Практические аспекты реализации органами местного самоуправления норм Жилищного кодекса Российской Федерации о переустройстве и перепланировке жилого помещения

УДК 342.553 

Страницы в журнале: 56-60

Е.В. ЗАХАРОВ,

аспирант кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета e-mail: Zaharych05@yandex.ru

Органы местного самоуправления в ходе реализации своих полномочий испытывают трудности в практической реализации норм Жилищного кодекса РФ о переустройстве и перепланировке. В статье приводятся анализ законодательной базы в данной сфере, мнение научного сообщества, а также судебная практика высших судов, содержащая толкование норм Жилищного кодекса РФ; предлагаются модели поведения органов местного самоуправления при решении конкретных ситуаций, возникающих при принятии решений о переустройстве и перепланировке.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, переустройство, перепланировка, Жилищный кодекс Российской Федерации, административная ответственность.

Practical aspects of implementation local authorities standards of the Housing Code of the Russian Federation of the reconstruction and redevelopment of residential premises

Zaharov E.

Local authorities in the exercise of its powers are experiencing difficulties in the practical implementation of the norms of the Housing Code of the Russian Federation on the reconstruction and redevelopment. The paper presents an analysis of the legislative base in this area, the scientific community, as well as the jurisprudence of the highest courts, which contains the interpretation of the Housing Code of the Russian Federation proposed a model of behavior of local governments in addressing specific situations that arise when making decisions about the reconstruction and redevelopment.

Keywords: local government, reconstruction, redevelopment, Housing Code of the Russian Federation, the administrative responsibility.

Жилищный кодекс Российской Федерации (далее — ЖК РФ) предоставил органам местного самоуправления полномочия по согласованию переустройства и перепланировки жилых помещений (глава 4 ЖК РФ). В правоприменительной практике у заявителей и у самих уполномоченных органов местных администраций возникают сложности с толкованием и правильным применением норм права, регулирующих указанные правоотношения.

Согласно ст. 25 ЖК РФ «переустройство жилого помещения представляет собой установку, замену или перенос инженерных сетей, санитарно-технического, электрического или другого оборудования, требующие внесения изменения в технический паспорт жилого помещения. Перепланировка жилого помещения представляет собой изменение его конфигурации, требующее внесения изменения в технический паспорт жилого помещения». Конкретные виды работ, которые могут производиться при переустройстве и перепланировке жилых помещений, определяются в подп. 1.7.1 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда (утв. постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 № 170): «Переоборудование жилых помещений может включать в себя: установку бытовых электроплит взамен газовых плит или кухонных очагов, перенос нагревательных сантехнических и газовых приборов, устройство вновь и переоборудование существующих туалетов, ванных комнат, прокладку новых или замену существующих подводящих и отводящих трубопроводов, электрических сетей и устройств для установки душевых кабин, “джакузи”, стиральных машин повышенной мощности и других сантехнических и бытовых приборов нового поколения. Перепланировка жилых помещений может включать: перенос и разборку перегородок, перенос и устройство дверных проемов, разукрупнение или укрупнение многокомнатных квартир, устройство дополнительных кухонь и санузлов, расширение жилой площади за счет вспомогательных помещений, ликвидацию темных кухонь и входов в кухни через квартиры или жилые помещения, устройство или переоборудование существующих тамбуров».

Перечень документов, необходимых для проведения переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, содержится в ч. 2 ст. 26 ЖК РФ. К ним относятся:

«1) заявление о переустройстве и (или) перепланировке по форме, утвержденной уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;

2) правоустанавливающие документы на переустраиваемое и (или) перепланируемое жилое помещение (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии);

3) подготовленный и оформленный в установленном порядке проект переустройства и (или) перепланировки переустраиваемого и (или) перепланируемого жилого помещения;

4) технический паспорт переустраиваемого и (или) перепланируемого жилого помещения;

5) согласие в письменной форме всех членов семьи нанимателя (в том числе временно отсутствующих членов семьи нанимателя), занимающих переустраиваемое и (или) перепланируемое жилое помещение на основании договора социального найма (в случае, если заявителем является уполномоченный наймодателем на представление предусмотренных настоящим пунктом документов наниматель переустраиваемого и (или) перепланируемого жилого помещения по договору социального найма);

6) заключение органа по охране памятников архитектуры, истории и культуры о допустимости проведения переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, если такое жилое помещение или дом, в котором оно находится, является памятником архитектуры, истории или культуры».

Норма, содержащаяся в ч. 3 ст. 26 ЖК РФ, определяет, что уполномоченный орган местного самоуправления, осуществляющий согласование, не вправе требовать представление каких-либо других документов. Заявителю выдается расписка в получении документов с указанием их перечня и даты их получения органом, осуществляющим согласование.

Форма заявления, предусмотренного в п. 1 ч. 2 ст. 26 ЖК РФ, утверждена постановлением Правительства РФ от 28.04.2005 № 266 [1]. Этим же постановлением утверждена и форма документа (решения), подтверждающего принятие решения о согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения. Решение является основанием проведения переустройства и (или) перепланировки жилого помещения.

Решение о согласовании или об отказе в согласовании должно быть принято по результатам рассмотрения соответствующего заявления и иных представленных документов не позднее чем через 45 дней со дня представления указанных документов в уполномоченный орган местного самоуправления.

В правоприменительной практике возникают сложности с использованием нормы ч. 2 ст. 40 ЖК РФ, согласно которой «если реконструкция, переустройство и (или) перепланировка помещений невозможны без присоединения к ним части общего имущества в многоквартирном доме, на такие реконструкцию, переустройство и (или) перепланировку помещений должно быть получено согласие всех собственников помещений в многоквартирном доме». Однако ч. 2 ст. 26 ЖК РФ представления в каком-либо виде согласия собственников не требует. Как результат, органам местного самоуправления приходится самостоятельно определять случаи, когда возникает необходимость запроса согласия собственников.

Такая коллизия норм неизбежно ведет к возникновению судебных споров. Так, еще в 2009 году ВАС РФ подтвердил выводы судов нижестоящих инстанций об отказе в удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью о признании недействительным и отмене постановления администрации муниципального образования о согласовании работ по перепланировке, поскольку администрацией муниципального образования правильно сделан вывод о том, что границы общего имущества многоквартирного дома не изменились[2].

Однако представляется затруднительным в каждом случае правильно определить необходимость предоставления согласия собственников. Устранить возникшую правовую неопределенность возможно путем внесения в перечень, предусмотренный ч. 2 ст. 26 ЖК РФ, документа о согласии собственников на переустройство, перепланировку в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 40 ЖК РФ. Муниципальным образованиям в свою очередь необходимо принять нормативный акт, содержащий примерный перечень работ по переустройству, перепланировке, при проведении которых требуется получение согласия собственников.

Решение об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения должно содержать основания отказа с обязательной ссылкой на нарушения, предусмотренные ч. 1 ст. 27 ЖК РФ. Такое решение выдается или направляется заявителю не позднее чем через 3 рабочих дня со дня его принятия  и может быть обжаловано заявителем в судебном порядке. Завершение переустройства и (или) перепланировки жилого помещения подтверждается актом приемочной комиссии.

На практике сложности вызывает и применение ст. 29 ЖК РФ о последствиях самовольного переустройства и (или) самовольной перепланировки жилого помещения.

Самовольными являются переустройство и (или) перепланировка жилого помещения, проведенные при отсутствии основания, предусмотренного ч. 6 ст. 26 ЖК РФ, или с нарушением проекта переустройства и (или) перепланировки, представлявшегося в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 26 ЖК РФ. При этом в силу ч. 2 ст. 29 ЖК РФ самовольно переустроившее и (или) перепланировавшее жилое помещение лицо несет предусмотренную законодательством ответственность. Запрет на самовольную перепланировку, переустройство содержится также в подп. «к» п. 10 Правил пользования жилыми помещениями (утв. постановлением Правительства РФ от 21.01.2006 № 25)[3], согласно которому наниматель жилого помещения обязан не производить переустройство и (или) перепланировку жилого помещения в нарушение установленного порядка. Составы правонарушений, определенные в ч. 2 ст. 29 ЖК РФ, содержатся в статьях 7.21 и 7.22 КоАП РФ.

Однако органы местного самоуправления не вправе привлекать к ответственности лиц за указанные правонарушения, поскольку перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в жилищной сфере, содержится в приказе Госстроя РФ от 18.07.2002 № 149 «Об установлении перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в области строительства и жилищной сфере»[4]. К ним относятся должностные лица государственной жилищной инспекции Российской Федерации и государственных жилищных инспекций субъектов Российской Федерации. При выявлении фактов самовольного переустройства уполномоченный орган местного самоуправления должен обратиться в указанные органы с соответствующим заявлением.

В соответствии с ч. 3 ст. 29 ЖК РФ «собственник жилого помещения, которое было самовольно переустроено и (или) перепланировано, или наниматель такого жилого помещения по договору социального найма обязан привести такое жилое помещение в прежнее состояние в разумный срок и в порядке, которые установлены органом, осуществляющим согласование». Законодательством не урегулирован порядок действий уполномоченного органа местного самоуправления при решении вопроса о приведении жилого помещения в прежнее состояние. Представляется, что в этой ситуации муниципальным образованиям необходимо принять местный нормативный акт, определяющий данный порядок.

Необходимо отметить: вопрос самовольной перепланировки или переустройства напрямую касается охраны жизни и здоровья граждан, поскольку указанные действия в многоквартирном доме могут затронуть права и законные интересы не только собственника жилого помещения, но и его соседей. В связи с этим целесообразнее, на наш взгляд, внести дополнения в федеральное законодательство об утверждении единого порядка по приведению переустроенного, перепланируемого жилого помещения в прежнее состояние с определением типовых документов, которыми должны руководствоваться местные органы. По нашему мнению, уполномоченный орган местного самоуправления вправе принимать меры по обязанию привести жилое помещение в прежнее состояние только при наличии вступившего в законную силу документа о привлечении правонарушителя к ответственности (например, постановление о привлечении к административной ответственности, вынесенное должностным лицом государственной жилищной инспекции). Установление факта самовольной перепланировки, переустройства само по себе не может служить основанием для принятия мер к соответствующему лицу. Только после привлечения к административной ответственности лица, осуществившего переустройство, перепланировку, уполномоченный орган местного самоуправления вправе производить мероприятия, предусмотренные ч. 3 ст. 29 ЖК РФ.

Широкое судебное толкование получила норма, содержащаяся в ч. 4 ст. 29 ЖК РФ, согласно которой на основании решения суда жилое помещение может быть сохранено в переустроенном и (или) перепланированном состоянии, если этим не нарушаются права и законные интересы граждан либо это не создает угрозу их жизни или здоровью. В частности, такую же формулировку использовала и судебная коллегия по гражданским делам Омского областного суда, указав в определении от 29.04.2009 № 33-1970/2009, что жилое помещение может быть сохранено в переустроенном и (или) перепланированном состоянии, если этим не нарушаются права и законные интересы граждан либо это не создает угрозу жизни и здоровью граждан. Таким подходом руководствовался и ВС РФ, указавший, что «наличие решения об отказе в согласовании перепланировки ввиду ее несоответствия требованиям закона не является непреодолимым препятствием для признания прав истца, но с выявлением обстоятельств, не нарушающих права и законные интересы граждан либо не создающих угрозу жизни и здоровью граждан»[5].

В данном вопросе следует согласиться с точкой зрения Н.К. Толчеева, по мнению которого «орган местного самоуправления по заявлению гражданина, допустившего самовольное переустройство и (или) перепланировку жилого помещения, не только вправе, но и обязан принять решение о согласовании и сохранении жилого помещения в существующем состоянии для внесения изменений в технический паспорт жилого дома, если гражданином были представлены все необходимые для этого документы, а результаты выполненных им самовольно работ не нарушают права и законные интересы граждан либо не создают угрозу их жизни и здоровью»[6].

В то же время действующее законодательство не исключает возможности обращения уполномоченного органа местного самоуправления с исковым заявлением о приведении жилого помещения в первоначальное состояние. Необходимо учитывать, что правом подачи такого искового заявления обладает только орган, осуществляющий согласование перепланировки и (или) переустройства жилого помещения, т. е. уполномоченный орган местного самоуправления (ч. 1 ст. 26 ЖК РФ). Такая позиция представляется обоснованной и подтверждается КС РФ в определении от 25.11.2010 № 1553-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы жилищно-строительного кооператива “Яхрома” на нарушение конституционных прав и свобод статьей 29 Жилищного кодекса Российской Федерации».

Правовое регулирование вопросов самовольного переустройства и перепланировки необходимо рассматривать вкупе с положениями ст. 222 ГК РФ о самовольной постройке. В правовом смысле разница между самовольной постройкой и самовольной перепланировкой состоит в конечном результате незаконных действий, а именно в создании нового объекта недвижимости. При самовольной перепланировке (переустройстве) жилого помещения новый объект недвижимого имущества не создается, изменяются лишь технические характеристики жилого помещения, однако это не исключает возможность появления качественно нового жилого помещения. В связи с этим стоит согласиться с мнением С.В. Моргунова о том, что нормы ст. 222 ГК РФ напрямую применимы в случаях, когда уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления требует привести нежилое помещение в прежнее состояние, а собственник — в судебном порядке заявить о признании за ним права на самовольно перепланированное помещение[7]. К жилым помещениям такой подход неприменим.

Рассматриваемая проблема нашла отражение и в правоприменительной практике. В частности, в п. 29 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» указано: положения ст. 222 ГК РФ не распространяются на отношения, связанные с созданием самовольно возведенных объектов, не являющихся недвижимым имуществом, а также на перепланировку, переустройство (переоборудование) недвижимого имущества, в результате которых не создан новый объект недвижимости. При этом суды высших инстанций определили, что лица, право собственности или законное владение которых нарушается сохранением таких объектов, могут написать заявление в суд об устранении нарушения права, не соединенного с лишением владения (ст. 304 ГК РФ). В случаях, когда самовольно возведенный объект, не являющийся новым объектом или недвижимым имуществом, создает угрозу жизни и здоровью граждан, заинтересованные лица вправе на основании п. 1 ст. 1065 ГК РФ обратиться в суд с иском о запрещении деятельности по эксплуатации данного объекта. На объект незавершенного строительства как на самовольную постройку может быть признано право собственности при наличии оснований, установленных ст. 222 ГК РФ.

Таким образом, в отношении жилых помещений незаконные действия субъекта права могут рассматриваться только в качестве самовольной перепланировки, переустройства. Следовательно, при обращении в суд муниципальное образование в лице уполномоченного органа должно заявлять иск о приведении жилого помещения в первоначальное состояние. Тем не менее уполномоченный орган местного самоуправления должен в каждом конкретном случае разрешать вопрос о наличии самовольной постройки или самовольной перепланировки в зависимости от фактических обстоятельств.

Библиография

1 СЗ РФ. 2005. № 19. Ст. 1812.

2 Определение ВАС РФ от 09.11.2009 № ВАС-13876/09 «Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации» // СПС «Гарант».

3 СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 546.

4 Российская газета. 2002. № 212.

5 Определение Следственного комитета по гражданским делам ВС РФ от 01.09.2009 № 57-В09-11 // СПС «Гарант».

6 Толчеев Н.К. Сохранение самовольных переустройств и перепланировок // ЭЖ-Юрист. 2006. № 24.

7 См.: Моргунов С.В. Отдельные вопросы защиты вещных прав // Законодательство. 2011. № 1. С. 16.