 13 Конвенции на российских властях лежит первичная «процессуальная» задача по тщательному рассмотрению вопроса наличия и обоснованности риска применения пыток и ненадлежащего обращения. Такое рассмотрение актуально, например, при назначении наказания в виде административного выдворения в деле по ст. 18.8 КоАП РФ или в связи с признанием пребывания лица на территории Российской Федерации нежелательным.

Постановлением Пленума ВС РФ от 14.06.2012 № 11 «О практике рассмотрения судами вопросов, связанных с выдачей лиц для уголовного преследования или исполнения приговора, а также передачей лиц для отбывания наказания» разъяснено, что на органы прокуратуры Российской Федерации возложена обязанность по обоснованию обстоятельств, свидетельствующих об отсутствии серьезных оснований полагать, что в случае выдачи к лицу могут быть применены пытки, бесчеловечное или унижающее человеческое достоинство обращение или наказание, а также что лицо может подвергнуться преследованию по тому или иному признаку (п. 14). При оценке указанных выше обстоятельств требуется комплексный анализ общей ситуации, касающейся соблюдения прав и свобод человека в запрашивающем государстве, и конкретных обстоятельств дела с изучением имеющихся доказательств, включая документы международных внедоговорных и договорных органов.

Очевидно, что значимость толкования, данного Пленумом ВС РФ, обусловлена эффективностью его последующего использования в правоприменительной практике при разрешении конкретных дел.

Если суд все же принимает решение об административном выдворении за пределы Российской Федерации в принудительном порядке и о помещении иностранного гражданина в специальное учреждение, то сотрудники ФМС России или сотрудники полиции, возбудившие дело об административном правонарушении, передают все материалы сотрудникам Федеральной службы судебных приставов, о чем составляется акт. Судебные приставы в свою очередь препровождают выдворяемых лиц в специализированное учреждение для содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению; осуществляют покупку авиабилетов.

Задержанные иностранные граждане содержатся в специальных учреждениях, создаваемых в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По окончании подготовки всех необходимых материалов для осуществления административного выдворения иностранного гражданина за пределы Российской Федерации судебные приставы конвоируют иностранного гражданина до пункта пропуска через государственную границу, где передают его сотрудникам пограничной службы, которые проставляют «дату-штамп» о пересечении иностранным гражданином границы на судебном постановлении об административном выдворении. В обязанности судебных приставов и сотрудников органов внутренних дел входит также передача материалов в территориальный орган ФМС России для введения информации в базу данных (ППО «Территория») и вынесение решения о запрещении въезда на территорию Российской Федерации в течение 5 лет.

Основными проблемами применения санкций в отношении иностранных граждан как меры административного воздействия в виде депортации или административного выдворения за пределы Российской Федерации в контексте нарушения статей 3 и 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года являются следующие:

— подмена в ряде случаев выдворения экстрадицией либо депортацией (постановления ЕСПЧ по делам Зохидов против России № 67286/10 от 05.02.2013, Якубов против России № 7265/10 от 08.11.2011, Каримов против России № 62892/12 от 28.05.2014, Низамов и другие против России  № 22636/13, 24034/13, 24334/13, 24528/13 от 07.05.2014);

— нарушение ст. 3 «…насильственное возвращение в страну, где заявителю грозит применение пыток и запрещенного обращения и наказания…» (также в контексте исполнения вступивших в силу постановлений суда);

— необоснованность ограничения свободы (несоответствие цели, так как осуществить высылку невозможно (параграф 1 (f) ст. 5), особенно касается лиц без гражданства (Ким против России № 44260/13 от 17.07.2014));

— отсутствие судебного контроля за законностью содержания под стражей лиц, задержанных для административного выдворения (параграф 4 ст. 5 — нет периодического пересмотра решения об ограничении свободы);

— исполнение постановлений суда (даже после принятия решений заявители продолжают находиться в местах ограничения свободы);

— после освобождения лица без гражданства снова подвергнуты риску задержания ввиду отсутствия у них документов, удостоверяющих личность.

В настоящее время в компетентных органах сложилась практика, в соответствии с которой на иностранного гражданина, в отношении которого вынесено решение о депортации либо об административном выдворении составляется учетная карточка, производятся его фотографирование и обязательная государственная дактилоскопическая регистрация с последующим направлением полученных сведений в центральный банк данных, а в случае вынесения судьей постановления о содержании выдворяемого в административном порядке иностранного гражданина в специальных учреждениях ответственный за исполнение решения о депортации либо постановления об административном выдворении в течение суток направляет по каналам электронной, факсимильной либо телетайпной связи информацию о содержании иностранного гражданина в специальных учреждениях в соответствующий территориальный департамент Министерства иностранных дел РФ с целью доведения ее до сведения дипломатического представительства или консульского учреждения государства гражданской принадлежности (подданства) или постоянного проживания депортируемого (выдворяемого) иностранного гражданина.

В случае если международным договором Российской Федерации с государством выезда депортируемого (выдворяемого в административном порядке) иностранного гражданина предусмотрен возврат, прием лиц, незаконно находящихся на территориях государств, орган, ответственный за исполнение решения о депортации либо постановления об административном выдворении, согласовывает в порядке, установленном данным международным договором, место и время передачи депортируемого (выдворяемого) лица представителю властей иностранного государства, на территорию или через территорию которого иностранный гражданин депортируется (выдворяется).

После оформления депортируемому (выдворяемому в административном порядке) лицу документов на выезд из Российской Федерации орган, ответственный за исполнение решения о депортации либо постановления об административном выдворении, не позднее двух суток до выезда депортируемого (выдворяемого) иностранного гражданина информирует подразделение пограничного контроля в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации, через который будет осуществлена депортация либо административное выдворение, и соответствующее подразделение органов внутренних дел на транспорте (при его наличии) либо подразделение органа внутренних дел, в ведении которого находится обслуживаемая территория, о персональных данных депортируемого (выдворяемого) лица, а также дате и времени планируемого пересечения им государственной границы Российской Федерации.

О депортированных либо выдворенных в административном порядке иностранных гражданах, получивших ранее уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу или отказе в признании беженцем, либо уведомление об утрате или о лишении статуса беженца, либо ранее утративших временное убежище или лишенных временного убежища, а также виновных в нарушении иммиграционных правил либо правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы, направляются сообщения в территориальные подразделения ФМС России.

Исходя из вышеизложенного, все вопросы, касающиеся собственного обеспечения деятельности компетентных органов, ведающих вопросами миграции, в российском законодательстве обозначены достаточно четко, в то время как обеспечению механизма эффективной реализации процедур административного выдворения и депортации мешают две проблемы:

1) установления личности иностранного гражданина для применения административного выдворения и депортации. Несмотря на то что законодательством установление личности иностранного гражданина или лица без гражданства отнесено к исключительным случаям и поэтому срок административного задержания продлен с 3 до 48 часов, на практике установление личности занимает гораздо больше времени (две-три недели), а задержание на такой большой срок будет являться прямым нарушением законодательства;

2) обеспечения явки иностранного гражданина в суд для рассмотрения дела об административном правонарушении, влекущем возможность применения административного выдворения.

Не вызывает сомнения тот факт, что отсутствие достаточного количества специальных учреждений, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, влечет за собой усложнение механизма реализации депортации или административного выдворения и, соответственно, снижение эффективности указанных мер. Кроме того, невозможность обеспечить присутствие иностранного гражданина в суде и невозможность в некоторых случаях установить местонахождение иностранного гражданина, подлежащего депортации или административному выдворению, для исполнения решения ввиду отсутствия специальных учреждений является причиной принятия незаконных решений сотрудниками правоохранительных органов и судьями.

Исходя из изложенного, органам государственной власти субъектов Российской Федеации следует полнее использовать полномочия, предусмотренные федеральным законодательством в сфере регулирования миграционных процессов.

Список литературы

1. Конвенция о статусе беженцев 1951 года (ст. 33) // Бюллетень международных договоров. 1993. № 9. С. 6—28.

2. Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 года (ст. 3) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 45. Ст. 747.

3. О беженцах: федер. закон от 19.02.1993 № 4528-1 // Доступ из СПС «ГАРАНТ».

4. Об утверждении Инструкции об организации деятельности пограничных органов по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства: приказ ФСБ России от 23.12.2008 № 631 // Доступ из СПС «Гарант»

5. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: федер. закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ст. 25.10) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

6. Протокол № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года (ст. 4) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 20. Ст. 2143.

7. URL: http://proverky.net/sovetyi-migratsionnogo-yurista/chem-otlichaetsya-vyidvorenie-otdeportatsii/#sthash.8e2sqtNd.dpuf

Библиография

1 Исходя из правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда  РФ от 02.03.2006 № 55-О «По жалобе гражданина Грузии Тодуа Кахабера на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 7 Федерального закона “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”», российские власти при принятии решений о депортации, разлучающих семью, ограничивающих право на уважение частной и семейной жизни, а также на защиту этого права от неоправданного вмешательства властей, должны проверять, является ли в данном случае решение о депортации оправданной мерой, соблюдается ли баланс частных и публичных интересов, и насколько данная мера ответственности соответствует характеру правонарушения, его последствиям.

2 Срок привлечения к ответственности за нарушение правил пребывания в Российской Федерации — 1 год.

3 Это право суда, а не обязанность.