Практика рассмотрения судами гражданских дел по заявлениям прокуроров, предъявленным в защиту социальных прав граждан

В.М. ПРОСТОВА,
кандидат юридических наук, завотделом проблем участия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве НИИ Генпрокуратуры
 
Анализ практики рассмотрения гражданских дел по заявлениям прокуроров, предъявленным в защиту социальных прав граждан, свидетельствует об устойчивой тенденции к их увеличению. По сравнению с 2005 годом их численность увеличилось почти вдвое. Преимущественно заявления прокуроров в суды касаются трудовых прав граждан о взыскании заработной платы; жилищных прав граждан; прав несовершеннолетних; возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью; нарушений пенсионных и иных социальных прав; прав потребителей; ограничения в дееспособности и о признании недееспособным; принудительной госпитализации; оспаривания нормативных правовых актов, нарушающих социальные права граждан.
 
Увеличение количества обращений прокуроров, направленных на защиту прав и законных интересов граждан, стало следствием социальной направленности работы органов прокуратуры и активизации надзора за соблюдением конституционных прав граждан.
Типичные нарушения законодательства, послужившие основанием для обращения прокуроров в суд с заявлениями в защиту прав граждан, таковы: несвоевременная выплата заработной платы; несоблюдение работодателями сроков расчета при увольнении работников; невыплата выходного пособия при ликвидации предприятий либо сокращении штатной численности работников; непредоставление льгот отдельным категориям граждан; отказ учреждений Пенсионного фонда РФ в оплате пенсионерам проезда к месту отдыха и обратно; уклонение граждан от выполнения родительских обязанностей; нарушения норм федеральных законов от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»; невыплата стипендий учащимся; нарушения норм жилищного законодательства и законодательства о защите прав потребителей.
Поводом для предъявления заявлений послужили обращения граждан в прокуратуру с заявлениями о нарушении их конституционных прав; материалы общенадзорных прокурорских проверок по соблюдению трудового законодательства на предприятиях; сведения государственных органов статистики о задолженности по заработной плате, органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений и детских учреждений; материалы уголовных и гражданских дел; сообщения СМИ.
Причина увеличения количества заявлений прокуроров в суды общей юрисдикции в 2005 году в большинстве субъектов Российской Федерации заключается в том, что акты прокурорского реагирования в защиту социальных прав граждан (представления, протесты и др.) оставались без удовлетворения. Так, прокуратурой г. Курска в целях принудительного взыскания задолженности по заработной плате в суд было направлено 553 заявления о выдаче судебных приказов.
Исковая работа прокуроров в защиту социальных прав граждан принесла результаты: заработная плата стала выплачиваться стабильнее (задолженность по зарплате снизилась в Костромской, Нижегородской, Сахалинской, Тюменской, Ульяновской областях, а также в Красноярском крае); отменены незаконные сборы и начисления по коммунальным платежам, восстановлены права несовершеннолетних из многодетных семей на льготы по оплате услуг дошкольных образовательных учреждений, восстановлены права граждан на обеспечение теплом и энергоресурсами в течение отопительного сезона, взысканы невыплаченные суммы различных пособий социально незащищенным категориям граждан.
Вместе с тем в практике обращения прокуроров с заявлениями в защиту прав граждан в суд есть проблемы, требующие своего разрешения. Имеют место многочисленные отказы судов в приеме заявлений от прокуроров. Следует различать два вида отказов.
1. Обоснованные отказы связаны с неправильным применением прокурорами закона. Так, в 2005 году Руженерский районный суд отказал в приеме заявления прокурору в интересах И. об ограничении несовершеннолетней права распоряжаться своими доходами, указав, что прокурор не обладает полномочиями по предъявлению заявлений данной категории. Отказ основан на ст. 281 Гражданского процессуального кодекса РФ, устанавливающей особый круг заявлений по вопросу ограничения дееспособности несовершеннолетнего. Представляется, что ст. 45.1 ГПК РФ не может быть применена, поскольку речь идет не о защите несовершеннолетнего, а о применении к нему гражданско-правовой санкции. Случаи обоснованных отказов судов в приеме заявлений диктуют необходимость повышения правовой грамотности прокуроров.
2. К числу противозаконных отказов следует отнести определение Пряжинского народного суда Республики Карелия, не принявшего заявление в защиту несовершеннолетней о взыскании задолженности по выплате заработной платы. Мотивирован отказ тем, что несовершеннолетний возраст не препятствует самостоятельному обращению в суд за защитой нарушенных прав. Однако это не соответствует ст. 37 ГПК РФ, установившей процессуальную дееспособность граждан с 18 лет. Порог дееспособности может быть снижен в случаях, предусмотренных федеральным законом (ст. 37.4 ГПК РФ). Однако применительно к трудовым спорам такого снижения законом не предусмотрено. Прокурору, получившему отказ, следовало принести протест в порядке надзора на определение суда.
Противозаконными, на наш взгляд, являются отказы в приеме заявлений со ссылкой на расширительное толкование ст. 45.1 ГПК РФ. Прокуроры областей, краев и республик в своих докладных записках называют причину таких отказов: суды ссылаются на недоказанность того, что законные представители несовершеннолетних не могут сами обратиться в суд. По нашему мнению, указанная позиция судов не соответствует закону. По смыслу статей 45 и 131.3 ГПК РФ прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, если они по состоянию здоровья, возрасту и иным обстоятельствам не могут сделать это самостоятельно. То есть речь идет о возможности лица, право которого нарушено, а не о возможности его представителя, правомочия которого в принципе могут отличаться от правомочий представляемого.
Практике известны случаи, когда между интересами родителей и детей возникли противоречия. Разрешение этой ситуации уже нашло отражение в ст. 64.2 Семейного кодекса РФ: при наличии противоречий органы опеки и попечительства обязуются назначить детям представителя.
Нередко родители сами не хотят обращаться в суд в защиту интересов несовершеннолетнего. Расширительное толкование ст. 45.1 ГПК РФ, на основании которой суды требуют от прокурора представить доказательства невозможности обращения в суд законных представителей, лишает органы прокуратуры права защитить несовершеннолетних тогда, когда родители злоупотребляют своими правами либо пренебрежительно относятся к интересам детей. С противоречиями между интересами детей и их родителей связана также ситуация, когда родителей необходимо лишать родительских прав или ограничивать их в этих правах. В связи с этим следует обратить внимание на то, что статьи 70.1 и 73.3 СК РФ дают прокурору право обратиться в суд с иском о лишении либо ограничении родительских прав без каких-либо дополнительных условий.
Системное толкование упомянутых норм ГПК РФ и СК РФ позволяет сделать следующий вывод: когда речь идет о правах несовершеннолетнего, требовать от прокурора доказательств невозможности обращения в суд его законных представителей нет никаких оснований. Сам же несовершеннолетний не имеет возможности обратиться в суд по причине социально-психологической незрелости, юридической неосведомленности, а главное — из-за отсутствия гражданско-процессуальной дееспособности (в подавляющем большинстве случаев). Закон допускает отступления от этого правила в случае вступления в брак несовершеннолетнего или объявления его полностью дееспособным. Но и эти подростки обращаются к прокурорам крайне редко. В соответствии с ч. 4 ст. 37 ГПК РФ несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет дееспособностью может наделить только федеральный закон. В настоящее время, к примеру, в качестве такого закона выступает норма ст. 56.2 СК РФ, наделяющая несовершеннолетнего правом обратиться в суд. Тем не менее процессуальный статус несовершеннолетнего в ГПК РФ не прописан и потому несовершеннолетние практически не обращаются в суд в соответствии со ст. 56.2 СК РФ.
Однако практика применения ст. 45.1 ГПК РФ неоднозначна. Как следует из докладных записок прокуроров, некоторые судьи все же принимают заявления в защиту прав несовершеннолетних (Новосибирская и Читинская области). Сам факт неоднозначного подхода к ст. 45.1 ГПК РФ в совокупности с высказанными выше соображениями обусловливает необходимость запроса в Верховный суд РФ за разъяснением порядка применения данной нормы.
Большинство принятых судами заявлений прокуроров в защиту прав несовершеннолетних удовлетворялись после рассмотрения. Однако следует высказать некоторые соображения по поводу участия прокурора в рассмотрении дел.
Так, ст. 226 ГПК РФ дает право суду при выявлении нарушений законности вынести частное определение. В ряде случаев это обусловливает необходимость расширения предмета доказывания, включающего выяснение вопроса о том, не было ли фактов непринятия (несвоевременного принятия) мер правоохранительными органами к защите прав несовершеннолетних до судебного рассмотрения дела. Применительно к делам о лишении (ограничении) родительских прав на необходимость выявления этих фактов, относящихся к деятельности органов опеки и попечительства, обращал внимание Верховный суд РФ в Постановлении от 27.05.1998 № 10 «О применении судами законодательства при разрешении вопросов, связанных с воспитанием детей» (п. 21). Естественно, прокурор, участвуя в рассмотрении дела, должен ставить перед судом вопрос о выявлении вышеуказанных фактов и вынесении частных определений.
Сказанное относится не только к делам о лишении родительских прав. В настоящее время недоработки органов опеки и попечительства, а также детских дошкольных, учебно-воспитательных и других образовательных учреждений приводят к существенным нарушениям прав несовершеннолетних при решении вопроса об отчуждении принадлежащего ребенку (либо его родителям) жилого помещения. Например, отдел опеки и попечительства мэрии г. Магадана выдал гр-ке О. разрешение на продажу квартиры, принадлежащей ее сыну Х., которому не исполнилось 14 лет. Квартира была продана. Из-за хронического алкоголизма и опийной наркомании О. вскоре была лишена родительских прав. Дом, куда она переехала с сыном и где жила без правоустанавливающих документов, сгорел. В иске прокурора к мэрии г. Магадана было отказано ввиду того, что органы опеки и попечительства не имели сведений о семейном неблагополучии Х. (хотя должны были располагать этими сведениями). В силу ст. 9 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» органы опеки и попечительства  следовало проинформировать об этой семье. При рассмотрении дела суду необходимо было установить, почему данная норма права была нарушена (что привело к существенному нарушению права несовершеннолетнего Х.), и вынести по этому поводу частное определение.
Отказывая в принятии заявлений прокурора, суды нередко использовали положение ч. 1 ст. 134 ГПК РФ. При этом в качестве основания указывалось на то обстоятельство, что прокурор не доказал уважительность причины невозможности самостоятельно обратиться гражданину с заявлением в суд. В 2005 году случаи отказа судами в принятии исков и заявлений прокуроров, в том числе в защиту социальных прав граждан, участились. Суды отказывали в принятии заявлений о взыскании заработной платы, о принудительной госпитализации больных туберкулезом, лишении родительских прав, защите прав потребителей, защите законных интересов несовершеннолетних при отсутствии сведений о невозможности защиты их прав непосредственно родителями или лицами, их заменяющими.
Как правило, суды в качестве уважительных причин принимали доводы об инвалидности, тяжелом заболевании, требующем стационарного лечения; о престарелом возрасте; о наличии нетрудоспособных иждивенцев, подтвержденном справками с места жительства и справками о доходах; о нахождении в декретном отпуске по уходу за ребенком; об отсутствии юридических знаний. Однако в некоторых регионах у судов еще не сложилось единого толкования понятия «другие уважительные причины», препятствующие гражданину обратиться в суд самостоятельно. Позиции разных судов по этому вопросу очень субъективны и противоречивы.
Прокурорами в обоснование уважительности причин приводились такие доводы: отдаленность места жительства гражданина от суда; значительные транспортные расходы, отсутствие регулярного транспортного сообщения между местом жительства истца и населенным пунктом, в котором расположен суд; зависимость от работодателя; низкое материальное обеспечение истца и невозможность оплатить расходы, связанные с получением квалифицированной юридической помощи. В качестве дополнительных доводов приводился текст положения ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод: каждый, чьи права и свободы нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе. Кроме этого, указывалось, что согласно статьям 45 и 48 Конституции РФ в России гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе право на получение квалифицированной юридической помощи. При этом говорилось, что гражданин, в интересах которого заявлен иск, не относится к категории лиц, которым может быть оказана бесплатная юридическая помощь. Отсутствие достаточных средств для оплаты квалифицированной юридической помощи препятствует свободному доступу гражданина к правосудию и является уважительной причиной невозможности самостоятельно обратиться в суд. Однако большинство судов первой и апелляционной инстанций названные обстоятельства уважительными причинами не считали.
Так, районные прокуроры Магаданской области после отказа в принятии более 400 заявлений о взыскании задолженности по заработной плате прекратили обращаться с заявлениями в суд и стали использовать иные меры прокурорского реагирования (направление представлений, привлечение к административной, дисциплинарной, уголовной ответственности руководителей предприятий-неплательщиков). Неоправданное сужение процессуальных полномочий прокурора в ГПК РФ вызвало определенные трудности в пресечении нарушений федерального законодательства.
Большая часть судебных актов, которые оспаривались прокурорами в апелляционном и кассационном порядке, — это определения судов об отказе в принятии заявлений прокурора, мотивированные отсутствием у него полномочий на обращение в суд в интересах несовершеннолетних, в интересах граждан — о взыскании задолженности по заработной плате; в интересах муниципальных унитарных предприятий — о взыскании задолженности по коммунальным услугам. Отказывали суды в принятии заявлений (исков прокурора) в связи с отсутствием неопределенного круга лиц.
Приведем примеры активной позиции прокурора, отстоявшего свое мнение. Прокурор Приволжского района Астраханской области в судах первой, кассационной и надзорной инстанций добивался принудительной госпитализации лиц, страдающих активной формой туберкулеза. Судебные постановления были оспорены Генеральным прокурором РФ в ВС РФ.
Прокуратурой Республики Хакасия успешно оспорено в кассационном порядке решение Верховного суда РХ, которым отказано в удовлетворении заявления прокурора о признании постановления Правительства РХ «О стоимости питания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» противоречащим федеральному законодательству. Определением Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ решение отменено, дело направлено на новое рассмотрение. Решением ВС РХ заявление прокурора удовлетворено.
Прокуратурой Алтайского края в связи с отказами в принятии к производству исков о признании незаконными действий энергоснабжающих организаций по отключению (ограничению) энерго- и водоснабжения были приняты исчерпывающие меры к надзорному оспариванию судебных постановлений вплоть до ВС РФ. Так, ВС РФ 19.07.2004 рассмотрел представление заместителя Генерального прокурора РФ о пересмотре судебных постановлений, которыми производство по делу по иску прокурора было прекращено. Дело направлено на рассмотрение по существу в Президиум Алтайского краевого суда, который отменил определение о прекращении производства по делу.
Постановлением Президиума Алтайского краевого суда по представлению прокурора края отменено определение суда об отказе в принятии иска прокурора Советского района в интересах неопределенного круга лиц — жителей двух сел — о признании незаконными действий энергоснабжающей организации по ограничению подачи электроэнергии на объектах ЖКХ.
Прокуратурой Алтайского края последовательно проводилась работа по формированию судебной практики принятия и рассмотрения заявлений в интересах детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Так, в 2004 году Президиумом Алтайского краевого суда удовлетворено надзорное представление прокурора края по делу, инициированному по иску прокурора Калманского района, в интересах З-вых к администрации района о взыскании задолженности по опекунскому пособию; отменено определение, которым отказывалось в принятии иска. Президиумом краевого суда рассмотрено и удовлетворено надзорное представление прокурора края на определение суда об отказе в принятии заявления прокурора Заринского района о госпитализации гражданина в специальное медицинское противотуберкулезное учреждение. Суд надзорной инстанции указал, что больные туберкулезом представляют угрозу для здоровья неопределенного круга граждан, а прокурор в силу ст. 45 ГПК РФ вправе обратиться в суд с заявлением об их обязательном обследовании и лечении (госпитализации).
В результате надзорного оспаривания указанных дел была сформирована судебная практика, следуя которой суды стали принимать иски прокуроров о признании незаконными действий энергоснабжающей организации по прекращению (ограничению) энергоснабжения; в интересах детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, о взыскании задолженности по опекунскому пособию; в интересах неопределенного круга лиц по принудительной госпитализации граждан, уклоняющихся от лечения туберкулеза.
В 2004—2005 гг. судами выносилось очень мало частных определений по гражданским делам, рассмотренным по искам (заявлениям) прокуроров в защиту социальных прав граждан. Во многом это объясняется тем, что на стадии подготовки материалов прокурорами решается вопрос о внесении представлений об устранении нарушений действующего законодательства на основании статей 22 и 24 Федерального закона от 17.11.1995 № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». В основном профилактическая работа сводилась к взаимодействию сотрудников прокуратуры со СМИ, а также выступлениям среди трудовых коллективов организаций  и учащихся общих и средних образовательных учреждений. Кроме того, прокуроры применяли к виновным лицам такие меры, как привлечение к дисциплинарной ответственности.
Заслуживает внимания работа органов прокуратуры по контролю за исполнением решений судов по удовлетворенным заявлениям прокуроров. Так, в Алтайском крае действует указание прокурора края «Об организации работы по контролю за исполнением судебных актов, принятых судами по искам (заявлениям) прокуроров», в соответствии с которым проводятся периодические проверки законности деятельности службы судебных приставов-исполнителей и принимаются меры прокурорского реагирования в случаях неполноты, несвоевременности либо незаконности их действий.
Заслуживает внимания и опыт прокуратуры Читинской области, где прокуроры ежемесячно отчитываются о количестве исполненных и неисполненных решений. Исполнительные производства в основном возбуждаются по инициативе прокуроров, суда, направляющего исполнительные листы в службу судебных приставов, а также (в меньшей степени) по инициативе истцов.
Эффективность работы прокуроров по предъявлению в суды заявлений в защиту социальных прав граждан зависит от таких факторов, как информированность прокуроров о нарушениях этих прав и использование средств прокурорского реагирования, способствующих скорейшему восстановлению нарушенного права. Для этого необходимо взаимодействие органов прокуратуры с контролирующими органами, общественными организациями и СМИ. Преимущественным поводом для обращения прокуроров в суд являются обращения граждан, однако количество таких обращений в последние годы уменьшилось, поскольку граждане, зная об ограничении прокурорских полномочий и об отказе в приеме прокурорских заявлений, вынуждены обращаться в юридические консультации или непосредственно в суды.
Обоснование прокурором своего права на обращение в суд оценочными категориями изначально снижает вероятность эффективного реагирования прокурора на нарушение закона. Материальное положение, возраст, социальное положение граждан не должны лишать прокурора возможности обратиться в суд в их интересах при нарушении прав. Единственным допустимым ограничением для прокурора на защиту прав граждан в порядке гражданского судопроизводства должно считаться несогласие гражданина на квалифицированную помощь прокурора. Право же субъективной оценки уважительности причины невозможности самостоятельного обращения гражданина с заявлением в суд принадлежит только суду.
Для активизации исковой работы прокуроров в защиту социальных прав граждан представляется целесообразным внести следующие предложения:
1. Инициировать вынесение на рассмотрение Пленума ВС РФ вопросы складывающейся судебной практики по искам и заявлениям прокуроров в защиту социальных прав граждан с целью получения разъяснений по наиболее проблемным вопросам исковой работы органов прокуратуры.
2. Отраслевому управлению Генеральной прокуратуры РФ регулярно доводить до сведения работников органов прокуратуры практику рассмотрения ВС РФ надзорных представлений Генпрокуратуры РФ по вопросам защиты социальных прав граждан в целях оперативного формирования позиции по актуальным вопросам исковой работы.
Главной проблемой является формальное и, на наш взгляд, ошибочное толкование судами нормы ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. Во многих случаях каких-либо иных причин, по которым гражданин не имеет реальной возможности самостоятельно защищать свои права и интересы, кроме тех, что указаны непосредственно в данной процессуальной норме, в качестве уважительных суды не признают. Решить данный вопрос, то есть расширить полномочия прокурора в интересах огромного количества социально незащищенных граждан, в настоящее время возможно только на законодательном уровне.
Обобщение результатов рассмотрения заявлений прокуроров показало, что для эффективности их работы по предъявлению в суды заявлений в защиту социальных прав граждан необходимо внести изменения в ГПК РФ. В связи с этим предлагаем дополнить ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, предусмотрев в ней право прокурора самостоятельно оценивать уважительность причин, по которым граждане не имеют возможности отстаивать свои нарушенные права в гражданском судопроизводстве. Кроме того, целесообразно внести дополнение в ст. 254 ГПК РФ о праве прокурора на оспаривание решений и действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Необходимо выработать официальную позицию прокуратуры о полномочиях прокурора по судебной защите социальных прав граждан, поскольку статус прокурора как процессуального истца в гражданском процессе в ст. 45 ГПК РФ сводится к ограничению его роли.
Одним из основных показателей эффективности работы прокурора по предъявлению в суд исков и заявлений является реальное восстановление нарушенных прав граждан. Поэтому необходимы дополнительные действенные меры по обеспечению своевременного и правильного исполнения судебных решений по искам прокуроров, устранению и недопущению нарушений требований законодательства об исполнительном производстве.